行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范施行之我見(jiàn)

儲(chǔ)長(zhǎng)應(yīng)

摘要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》施行三年多來(lái)，效果并不顯著。政府職能部門(mén)和施行單位要聯(lián)合行動(dòng)，做好宣傳教育、引導(dǎo)和監(jiān)督評(píng)價(jià)工作，才能把施行工作落到實(shí)處，從而建立行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范和管控的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制規(guī)范 內(nèi)部控制規(guī)范施行 行政事業(yè)單位

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)控規(guī)范》）自2014年施行以來(lái)，成效并不明顯?！秲?nèi)控規(guī)范》施行存在哪些關(guān)鍵性問(wèn)題？原因何在？政府職能部門(mén)和施行單位應(yīng)該怎么做？本文對(duì)此進(jìn)行探討。

一、《內(nèi)控規(guī)范》施行宣傳教育不到位，施行主體認(rèn)識(shí)模糊

（一）概念、作用和重要性認(rèn)識(shí)模糊。由于宣傳教育不到位，施行單位從單位負(fù)責(zé)人到普通員工，甚至專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)人員都存在對(duì)內(nèi)部控制的一些基本概念認(rèn)識(shí)模糊，同時(shí)對(duì)內(nèi)部控制的作用和重要性認(rèn)識(shí)模糊，不能從意識(shí)上將各種腐敗和經(jīng)濟(jì)案件與內(nèi)部控制聯(lián)系起來(lái)。

（二）與單位管理體系的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊。人們往往孤立地看待《內(nèi)控規(guī)范》，不理解其與其他管理文件之間的關(guān)系，割裂了其與單位管理體系的有機(jī)聯(lián)系。事實(shí)上，《內(nèi)控規(guī)范》不是對(duì)現(xiàn)有單位管理體系的推倒重來(lái)，更不能獨(dú)立于單位現(xiàn)有管理體系，而是基于內(nèi)部控制框架理論對(duì)施行單位現(xiàn)有管理體系的整合。《內(nèi)控規(guī)范》圍繞單位的控制目標(biāo)提供一個(gè)系統(tǒng)化的框架，將單位現(xiàn)有的管理體系納入框架內(nèi)，將原來(lái)不同層面分散的管理要素，用《內(nèi)控規(guī)范》框架連成一個(gè)有機(jī)整體并進(jìn)行必要的完善和補(bǔ)充。

二、《內(nèi)控規(guī)范》施行缺少操作性規(guī)范引導(dǎo)和監(jiān)督考評(píng)，施行效果不佳

（一）缺少操作性規(guī)范引導(dǎo)，施行落實(shí)沒(méi)有抓手。由于施行單位業(yè)務(wù)水平和專(zhuān)業(yè)能力參差不齊，對(duì)空降而來(lái)的《內(nèi)控規(guī)范》施行工作無(wú)從下手，統(tǒng)一可操作的規(guī)范引導(dǎo)和提供標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)就顯得很有必要?！秲?nèi)控規(guī)范》施行以來(lái)各級(jí)財(cái)政只是以文件通知的方式要求各單位認(rèn)真實(shí)施，沒(méi)有在具體實(shí)施中做好規(guī)范引導(dǎo)和服務(wù)工作。對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》原則性的規(guī)定沒(méi)有進(jìn)行深入細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作沒(méi)有提供統(tǒng)一、專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，《內(nèi)控規(guī)范》施行工作沒(méi)能有序展開(kāi)。

（二）監(jiān)督考評(píng)缺失，責(zé)任不能落實(shí)。《內(nèi)控規(guī)范》自2014年1月1日施行以來(lái)，財(cái)政部門(mén)就做好這一工作下發(fā)了專(zhuān)門(mén)的通知，強(qiáng)調(diào)要作為“一把手”工程，成立由單位主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，《內(nèi)控規(guī)范》第六條明確規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！钡怯捎谑┬袉挝淮蠖噙\(yùn)行在財(cái)政供給的預(yù)算體制下，沒(méi)有市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)壓力，缺少施行的主動(dòng)性。在這種情況下，政府職能部門(mén)的監(jiān)督考評(píng)就成為施行《內(nèi)控規(guī)范》不可或缺的動(dòng)力。《內(nèi)控規(guī)范》中還規(guī)定，財(cái)政和審計(jì)部門(mén)負(fù)有監(jiān)督檢查的責(zé)任，但在實(shí)際施行過(guò)程中各級(jí)財(cái)政只在文件中有監(jiān)督檢查的意向性表述，沒(méi)有具體的監(jiān)督檢查實(shí)施方案和嚴(yán)格的考評(píng)獎(jiǎng)罰制度。

