公安刑事業(yè)務(wù)指標考評的轉(zhuǎn)向

印波

在司法和執(zhí)法的歷程中，考評指標絕對是一個“引擎性”的存在，也是公共績效管理在該領(lǐng)域全面擴張的體現(xiàn)。世界上恐怕沒有任何一個國家，像我國一樣將數(shù)字化、量化管理在該領(lǐng)域適用得如此爐火純青。

我國打擊處理與防控成效顯著，也與考評指標的“無所不在”不無關(guān)聯(lián)。通過指標考評，實現(xiàn)上下一體的層壓處理管控，絕對是一種最為經(jīng)濟的執(zhí)法手段。雖然官方民間對于不合理指標的指摘頗多，但是的確不能否認考評的貢獻。

從司法規(guī)律上來說，對于法院、檢察院等司法機關(guān)進行計量化的考評容易影響司法的獨立性，在學(xué)界爭議較大，尤其對于法院而言，甚至有學(xué)者提出了“規(guī)訓(xùn)的司法與被縛的法官”之批判。在我國，雖然檢察院具有上下條線的垂直領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)，但是也被定性為標準的司法機關(guān)。通過行政管理式的計件、計率考核來管理司法機關(guān)自然會引起較大的非議。然而，公安偵查階段往往是司法的始端，具有能動性、準入性和行政性，如果不進行考評，則犯罪黑數(shù)難以消解；如果不進行考評，程序與證據(jù)的質(zhì)量無法保證。在偵查中心的傳統(tǒng)支配下，容易造成“一錯到底”的狀況。正因為此，警務(wù)學(xué)/偵查學(xué)與司法學(xué)必然有所區(qū)別，不能以同一價值觀加以衡量。對于公安機關(guān)考評的爭議僅限于考評方式及考評指標的科學(xué)性的問題，對于考評的必要性基本不存在爭議。盡管考評指標均體現(xiàn)出立體性和全面性，但在公安階段體現(xiàn)出更多的層壓性，而檢法階段則多為參考性。本文將從取消不合理指標運動入手，分析公安考評指標的轉(zhuǎn)向，并提出合理建議。

三令五申：不合理指標的“取而不消”

談到績效考評，法律界往往理解為數(shù)量、效率考評，實際上，案管體系已經(jīng)形成：除了考評案件數(shù)量、效率以外，還考評案件的質(zhì)量、效果、執(zhí)法規(guī)范性。當然，仔細分析，這幾個核心指標往往難分彼此。何謂效果？何謂質(zhì)量？這些似乎都應(yīng)當包含著執(zhí)法規(guī)范性的要求。

關(guān)于公安機關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量，很早就有相關(guān)的考評體系。2001年9月14日，公安部部長辦公會通過了《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》，明確對刑事案件、治安案件、行政案件等方面的內(nèi)容進行執(zhí)法質(zhì)量考核評議。各地可以根據(jù)本地的實際情況，制定實施細則。據(jù)相關(guān)文獻記載，北京警方在2006年就率先開創(chuàng)了以破案數(shù)作為績效評價指標。隨后，刑事拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、破案率、批捕率、起訴率、退查率等數(shù)據(jù)常量指標在全國公安系統(tǒng)得到迅速的普及。通過指標建設(shè)，犯罪控制力度得到迅速提高的同時，也造成了一些急功近利的現(xiàn)象，甚至因此出現(xiàn)了一些冤錯案。

從我們近幾年在北京、江蘇、云南等地調(diào)研的情況來看，公安的考評整體上包括兩大部分：一是績效考評，顧名思義包括了公安執(zhí)法的成績和效果，通過各個比例之間的加權(quán)折算，通過所謂的一張表算出總分，在這張表中，有數(shù)量、效率、效果的考核。二是執(zhí)法質(zhì)量考評，即公安機關(guān)辦理的各類案件進行合法性、合規(guī)性考評，如果未達標則要扣分。這兩部分有時會合并，績效也可以包括執(zhí)法質(zhì)量?？冃Э荚u一般按照不同的條線來進行，刑偵、經(jīng)偵、禁毒、交管、法制等都與刑事有關(guān)系?？荚u的內(nèi)容以數(shù)量或比率為主，常見的例如發(fā)案數(shù)、破案率、打擊處理數(shù)、打擊處理增長率、拘留轉(zhuǎn)逮捕率等。執(zhí)法質(zhì)量考評則由法制系統(tǒng)負責，刑事案件辦案質(zhì)量毫無疑問是其中的重中之重，通常按照刑事訴訟法和《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的要求設(shè)置考評的細則。這些考評一般采用對基礎(chǔ)分進行扣分加分的方式計算出總分，例如不符合條件超期羈押的，每人扣掉一定的分值；以刑訊逼供等方法獲取口供的，每起扣掉一定的分值；破案數(shù)量超過一定值，每起增加一定的分值。

