事業(yè)單位在政府采購(gòu)限額以下使用“自有資金”采購(gòu)的原則及監(jiān)管重點(diǎn)探析

許暉

[摘 要]《政府采購(gòu)法》是調(diào)整規(guī)制政府采購(gòu)活動(dòng)最重要的法律，事業(yè)單位是明確規(guī)定的政府采購(gòu)主體之一，其采購(gòu)活動(dòng)理應(yīng)納入其調(diào)整范圍。但《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍有限，僅適用于調(diào)整在集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者不在集中采購(gòu)目錄內(nèi)但在政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)行為，并沒(méi)有明確將政府采購(gòu)限額下的采購(gòu)活動(dòng)納入其調(diào)整規(guī)制范圍。如今醫(yī)院、高校等事業(yè)單位使用“自有資金”進(jìn)行采購(gòu)的情況越來(lái)越普遍，但實(shí)踐中對(duì)政府采購(gòu)限額以下的采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)制還較少，相應(yīng)的采購(gòu)原則及監(jiān)管重點(diǎn)還比較模糊，急需予以明確。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位;自有資金;采購(gòu)原則

[中圖分類號(hào)]F253.2

1 事業(yè)單位在政府采購(gòu)限額下的采購(gòu)行為概述

《政府采購(gòu)法》是調(diào)整規(guī)制政府采購(gòu)活動(dòng)最重要的法律，其明確規(guī)定了事業(yè)單位是政府采購(gòu)的主體之一，事業(yè)單位的采購(gòu)活動(dòng)理應(yīng)納入《政府采購(gòu)法》的規(guī)制范圍。事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，醫(yī)院和高校均屬于典型的事業(yè)單位。事業(yè)單位使用財(cái)政性資金采購(gòu)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、服務(wù)和工程等，必須執(zhí)行《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)政策。但將事業(yè)單位納入規(guī)制范圍并不意味事業(yè)單位所有的采購(gòu)活動(dòng)都需要通過(guò)政府采購(gòu)這一方式來(lái)完成，當(dāng)事業(yè)單位在集中采購(gòu)目錄以外且在政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，并不需要適用《政府采購(gòu)法》。我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行“集中采購(gòu)目錄”和“采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，只有被列入“集中采購(gòu)目錄”或“集中采購(gòu)目錄以外的但在政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上”的采購(gòu)，才需要適用《政府采購(gòu)法》。未列入政府集中采購(gòu)目錄之內(nèi)，也未達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)活動(dòng)并不受《政府采購(gòu)法》的規(guī)制。事業(yè)單位在政府采購(gòu)限額下的采購(gòu)行為屬于自主采購(gòu)的范疇。這種采購(gòu)活動(dòng)也要遵循一定的原則和接受相應(yīng)的監(jiān)管。

2 事業(yè)單位使用“自有資金”采購(gòu)的原則

醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位采購(gòu)資金的來(lái)源主要包括三大類，一是預(yù)算財(cái)政資金，這是事業(yè)單位采購(gòu)資金的主要來(lái)源;二是預(yù)算外資金，這部分資金是指按規(guī)定繳入財(cái)政專戶和經(jīng)批準(zhǔn)留用的資金;三是“自有資金”，這部分資金是事業(yè)單位向社會(huì)提供產(chǎn)品或服務(wù)、接受社會(huì)或個(gè)人捐贈(zèng)捐獻(xiàn)而獲取的資金。預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金在性質(zhì)上均屬于財(cái)政資金，既然如此，使用財(cái)政資金進(jìn)行政府采購(gòu)就需要受到《政府采購(gòu)法》法律的規(guī)制，也需要符合配套法律法規(guī)關(guān)于財(cái)政資金使用的相關(guān)規(guī)定。即使采購(gòu)項(xiàng)目不在政府集中采購(gòu)目錄之內(nèi)或不在政府采購(gòu)限額以上，原則上仍應(yīng)該堅(jiān)持《政府采購(gòu)法》的相關(guān)原則，如公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，并接受嚴(yán)格的監(jiān)管，這是由財(cái)政資金的性質(zhì)決定的，也符合事業(yè)單位采購(gòu)制度的運(yùn)行情況和價(jià)值取向。醫(yī)院、單位等事業(yè)單位使用財(cái)政資金購(gòu)買項(xiàng)目并不會(huì)因?yàn)樵谡少?gòu)數(shù)額限制標(biāo)準(zhǔn)以下而弱其監(jiān)管。