三、《內(nèi)控規(guī)范》施行要做好宣傳教育工作

（一）政府職能部門(mén)的宣傳教育工作。在《內(nèi)控規(guī)范》施行過(guò)程中，政府職能部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮其宣傳、教育、規(guī)范、引導(dǎo)、服務(wù)以及監(jiān)督的職責(zé)。一是財(cái)政和審計(jì)等部門(mén)聯(lián)合召開(kāi)單位主要負(fù)責(zé)人會(huì)議。單位主要負(fù)責(zé)人是一個(gè)組織精神的塑造者，他的行為準(zhǔn)則、價(jià)值觀念和信念，是整個(gè)組織的榜樣，事關(guān)《內(nèi)控規(guī)范》施行的成效。二是財(cái)政和審計(jì)部門(mén)可以針對(duì)施行單位主要負(fù)責(zé)人舉辦專(zhuān)題短訓(xùn)班，讓他們真懂、真用，在施行中主動(dòng)發(fā)揮宣傳、引導(dǎo)、示范、推動(dòng)等積極作用，為規(guī)范施行拓展空間。還應(yīng)舉辦各單位牽頭部門(mén)的業(yè)務(wù)骨干深層次專(zhuān)業(yè)人才培訓(xùn)班，為內(nèi)部控制建設(shè)與施行建設(shè)一支強(qiáng)大的專(zhuān)業(yè)骨干隊(duì)伍，對(duì)這類(lèi)人才的培訓(xùn)工作要有一定的深度，要多次辦、持續(xù)學(xué)。三是財(cái)政和審計(jì)部門(mén)不定期舉辦各類(lèi)《內(nèi)控規(guī)范》知識(shí)研討、競(jìng)賽與演講活動(dòng)，增強(qiáng)活力與動(dòng)力，為施行工作創(chuàng)造良好的氛圍。

（二）施行單位的宣傳教育工作?！秲?nèi)控規(guī)范》施行需要單位全員參與，了解內(nèi)部控制知識(shí)，明確內(nèi)部控制作用，明白內(nèi)部控制和自身的關(guān)系。單位主要負(fù)責(zé)人和專(zhuān)業(yè)骨干不但是《內(nèi)控規(guī)范》的主要踐行者，還是宣傳教育的責(zé)任人，擔(dān)負(fù)著向單位員工持續(xù)宣傳、普及內(nèi)部控制知識(shí)的職責(zé)。為此要召開(kāi)部門(mén)與職工大會(huì)，分發(fā)內(nèi)部控制知識(shí)手冊(cè)，舉辦內(nèi)部控制知識(shí)講座、座談會(huì)和知識(shí)競(jìng)賽等各類(lèi)活動(dòng)。讓內(nèi)部控制深入到每位員工的內(nèi)心，明確自己肩負(fù)的責(zé)任，具體要做什么和怎么做。