從2010年開始，中央政法委、公安部以及各地公安機關(guān)陸續(xù)開始清理不合理的指標，試圖以執(zhí)法綜合質(zhì)量的考評代替以往的絕對數(shù)、率的考評。近幾年來，諸多取消不合理指標劍指的首要對象便是公安機關(guān)，尤其是對其數(shù)量、比率作預(yù)設(shè)性限定常被認為違背司法規(guī)律，容易制造冤案。2015年1月20日，中央政法委召開的政法工作會議，要求各單位和各地政法機關(guān)對各類執(zhí)法司法考評指標進行全面清理，取消的五大執(zhí)法司法指標中，刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率均與公安相關(guān)。這些指標的初衷均是給公安機關(guān)施壓，要求其多辦案、扎實辦案、辦鐵案，防止慵懶卸責、敷衍了事。

2015年12月29日，公安部印發(fā)的《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》的主旨，便是規(guī)范工作流程，強化監(jiān)督管理，提高信息化水平，完善刑事案件立案標準。在此基礎(chǔ)上，突出問題導(dǎo)向，遵循辦案規(guī)律，堅持質(zhì)效并重，強化監(jiān)督管理，堅決取消發(fā)案數(shù)、破案率等影響依法如實受案立案的不科學(xué)、不合理考評指標，增加案件當事人對公安機關(guān)接報案、受案立案工作滿意度的評價比重，樹立正確的考核評價激勵導(dǎo)向，促進和保障依法如實受案立案。

2016年3月1日，公安部實施新的《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》，對接處警、辦理案件等九個方面，作了全面的增補和修訂，明確了各地執(zhí)法質(zhì)量考核評議項目和指標由省級公安機關(guān)統(tǒng)一確定，各級公安機關(guān)部門、警種不得以部門、警種名義下達執(zhí)法質(zhì)量考核評議項目和指標。確定執(zhí)法質(zhì)量考核評議項目和指標，應(yīng)當把執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法數(shù)量、執(zhí)法效率、執(zhí)法效果結(jié)合起來，激勵民警又好又多地執(zhí)法辦案，但不得以不科學(xué)、不合理的罰沒款數(shù)額、刑事拘留數(shù)、行政拘留數(shù)、發(fā)案數(shù)、退查率、破案率等作為考評指標。

在以往公安的考評指標中，數(shù)量、效率是考核的重點。在相當長的時間內(nèi)，社會秩序的維護一直是整個司法體制關(guān)注的焦點。不同地域往往會結(jié)合自己本地的情況來制定打擊處理數(shù)量和效率指標。

本年度4月15日，中共中央政治局委員、中央政法委書記郭聲琨提出要求：中央政法單位原則上每年只搞一次綜合性督查檢查考核，嚴禁下達刑事拘留數(shù)、批捕率、起訴率、有罪判決率、結(jié)案率等不合理、不必要考核指標等。三令五申地取消、嚴禁下達一些指標，恰恰說明了考核的弊病由來已久、積重難返。很多指標雖然省以上部門取消，但是在廣大的基層，仍然是有效的、迫使干警“干活”的重要手段。嚴禁下達可以理解為上級不向下級攤派指標，但是并不杜絕在每個基層單位內(nèi)部仍然有不合理指標的適用。再者，不合理、不必要考核指標的嚴禁下達實際上意味著合理、必要指標的適用。在清理了若干指標后，如何確保評價體系的合理、合規(guī)且有效，就成為問題，什么樣的算是合適的替代性指標？如何運用這些指標？指標設(shè)定為參考性還是管控性的？這些有待于解決。