由于事業(yè)單位“自有資金”的來(lái)源并不同于統(tǒng)一的財(cái)政撥款，而且采購(gòu)項(xiàng)目也在政府采購(gòu)限額以下，并不納入政府采購(gòu)操作范疇，因此使用“自有資金”采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目，具有自身特點(diǎn)和原則，這一領(lǐng)域還須理論和實(shí)踐研究的跟進(jìn)和完善。從政府采購(gòu)的目的來(lái)說(shuō)，節(jié)約財(cái)政資金和發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控是進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)的應(yīng)有之義和內(nèi)在要求?！白杂匈Y金”的使用不同于政府撥款的使用，“自有資金”來(lái)源于醫(yī)院、高校的主動(dòng)創(chuàng)收活動(dòng)，其使用已經(jīng)扣除了按規(guī)定需要上繳留存的部分，采購(gòu)單位應(yīng)該享有充分的自主權(quán)和決定權(quán)，在政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)之下，使用“自有資金”采購(gòu)不屬于嚴(yán)格意義上的政府采購(gòu)，這種采購(gòu)應(yīng)該堅(jiān)持自主和自愿原則。使用“自有資金”進(jìn)行采購(gòu)的直接目的是為了滿足采購(gòu)單位的實(shí)際需要，維持采購(gòu)單位自身的運(yùn)作和實(shí)現(xiàn)既定的職責(zé)目的。采購(gòu)雖具有維護(hù)和方便事業(yè)單位日常運(yùn)作的直接目的，本質(zhì)上仍然屬于公共產(chǎn)品供給的一種形式，但不同于個(gè)人購(gòu)買，應(yīng)嚴(yán)格和純私人產(chǎn)品相區(qū)分，因此需要符合政府采購(gòu)所具有的非營(yíng)利性原則和效率性原則。在政府采購(gòu)數(shù)額限制標(biāo)準(zhǔn)之下事業(yè)單位使用“自有資金”采購(gòu)應(yīng)以本采購(gòu)單位的采購(gòu)需要為出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)該更加考量經(jīng)濟(jì)性和效益性，“自有資金”采購(gòu)應(yīng)該更加講求投入產(chǎn)出效率，應(yīng)該比照著政府采購(gòu)的相關(guān)原則進(jìn)行。

政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)立法，以法律形式為各采購(gòu)主體引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以說(shuō)競(jìng)爭(zhēng)是政府采購(gòu)的靈魂。醫(yī)院、高校在使用“自有資金”采購(gòu)時(shí)也不能完全隨心所欲，更應(yīng)該主動(dòng)引入公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制，制造節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的采購(gòu)氛圍?！墩少?gòu)法》對(duì)列入集中采購(gòu)目錄和雖未列入集中采購(gòu)目錄但在政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)行為依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)完成，以最大程度發(fā)揮采購(gòu)資金的效用。那么，對(duì)使用 “自有資金”進(jìn)行采購(gòu)的事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，最大程度節(jié)約資金引入充分競(jìng)爭(zhēng)就顯得更加重要。因此事業(yè)單位在制定相應(yīng)采購(gòu)制度流程時(shí)應(yīng)充分將競(jìng)爭(zhēng)和效率考慮在內(nèi)，在參考《政府采購(gòu)法》的采購(gòu)原則基礎(chǔ)上，制定適合事業(yè)單位自身的規(guī)則和規(guī)范。

3 事業(yè)單位在政府采購(gòu)限額下采購(gòu)的監(jiān)管重點(diǎn)

隨著事業(yè)單位財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，醫(yī)院、高校的財(cái)政自主權(quán)大幅擴(kuò)大，“自有資金”的獲取和使用逐漸改變了完全依賴于財(cái)政撥款的資金使用狀況?！白杂匈Y金”的使用當(dāng)然是政府撥款的有益補(bǔ)充，能夠大幅改善事業(yè)單位的資金狀況并增強(qiáng)其服務(wù)社會(huì)的能力。政府采購(gòu)限額下，醫(yī)院、高校等使用“自有資金”進(jìn)行采購(gòu)，同樣需要接受相應(yīng)的監(jiān)管，不能因?yàn)椴少?gòu)數(shù)額小、次數(shù)多、頻率不固定就弱化其監(jiān)管。

事業(yè)單位使用“自有資金”采購(gòu)具有其自身的特點(diǎn)，前述事業(yè)單位使用“自有資金”應(yīng)由其自主決定。在具體采購(gòu)活動(dòng)中，事業(yè)單位是采購(gòu)主體和責(zé)任主體，采購(gòu)什么、如何采購(gòu)、何時(shí)采購(gòu)、如何監(jiān)管應(yīng)根據(jù)自身需要和履職特點(diǎn)綜合考量。使用“自有資金”不需要獲得財(cái)政主管部門的審批同意，采購(gòu)資金由采購(gòu)主體自由支配，采購(gòu)計(jì)劃事先備案即可。至于采購(gòu)方式的選擇，雖然《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例均規(guī)定政府采購(gòu)堅(jiān)持集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合，以多種輔助方式作為有益補(bǔ)充，兼具了原則性和靈活性的要求，極大地規(guī)范和促進(jìn)了政府采購(gòu)活動(dòng)。但有時(shí)候代理部門集中采購(gòu)或者代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)并不完全適用于事業(yè)單位的采購(gòu)現(xiàn)實(shí)，也不一定能達(dá)到最大化節(jié)省采購(gòu)資金和節(jié)省人力資源成本的目標(biāo)。醫(yī)院、高校對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的特殊要求和不確定頻率采購(gòu)的特點(diǎn)，個(gè)別采購(gòu)和自主采購(gòu)可能是最經(jīng)濟(jì)性和效率性的采購(gòu)方式。這種高度自治的采購(gòu)就更需要嚴(yán)格的制度流程和監(jiān)管制度以保證采購(gòu)的質(zhì)量和效果。醫(yī)院、高校使用自有資金、在政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下進(jìn)行采購(gòu)，雖不符合集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的條件，但可以借鑒政府分散采購(gòu)的方式，自主采購(gòu)，也可以采用常見(jiàn)的委托代理機(jī)構(gòu)代為采購(gòu)。雖然醫(yī)院、高校在政府采購(gòu)限額下進(jìn)行采購(gòu)，采購(gòu)標(biāo)的可能達(dá)不到公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但為了最大程度發(fā)揮“自有資金”的效用，既可以采用非公開(kāi)招標(biāo)的方式，也可以靈活采用招標(biāo)的方式，這樣可以兼具效益性和公平公開(kāi)性原則。

