關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型對(duì)策研究

黃園瑋

摘要：在“三去一降一補(bǔ)”、深化投融資體制和國(guó)資、國(guó)企改革的大背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)從投資驅(qū)動(dòng)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，基建投資的功能已經(jīng)弱化，地方政府融資平臺(tái)進(jìn)入到第三次發(fā)展的浪潮——轉(zhuǎn)型發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)政企分開、規(guī)范融資、重新定位和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，既是我國(guó)地方政府和融資平臺(tái)共同面臨的難題，也是重新定義融資平臺(tái)與政府關(guān)系的契機(jī)?？梢詮耐晟品ㄖ骗h(huán)境，深入推進(jìn)國(guó)企改革;完善投融資體制機(jī)制，持續(xù)創(chuàng)新融資模式;重視債務(wù)重組，構(gòu)建良性循環(huán)機(jī)制;面向市場(chǎng)積極造血，多元發(fā)展達(dá)成共識(shí)等方面實(shí)現(xiàn)本次的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái);發(fā)展轉(zhuǎn)型;對(duì)策研究

地方政府融資平臺(tái)是指因分稅制改革導(dǎo)致地方財(cái)政不足和老《預(yù)算法》禁止地方政府舉債，因而由地方政府利用財(cái)政撥款或者注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，整合政府的資產(chǎn)、資源、資金、資本，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要抓手和融資工具，是一類特殊的國(guó)有企業(yè)。2014年開始，新的《預(yù)算法》和43號(hào)文構(gòu)建起了新時(shí)代下地方政府舉債融資的框架。一方面允許地方政府發(fā)債融資及引入PPP模式，另一方面剝離融資平臺(tái)的融資功能。而“財(cái)金〔2018〕23號(hào)”文，讓那些依賴傳統(tǒng)融資方式的融資平臺(tái)更陷入融資困局，監(jiān)管空前嚴(yán)厲。

一、 地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展背景

地方政府融資平臺(tái)早期一般由政府主導(dǎo)，受政府干預(yù)，缺乏自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。特別是為克服2008年國(guó)際金融危機(jī)，中央出臺(tái)的四萬(wàn)億投資計(jì)劃后，各級(jí)地方政府融資平臺(tái)尤其是區(qū)縣級(jí)政府不顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，超標(biāo)準(zhǔn)、超負(fù)荷進(jìn)行融資和投資，截至2017年年底，融資平臺(tái)已超1萬(wàn)家，負(fù)債規(guī)模超27萬(wàn)億，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)政府融資平臺(tái)。這樣的公司資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)作水平都參差不齊，具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)的非自律性。

2017年后，一系列重要政策文件的相繼出臺(tái)，融資環(huán)境進(jìn)一步受到約束，在這些高壓政策下，融資平臺(tái)的融資難度不斷加大，融資成本不斷升高，但是其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的職能沒有改變，這些項(xiàng)目的社會(huì)效益是大于經(jīng)濟(jì)效益的，與此同時(shí)到期的存量債務(wù)的也需要資金運(yùn)轉(zhuǎn)。然而前期的過(guò)度投融資行為和地方政府“多頭融資、多頭授信”的格局，嚴(yán)重透支了地方政府財(cái)力，制約了中央政府的宏觀調(diào)控能力;過(guò)多依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，項(xiàng)目現(xiàn)金流不足甚至無(wú)現(xiàn)金流，綜合負(fù)債率高、資產(chǎn)利潤(rùn)率低，融資平臺(tái)的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。

二、地方政府融資平臺(tái)存在問(wèn)題分析

（一）缺乏完整的法律保障體系

我國(guó)缺乏一套行之有效的、規(guī)范化的地方政府投融資管理制度，地方政府各層級(jí)或同級(jí)間，政府與融資平臺(tái)間缺乏協(xié)調(diào)與配合。政府投融資管理政出多門，甚至還直接參與融資、建設(shè)任務(wù)，自我融資、自我管理，各自為政的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。同時(shí)也缺乏嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督法律。地方政府投融資管理立法工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)際活動(dòng)的開展。目前，關(guān)于地方政府投資方面的立法，還停留在2004年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）;2009年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》和2009年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕26號(hào)）三個(gè)法條的制定上。

（二）資金成本高

一方面某些地區(qū)的地方政府融資平臺(tái)在投資項(xiàng)目時(shí)，沒有充分進(jìn)行可行性研究，缺乏公眾參與、項(xiàng)目定期報(bào)告、后評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。加之項(xiàng)目運(yùn)行非透明化，降低了項(xiàng)目的安全性和效率性，滋生權(quán)力尋租和商業(yè)腐敗。大量信貸被投放到一些大型中長(zhǎng)期或者超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、過(guò)剩的產(chǎn)能投資和一些本應(yīng)退出市場(chǎng)的落后產(chǎn)業(yè)投資中去，對(duì)未來(lái)年度信貸投放造成擠占，使得一些工程后勁不足，人為增大了投融資成本和相關(guān)交易費(fèi)用，降低了效率，扭曲了資本要素的正常合理流動(dòng)。另一方面為了更好的利用融資，融資平臺(tái)使用“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策，扮演著事實(shí)上的零售貸款人的角色，將籌集到的資金再轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)投到各個(gè)具體項(xiàng)目或下屬公司中。貸款使用人、借款人和投資項(xiàng)目的后期經(jīng)營(yíng)者不是同一個(gè)單位，不僅資金脫離債權(quán)人的監(jiān)控，也造成了后期經(jīng)營(yíng)者無(wú)法直接控制項(xiàng)目建設(shè)的成本的問(wèn)題。同時(shí)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管環(huán)境日趨嚴(yán)格，融資計(jì)劃與資金使用計(jì)劃不匹配的問(wèn)題依舊突出，資金運(yùn)營(yíng)能力弱，從而提高了資金成本，降低了投資效率。