四、《內(nèi)控規(guī)范》施行要做好引導(dǎo)、落實(shí)、評(píng)價(jià)與獎(jiǎng)懲工作

（一）政府職能部門(mén)的規(guī)范引導(dǎo)。一是做好總體方案控制。為了把握《內(nèi)控規(guī)范》的施行全局，政府職能部門(mén)需要制定《內(nèi)控規(guī)范》施行總體方案。明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理結(jié)構(gòu)調(diào)整、各層面控制機(jī)制建設(shè)以及監(jiān)督檢查的時(shí)間結(jié)點(diǎn)，控制施行進(jìn)度，確定各時(shí)間段需要完成的具體工作任務(wù)。二是業(yè)務(wù)上統(tǒng)一規(guī)范與指導(dǎo)。由于各施行單位業(yè)務(wù)能力參差不齊，一些單位難以勝任施行中的專(zhuān)業(yè)任務(wù)。政府職能部門(mén)需要組織專(zhuān)業(yè)力量，在業(yè)務(wù)上統(tǒng)一進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化指導(dǎo)。具體包括以下四個(gè)方面：（1）統(tǒng)一組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估?！秲?nèi)控規(guī)范》是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的內(nèi)部控制體系，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是《內(nèi)控規(guī)范》施行的前提。為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、保證質(zhì)量，財(cái)政部門(mén)需要組織專(zhuān)家制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方案，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，從市場(chǎng)上篩選一批合格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)為施行單位提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)。（2）構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)參考模型?！秲?nèi)控規(guī)范》施行是以一定的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的，單位的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)劃分是內(nèi)部控制體系賴以運(yùn)行的支點(diǎn)。因此需要明確施行單位的基本治理結(jié)構(gòu)要素，繪制施行單位標(biāo)準(zhǔn)治理結(jié)構(gòu)參考模型圖，為單位治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供參考標(biāo)準(zhǔn)。（3）制定制度清單。單位層面控制機(jī)制的完善是《內(nèi)控規(guī)范》施行的重心，其中的制度建設(shè)是關(guān)鍵。各單位制度建設(shè)水平參差不齊，有的單位規(guī)章制度泛濫成災(zāi)，有的則少得可憐。因此，財(cái)政部門(mén)要為施行單位制定一份“制度清單”，并擬定關(guān)鍵制度的參照范本，對(duì)主要條款做出要求，引導(dǎo)并規(guī)范施行單位的制度建設(shè)工作。（4）繪制關(guān)鍵業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)流程圖。在關(guān)鍵業(yè)務(wù)控制上，各單位對(duì)國(guó)家財(cái)經(jīng)政策的把握程度不同，業(yè)務(wù)水平不同，自行繪制的流程圖難以滿足《內(nèi)控規(guī)范》和國(guó)家政策的要求。財(cái)政部門(mén)要組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，在綜合考慮國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、公務(wù)卡制度等重大財(cái)經(jīng)政策和單位風(fēng)險(xiǎn)的前提下，繪制標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)流程圖，為施行單位制定關(guān)鍵業(yè)務(wù)控制流程提供參考。

彼得·德魯克在《管理的使命、責(zé)任、實(shí)務(wù)》中說(shuō)“計(jì)劃者必須為執(zhí)行者提供方向和衡量手段，提供分析和綜合的工具，提供方法并提供標(biāo)準(zhǔn)”（使命篇281頁(yè)）。因此，財(cái)政和審計(jì)部門(mén)作為《內(nèi)控規(guī)范》施行的主要政府職能部門(mén)，有責(zé)任在這方面做好自己的工作。