考評轉(zhuǎn)向：從數(shù)量到質(zhì)量，從效率到效果，從執(zhí)法力度到執(zhí)法規(guī)范化

在以往公安的考評指標中，數(shù)量、效率是考核的重點。在相當長的時間內(nèi)，社會秩序的維護一直是整個司法體制關(guān)注的焦點。不同地域往往會結(jié)合自己本地的情況來制定打擊處理數(shù)量和效率指標。這種規(guī)定往往是粗放的，強調(diào)數(shù)量和效率的同時往往意味著執(zhí)法質(zhì)量關(guān)注度不夠。以此作為指揮棒容易造成辦案人員的急功近利，犧牲辦案質(zhì)量。例如經(jīng)偵部門為了完成罰沒數(shù)額而將一些經(jīng)濟糾紛作為經(jīng)濟犯罪處理，從而可能會破壞經(jīng)濟秩序，尤其是對民營經(jīng)濟的發(fā)展造成危害。再如，禁毒部門有可能為了完成繳獲毒品的數(shù)量，而置上下線相關(guān)證據(jù)于不顧，粗糙辦案。這些都有可能產(chǎn)生有瑕疵的案件甚至冤錯案。

對于數(shù)量和效率的硬性強調(diào)在專項運動考評中最為常見。例如以往出現(xiàn)的清網(wǎng)行動、兩搶案件治理等，當前的掃黑除惡專項斗爭，均有可能出現(xiàn)不適當攤派指標的情況。為了完成辦案指標，會出現(xiàn)為了湊足人頭，不適當?shù)匕胃甙讣`反一事不再理原則，將以往已經(jīng)產(chǎn)生既判力的已決案件“回爐”再次處理的情況。如果為了完成上級下達的指標任務(wù)，容易降低證據(jù)的標準，倉促辦案，從而造成無法服判息訴，引發(fā)一系列不穩(wěn)定因素。很多地方雖然沒有直接下達數(shù)量和效率的指標，同級部門之間的排名設(shè)定實際上成為一種變相的競爭性考評。一些地方還會對排名倒數(shù)的公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行約談問責，從而導(dǎo)致不合理的考評指標死而復(fù)活。

一些數(shù)量和比率的設(shè)定還會脫離實際情況，造成弄虛作假的情況。常見的例如在防控工作中規(guī)定發(fā)案數(shù)，倒逼公安加強防控工作。這種方式在實踐中雖然非常有效，但是有時過于強調(diào)問責，則可能造成辦案人員弄虛作假，掩蓋實際情況。在以審判為中心的訴訟制度改革的背景下，檢驗公安辦案質(zhì)量的一個重要標準便是移送審查起訴階段和審判階段對于偵查階段的評價，但是如果不顧客觀情況，僅原則性地以后階段評價前階段的辦案成果也會出現(xiàn)很多問題，尤其是造成公安不能獨立辦案，需要不斷與檢察院協(xié)商溝通。例如，公安機關(guān)未提請批準逮捕，而由檢察院建議提請逮捕并批準逮捕的，往往需要扣分。雖然由檢察院控制公安的辦案質(zhì)量不無道理，但是正常的實施監(jiān)督并不見得意味著公安辦案失誤或者質(zhì)量低下。

隨著當前偵查技術(shù)的改進、安全保護措施的升級、法治觀念的樹立、責任制與職業(yè)倫理的構(gòu)建，公安的考評也應(yīng)當轉(zhuǎn)向。為了進一步與中央全面依法治國的精神保持一致，2015年3月20日，公安部《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》明確了完善執(zhí)法質(zhì)量考評指標體系，科學(xué)設(shè)立質(zhì)量與效率并重的考評標準，有效引導(dǎo)基層民警既多辦案，又辦好案；建立常態(tài)化監(jiān)督制度，實行日常檢查與集中評查、網(wǎng)上巡查與實地檢查相結(jié)合，強化執(zhí)法活動現(xiàn)場督察，加強執(zhí)法辦案場所督導(dǎo)檢查，加大執(zhí)法監(jiān)督力度。這標志著公安考評逐漸由動態(tài)管控轉(zhuǎn)向法治常態(tài)，需要對指標杠桿有所調(diào)整。