采購(gòu)方式的監(jiān)管重點(diǎn)根據(jù)引入的采購(gòu)方式來(lái)確定，是引入競(jìng)爭(zhēng)性磋商談判還是唯一采購(gòu)，監(jiān)督重點(diǎn)有所不同;在采購(gòu)流程上，應(yīng)該強(qiáng)化制度的作用，完善從提出采購(gòu)需求、編制采購(gòu)預(yù)算、發(fā)布采購(gòu)文件、確定采購(gòu)形式、簽訂并履行采購(gòu)合同到績(jī)效評(píng)價(jià)這樣一個(gè)全過(guò)程全方位的制度流程。相應(yīng)的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該放在關(guān)鍵采購(gòu)崗位和關(guān)鍵采購(gòu)流程上，預(yù)算編制崗位具有先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用，招投標(biāo)管理崗位和合同簽訂崗位具有關(guān)鍵性作用，相應(yīng)地應(yīng)該建立完善專人專崗或多人專崗的預(yù)算編制和合同管理崗位，切實(shí)做到監(jiān)管落地有效。在采購(gòu)人員監(jiān)管方面，應(yīng)建立主動(dòng)公開(kāi)和接受質(zhì)詢的崗位考核制度，切實(shí)做好采購(gòu)主體監(jiān)管工作。總而言之，事業(yè)單位使用自有資金在采購(gòu)限額以下的采購(gòu)活動(dòng)可以參照《政府采購(gòu)法》采購(gòu)原則，參考采購(gòu)方式，結(jié)合事業(yè)單位自身階段要求制定制度程序規(guī)范。由于“自有資金”使用隨意性大，應(yīng)主動(dòng)建立全面從嚴(yán)的監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮事業(yè)單位各級(jí)決策層在采購(gòu)中的作用，充分發(fā)揮事業(yè)單位在采購(gòu)限額下使用“自有資金”采購(gòu)所應(yīng)有的效果。

醫(yī)院、高校等自主采購(gòu)的具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力自不必說(shuō)，應(yīng)該加強(qiáng)和改進(jìn)編制采購(gòu)文件和依法組織采購(gòu)的能力，建立與采購(gòu)項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、管理等方面的采購(gòu)人員;采用公開(kāi)招標(biāo)方式的應(yīng)該具備組織采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)的能力。在實(shí)際工作需要注意采購(gòu)單位利用自主進(jìn)行采購(gòu)的便利，故意將項(xiàng)目“拆分”或“細(xì)化”致使達(dá)不到政府采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)以逃避政府采購(gòu)法律法規(guī)的適用和監(jiān)管，這些變相逃避政府采購(gòu)適用和監(jiān)管的行為，將降低采購(gòu)工作的質(zhì)量和效果，為暗箱操作大開(kāi)方便之門，因此需要嚴(yán)格監(jiān)管。筆者認(rèn)為其監(jiān)管重點(diǎn)在于采購(gòu)計(jì)劃的制訂和實(shí)施，采購(gòu)計(jì)劃應(yīng)進(jìn)行可行性研究，防止決策“拍腦袋”。在采購(gòu)前也應(yīng)編制政府采購(gòu)預(yù)算和項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，還可以引入專家評(píng)審制度進(jìn)行評(píng)價(jià)。然后按照計(jì)劃確定的采購(gòu)方式，自主進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)或者選擇其他方式采購(gòu)。最后則是對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目和采購(gòu)人員進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，主要從經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

4 結(jié) 論

《政府采購(gòu)法》嚴(yán)格界定了政府采購(gòu)的范圍，即政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)或者政府集中采購(gòu)目錄外的但在政府采購(gòu)限額以上的采購(gòu)行為。那么對(duì)不在政府采購(gòu)目錄內(nèi)也不屬于政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)該尊重采購(gòu)主體的自主權(quán)，由其確定采購(gòu)計(jì)劃和執(zhí)行采購(gòu)目標(biāo)。事業(yè)單位作為法定的采購(gòu)主體，在政府采購(gòu)限額以下仍然應(yīng)該遵守嚴(yán)格的采購(gòu)原則和接受相應(yīng)的監(jiān)管。對(duì)使用自有資金的采購(gòu)，應(yīng)以備案管理為主，尊重采購(gòu)單位其自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和職責(zé)需要，完善采購(gòu)流程和強(qiáng)化采購(gòu)效果。

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