（二）政府職能部門(mén)監(jiān)督評(píng)價(jià)。對(duì)《內(nèi)控規(guī)范》施行全過(guò)程的監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)差異并糾正偏差，保證施行質(zhì)量；也便于查找施行方案的不足，不斷完善、增強(qiáng)實(shí)效。（1）施行準(zhǔn)備階段，政府職能部門(mén)對(duì)方案、標(biāo)準(zhǔn)、流程等施行文件進(jìn)行審核把關(guān)。上級(jí)政府職能部門(mén)向下級(jí)政府職能部門(mén)以及本級(jí)施行單位提供統(tǒng)一制定的文件范本。下級(jí)政府職能部門(mén)以及施行單位根據(jù)下發(fā)的范本進(jìn)行調(diào)整，編制自己的方案、標(biāo)準(zhǔn)、流程等施行文件報(bào)批后執(zhí)行。（2）在執(zhí)行過(guò)程中，建立《內(nèi)控規(guī)范》施行情況專(zhuān)項(xiàng)檢查與施行情況通報(bào)會(huì)制度。根據(jù)檢查計(jì)劃，由財(cái)政和審計(jì)部門(mén)統(tǒng)一委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)施行方案落實(shí)情況進(jìn)行階段性檢查并出具檢查報(bào)告。召開(kāi)施行情況專(zhuān)題會(huì)，針對(duì)問(wèn)題提出書(shū)面整改意見(jiàn)以及對(duì)整改落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督措施。（3）事后審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)。建立國(guó)家審計(jì)事后監(jiān)督評(píng)價(jià)制度是落實(shí)《內(nèi)控規(guī)范》的生命線。通過(guò)統(tǒng)一的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)，打通規(guī)范施行管理的最后一環(huán)，為施行工作良性循環(huán)提供信息保障，建立長(zhǎng)效機(jī)制?！秲?nèi)控規(guī)范》施行審計(jì)與評(píng)價(jià)結(jié)論要報(bào)送同級(jí)財(cái)政和人大財(cái)經(jīng)委，經(jīng)人代會(huì)審批后作為施行單位業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（三）施行單位組織落實(shí)、兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。施行單位是《內(nèi)控規(guī)范》的具體執(zhí)行人，在政府職能部門(mén)的指導(dǎo)下，施行單位要具體組織落實(shí)，責(zé)任到人，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。主要內(nèi)容包括：（1）制定單位《內(nèi)控規(guī)范》施行方案報(bào)政府職能部門(mén)批準(zhǔn)。各施行單位在對(duì)自己的戰(zhàn)略、目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程以及單位的風(fēng)險(xiǎn)、人力、財(cái)務(wù)和文化環(huán)境等要素認(rèn)真梳理后，在同級(jí)政府職能部門(mén)提供的《內(nèi)控規(guī)范》施行方案范本基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的調(diào)整和補(bǔ)充。制定目標(biāo)，分解任務(wù)，明確關(guān)鍵工作的時(shí)間結(jié)點(diǎn)，落實(shí)責(zé)任主體和相應(yīng)的資源配置。在制定單位具體施行方案過(guò)程中要遵循《內(nèi)控規(guī)范》要求的全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應(yīng)性原則。特別是適應(yīng)性原則，施行方案要和本單位的規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險(xiǎn)水平相適應(yīng)才會(huì)有實(shí)效。（2）積極配合，做好本單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。施行單位根據(jù)財(cái)政部門(mén)提供的自評(píng)方案，在做好風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)的基礎(chǔ)上，積極配合政府職能部門(mén)委托的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，為其提供合適的工作場(chǎng)所、充分的信息資料和相關(guān)的資源配備。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定單位的風(fēng)險(xiǎn)水平和重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而對(duì)癥下藥，提升單位風(fēng)險(xiǎn)管控水平和能力。（3）調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，完善規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)流程。首先，參考標(biāo)準(zhǔn)模型對(duì)本單位的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行規(guī)范與梳理。其次，按照制度清單和制度范本對(duì)單位的制度進(jìn)行梳理，完善單位制度體系。（4）根據(jù)單位的業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論確定單位的關(guān)鍵業(yè)務(wù)，將單位個(gè)體要素與國(guó)家的財(cái)經(jīng)政策相結(jié)合，以流程范本為依據(jù)，繪制重點(diǎn)業(yè)務(wù)控制流程圖。（5）建立內(nèi)部監(jiān)督檢查和激勵(lì)約束機(jī)制。施行單位要建立內(nèi)部監(jiān)督檢查機(jī)制，充分運(yùn)用現(xiàn)代化的數(shù)字信息技術(shù)強(qiáng)化管控，及時(shí)收集信息，進(jìn)行自我完善與調(diào)整。同時(shí)，單位要落實(shí)《內(nèi)控規(guī)范》施行的激勵(lì)約束制度，將各責(zé)任單位和全體員工實(shí)施內(nèi)部控制的情況納入績(jī)效考評(píng)體系。單位的主要負(fù)責(zé)人更要帶頭參與、落實(shí)獎(jiǎng)懲，引導(dǎo)大家高度重視，點(diǎn)亮責(zé)任心這盞燈。

參考文獻(xiàn)：

[1]財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范[M].上海：立信會(huì)計(jì)出版社，2013.

[2]Peter F Drucker.管理使命、責(zé)任、實(shí)務(wù)[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2009.

[3]上官健.基于“條塊”構(gòu)建新常態(tài)下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制[J].商業(yè)會(huì)計(jì)，2015，（8）