可持續(xù)脫貧視角下農(nóng)村低保退出機(jī)制的探討

□ 高圓圓 李雨秋

伴隨我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施的不斷深入，低保制度作為“五個(gè)一批”中兜底保障的措施之一已經(jīng)逐漸顯示出其重要性。而低保戶應(yīng)退不退的問題會(huì)成為合理有效配置扶貧資源的一大障礙。如何建設(shè)一個(gè)能夠促使低保戶及時(shí)退出并形成穩(wěn)定脫貧狀態(tài)的低保退出機(jī)制值得探討和研究。

消除應(yīng)退不退有利于合理配置扶貧資源

農(nóng)村低保退出機(jī)制主要是指通過引導(dǎo)低保人員自立自給，通過掌握低保家庭經(jīng)濟(jì)收入狀況實(shí)現(xiàn)超出低保標(biāo)準(zhǔn)的低保人員和“非常進(jìn)入”者及時(shí)退出。其目的是保證農(nóng)村低保受助者在達(dá)到低保退出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)退出，從而使低保資金用于目標(biāo)人群。調(diào)查表明，影響低保戶應(yīng)退不退的影響因素與其致貧的長期性和復(fù)雜性有關(guān)。被保障農(nóng)戶的致貧因素通常是無工作、重病、殘障以及文化水平低，其中身心存在殘障的占到半數(shù)以上，其次是患有嚴(yán)重疾病的農(nóng)戶，受教育程度偏低、因失業(yè)致貧也占到一定的比例。隨著脫貧攻堅(jiān)工作積極推進(jìn)，致貧因素不斷被消除，殘障人士的勞動(dòng)能力逐步提高，更多的就業(yè)機(jī)會(huì)擺在農(nóng)戶面前，使得一部分低保戶正在退出低保，但是依然有一部分低保戶不能積極參與脫貧，也就未能及時(shí)退出低保。長此以往，不僅會(huì)影響低保救助資金支出的公平與效率，還會(huì)影響到扶貧資源的有效配置。伴隨著階段性貧困人口的貧困現(xiàn)狀的改善，低保退出不及時(shí)所產(chǎn)生的后遺癥將更加突出。因此，農(nóng)村低保退出機(jī)制的優(yōu)化迫在眉睫。

低保退出機(jī)制建設(shè)存在的主要問題

低保戶收入核定困難依然存在。對(duì)已評(píng)定的低保戶家庭收入核定難，會(huì)降低扶貧資源投擲準(zhǔn)確性。核定難主要是核定手段單一與低保戶多渠道收入之間的矛盾，以及部分低保戶故意隱瞞隱性收入。農(nóng)村家庭收入分為農(nóng)村家庭經(jīng)營收入、家庭外出務(wù)工收入、財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入以及其他隱形收入。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入易受物價(jià)、氣候等外界因素影響，對(duì)于家庭成員外出務(wù)工的收入，由于難以知曉在外務(wù)工時(shí)長、人數(shù)、務(wù)工工資額度，也增加了核算難度。許多務(wù)工農(nóng)民未簽訂勞動(dòng)合同，收入由老板現(xiàn)金支付，無賬戶、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)，導(dǎo)致務(wù)工收入信息碎片化。對(duì)于這些隱形收入，相關(guān)部門無法判定是否瞞報(bào)漏報(bào)。

低保戶脫貧狀況的動(dòng)態(tài)管理不足，必然導(dǎo)致在核查過程中人力物力的浪費(fèi)，也導(dǎo)致無法及時(shí)準(zhǔn)確掌握貧困人員信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)雖然設(shè)有工作人員對(duì)低保戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，一般來說，一個(gè)管理區(qū)域至少不低于兩名。但實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn)，他們也并非專門負(fù)責(zé)核實(shí)工作，多是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門抽調(diào)的臨時(shí)人員，而且核查時(shí)間間隔比較久，在實(shí)際工作中多數(shù)是一年一次。這無疑阻礙了及時(shí)了解掌握低保戶收入的動(dòng)態(tài)變化狀況，更無法了解已退出的低保戶是否再次返貧。

低保退出機(jī)制中的激勵(lì)不足，導(dǎo)致主動(dòng)退保較少。因低保身份而產(chǎn)生的附帶福利遠(yuǎn)比低保金更多，可能引發(fā)農(nóng)戶福利依賴思想。例如，家中有處于教育階段子女的低保家庭，低保身份是獲取教育救助金等先決條件，再如殘障農(nóng)戶的低保身份與其領(lǐng)取生活困難補(bǔ)貼有連帶關(guān)系等。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，低保戶存在“機(jī)會(huì)主義”的心理傾向，“只要沒有人告發(fā)我，即使已經(jīng)脫離最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)，還是可以繼續(xù)吃低?！薄Ｔ谖幢凰税l(fā)現(xiàn)的情況下，無人會(huì)主動(dòng)放棄低保收入。