2016年5月20日，中央全面深化改革小組通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，在完善執(zhí)法監(jiān)督管理體系方面，強化執(zhí)法質(zhì)量管控，加強對受立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督，全面實行公安機關(guān)刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口制度；完善責任追究制度，健全執(zhí)法過錯糾正和責任追究程序，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制。盡管文件中沒有提到如何建立合理的考評指標，但是實際上揭示了考評的方向，即從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量，從效率轉(zhuǎn)向效果，從執(zhí)法力度轉(zhuǎn)向執(zhí)法規(guī)范化。

當然，這并不是說數(shù)量、效率、執(zhí)法力度不重要，相反，在當前案多人少的情況下，通過確保打擊處理的數(shù)量以及辦案的效率實現(xiàn)治安的維護與積案的消化仍然具有相當?shù)囊饬x。然而，需要關(guān)注的是，人民群眾已經(jīng)不滿足于傳統(tǒng)的社會安全，開始逐漸關(guān)注案件本身的公正性、程序的合法性，因此考核也應(yīng)當滿足人民群眾日益增長的正當程序和權(quán)利保障訴求。

“無增長情況下改善”：指標考評改革的若干建議

早在1976年，英國的警務(wù)理論學(xué)家約翰·安德遜就提出了“無增長改善論”，該理論在我國警務(wù)學(xué)界得到廣泛討論和援引。警察機關(guān)要在不增加人員編制、設(shè)施設(shè)備的情況下提高戰(zhàn)斗力，需要進行精細化管理，科學(xué)合理運用好現(xiàn)有的資源。我國案多人少的情況在相當長時期內(nèi)恐怕愈演愈烈，難以克服。在此情況下，我國公安機關(guān)不僅要面對著大量新型犯罪需要應(yīng)對的問題，還要面對著所有案件的辦案質(zhì)量需要提升的問題。

這需要公安機關(guān)嚴格遵守《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》，在充分堅持實事求是、公開公正、獎優(yōu)罰劣、注重實效等原則的基礎(chǔ)上，嚴格內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并解決執(zhí)法突出問題，規(guī)范執(zhí)法行為，提高案件辦案質(zhì)量，提升執(zhí)法公信力。如何在有限的資源下保證案件的質(zhì)量，這不僅需要改進考評方法、方式、效果，也需要在配套制度改革上做相當?shù)呐Γ?/p>

首先是考評主體應(yīng)堅持內(nèi)外結(jié)合、專職專務(wù)。除了原有的上級對下級的評價之外，還應(yīng)當吸收外部力量參與和評議。群眾對于舉報投訴的處理情況的反饋在一定程度上體現(xiàn)了打擊處理和防控的效果。案管中心在刑事案件出口環(huán)節(jié)全面實行案件日?？荚u，在提請批準逮捕、移送審查起訴前，從實體、程序、法律文書制作、卷宗規(guī)范等方面，對執(zhí)法辦案質(zhì)量進行全面考評。在審核中考評、在考評中把關(guān)，提升案管中心的監(jiān)督權(quán)威，促進執(zhí)法辦案質(zhì)量逐步提升。

其次是考評方式應(yīng)當實現(xiàn)多元化與一體化。多元化是指考評的內(nèi)容應(yīng)當是綜合的、全方位的，考評的方式不僅包括網(wǎng)上閱卷，還應(yīng)當包括個案的實地了解，不僅要考量，還要對于案件質(zhì)量作出認真考評。一體化是指要減少考評頻率，充分為基層減負。通過一張表工程解決所有的考評核心指標，讓干警了解當前的首要任務(wù)，減少與主業(yè)無關(guān)的工作要求，充分為干警減負，從而確保警務(wù)輸出功率的最大化。

第三是考評效果逐步實現(xiàn)服務(wù)基層與獎勤罰懶實質(zhì)化。以往考核的方式注重整體，通過整體自行建制考核個體。公安部開展“三基”工程建設(shè)以來，把基層做大做強已經(jīng)成為共識?？荚u機制也應(yīng)當考慮去層壓化，建立更具有服務(wù)于基層效應(yīng)的制度。相關(guān)的考評指標數(shù)據(jù)同樣具有參考性，便于基層公安自省改進，防止自上而下攤派指標，造成諸多負面效應(yīng)。從目前公安考評機制情況來看，考評結(jié)果的運用還缺乏實效，激勵機制沒有充分體現(xiàn)，獎勤罰懶的效應(yīng)不夠強。應(yīng)建立與晉升評級緊密掛鉤的考評制度，從而實現(xiàn)考評的公信力與實效性。