低保戶退保后，再次返貧的現(xiàn)象屢見不鮮。農(nóng)村低保家庭的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，暫時(shí)性出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難的低保家庭被清退后，難以確保不再陷入經(jīng)濟(jì)困境。受外界因素和人為因素的影響，農(nóng)村低保戶在退出低保后，收入水平可能再次降到低保線以下。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些農(nóng)戶面臨脫保后再次返貧問題，常常在“重新向政府申請(qǐng)低?！边€是陷入持續(xù)貧困境地中而不知所措。

優(yōu)化農(nóng)村低保退出機(jī)制的對(duì)策建議

積極拓寬核查渠道和建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。民政部門需加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，利用大數(shù)據(jù)信息共享功能，準(zhǔn)確核定低保戶的隱性開支和隱性收入。各銀行準(zhǔn)確排查低保戶銀行存款金額和大額支出。各彩票、證券機(jī)構(gòu)徹底排查低保戶購買股票、彩票等行為，準(zhǔn)確核定其購買頻率和規(guī)模。之后由金融機(jī)構(gòu)將排查信息反饋給低保監(jiān)管部門。如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)領(lǐng)取低保救助資金或不符合收入條件，應(yīng)堅(jiān)決勸其退出低保，并視情況加以懲罰。對(duì)主動(dòng)退保的家庭應(yīng)予以增加延退期、發(fā)放一次性退保補(bǔ)貼、就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、附帶福利保留和后續(xù)優(yōu)先入保等激勵(lì)措施。

建立就業(yè)資源與低保退出機(jī)制有效鏈接。根據(jù)Chris Hamnett（2013）、Jonathan Morell、Moses N Kiggundu（2010）指出限制福利開支、增加就業(yè)及產(chǎn)業(yè)扶持的拉力，給予就業(yè)促進(jìn)扶持，以解決農(nóng)戶生計(jì)困難等研究成果，我國相關(guān)政府部門可提供具有吸引力就業(yè)崗位，建立暢通產(chǎn)業(yè)信息渠道（喬世東，2009），輔之就業(yè)技能培訓(xùn)等渠道優(yōu)化低保退出機(jī)制。在就業(yè)部門與民政部門之間建立就業(yè)鏈接渠道，比如建立扶貧就業(yè)信息網(wǎng)并開發(fā)配套App，讓低保戶多渠道錄入就業(yè)信息，利用大數(shù)據(jù)快速巨量信息處理技術(shù)第一時(shí)間獲取匹配信息。還可幫助低保對(duì)象調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展多種經(jīng)營，引導(dǎo)其科技致富。在保障手段上，應(yīng)該將低保的實(shí)物保障、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)扶助等方式結(jié)合起來。對(duì)于因勞動(dòng)能力不足、就業(yè)不充分引起的低收入人群，將產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、殘疾人創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目和再就業(yè)援助項(xiàng)目相結(jié)合，及時(shí)解決再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)中的難題，形成退保家庭的就業(yè)保護(hù)網(wǎng)。

建立有效的低保退出監(jiān)督機(jī)制。長期以來，低保的監(jiān)督工作尚處于模糊環(huán)節(jié)，行政分工欠明確，給“人情?！绷粝驴臻g。此外，低保退出運(yùn)行缺乏村內(nèi)監(jiān)督也比較普遍。普通的低保受眾與政府之間存在委托—代理關(guān)系，代理人利益與委托人的利益未必一致，就會(huì)產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，并造成監(jiān)督漏洞。根據(jù)公共管理理論，為保證政府人員及組織能夠按照低保戶意愿行事，必須建立政府官員責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)各界提供開放的平臺(tái)，對(duì)低保監(jiān)察人員瀆職、濫用職權(quán)等問題進(jìn)行監(jiān)督，徹底杜絕“人情保”“關(guān)系?！薄０l(fā)揮各種社會(huì)組織在低保退出懲戒制度、低保退出舉報(bào)制度中的作用。要利用社會(huì)力量對(duì)退保后的人群進(jìn)行救助，幫助退保人群生活逐步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定，最終達(dá)到持續(xù)脫貧。

依托文化扶貧機(jī)制，增強(qiáng)脫貧內(nèi)生動(dòng)力。政府應(yīng)當(dāng)利用優(yōu)秀資源信息，對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行積極脫貧意識(shí)的滲透教育。向潛在退出的低保戶傳輸“四新”文化資源，包括新知識(shí)、新技能、新文化和新價(jià)值觀。從根本上提高貧困群體的奮斗意識(shí)、脫貧創(chuàng)業(yè)能力、積極素質(zhì)，達(dá)到文化扶貧的目的。民政部門要把轉(zhuǎn)變低保對(duì)象的價(jià)值觀念作為優(yōu)化低保退出的重要路徑。駐村干部要樹立“以人為本”的工作作風(fēng)，本著“扶貧先扶人，扶貧再扶志”的理念，培育低保對(duì)象文化自覺的意識(shí)，徹底轉(zhuǎn)變低保人員的思想觀念（谷彥芳，2012）。將“被動(dòng)共享”經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的成果，轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極分享”經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的果實(shí)。樹立起從內(nèi)心渴望步入新的就業(yè)平臺(tái)和渠道的觀念。切實(shí)把文化扶貧作為一種農(nóng)村精神文明建設(shè)工程的突破口，推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明和社會(huì)主義核心價(jià)值觀的快速發(fā)展。