（三）存量債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)高

根據(jù)相關(guān)政策，未來(lái)增量債務(wù)必將受到強(qiáng)力控制，而隨著違規(guī)債務(wù)的清查整改和存量債務(wù)的到期償付，特別是2018～2021年是大批城投債的集中償債期，存量債務(wù)的有序和可持續(xù)運(yùn)作必將是政府融資和融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過(guò)程中難以回避的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。國(guó)家重視和地方整頓，未來(lái)依靠“滾雪球”式債務(wù)拉動(dòng)的投資增長(zhǎng)將難以持續(xù)。存量債務(wù)的償還主要還是要依靠項(xiàng)目收益、地方財(cái)政補(bǔ)貼和正常的融資安排。但是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)，收益弱，期限錯(cuò)配使得融資平臺(tái)償債能力大受影響;而作為各級(jí)地方財(cái)政收入主要來(lái)源的土地收入，地價(jià)下挫將隨著國(guó)家調(diào)控房地產(chǎn)政策的逐步落實(shí)而顯現(xiàn)，再加上財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)、財(cái)綜〔2016〕4號(hào)等政策限制了政府購(gòu)買服務(wù)的種類和明確土地一級(jí)開發(fā)整理業(yè)務(wù)中超額收益的比例和不能與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，這將使融資平臺(tái)現(xiàn)金流的增長(zhǎng)幅度不足，阻礙了融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）企業(yè)管理制度不規(guī)范

由于地方政府和金融機(jī)構(gòu)的推進(jìn)與配合，地方政府融資平臺(tái)從設(shè)立之日起就有著設(shè)立不規(guī)范、政企不分、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、規(guī)模臃腫、企業(yè)管理制度落后、信息披露不完全、杠桿率偏高過(guò)大、現(xiàn)金流覆蓋偏低、難以有效監(jiān)督、缺少相應(yīng)的償債保障機(jī)制和決策失誤追究機(jī)制等問(wèn)題。為了更好的融資安排，一些融資平臺(tái)會(huì)對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行組合，容易造成子公司和母公司業(yè)務(wù)混同、法律主體不清的問(wèn)題，如集團(tuán)公司因?yàn)榻ü珗@或者公租房等公益項(xiàng)目能獲得很多的劃撥土地，但是后期為了進(jìn)行業(yè)務(wù)功能的劃分，想把相關(guān)業(yè)務(wù)劃撥到子公司，在建工程的項(xiàng)目已經(jīng)按賬面轉(zhuǎn)給子公司了，可是土地等產(chǎn)權(quán)無(wú)法完成變更。根據(jù)財(cái)金23號(hào)文的 “穿透原則”對(duì)資本金進(jìn)行審查，對(duì)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的單位，存在不能得到國(guó)有金融企業(yè)有效貸款的問(wèn)題。

三、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的對(duì)策

（一）完善地方政府融資平臺(tái)法制環(huán)境，深入推進(jìn)國(guó)企改革

當(dāng)前，我國(guó)沒有一部成文的全國(guó)性、規(guī)范性的投融資方面的基本法律法規(guī)，因此，需要及早制定。

國(guó)企改革文件的出臺(tái)和黨的十九大的明確指示下，地方國(guó)企改革動(dòng)作不斷深入，2018年將是全面提速的一年。融資平臺(tái)應(yīng)積極響應(yīng)政策，提高資產(chǎn)質(zhì)量、提升經(jīng)營(yíng)能力和市場(chǎng)化融資能力、發(fā)展多元業(yè)務(wù)，在經(jīng)營(yíng)城市理念下，全市一盤棋，利用國(guó)企改革紅利，加速城市資源的整合重組，按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則，進(jìn)行城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)全面轉(zhuǎn)型。按照“產(chǎn)業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、管理協(xié)同、同業(yè)合并、突出主業(yè)、分類推進(jìn)”的原則，通過(guò)重組一個(gè)強(qiáng)有力的融資平臺(tái)，對(duì)城市資源進(jìn)行開發(fā)利用，有利于按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，進(jìn)行集約化、市場(chǎng)化的投融資運(yùn)作和管理。

（二）完善投融資體制機(jī)制，持續(xù)創(chuàng)新融資模式

一方面成立政府投融資決策和執(zhí)行組織，處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，通過(guò)打造從戰(zhàn)略出發(fā)、全過(guò)程管理及完善的責(zé)任追究制度和考評(píng)指標(biāo)體系，以形成政府閉環(huán)投融資管理體系。規(guī)范地方政府的出資行為，應(yīng)明確規(guī)定只有可交易流通的資產(chǎn)才能作為資本金注入，且不得把已投入的資本金再次作為資本金使用。另一方面建立健全融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，改變政企不分現(xiàn)狀，提升專業(yè)經(jīng)營(yíng)水平及管理人才建設(shè)，著力適應(yīng)資金供給端去杠桿的趨勢(shì)，構(gòu)建和完善多元化、多層次的融資體系和內(nèi)部控制閉環(huán)管理。明確平臺(tái)責(zé)權(quán)利效對(duì)等的工作機(jī)制，強(qiáng)化全過(guò)程、多層次、內(nèi)外有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督管理;建立和完善信息披露機(jī)制和信用評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)融資平臺(tái)運(yùn)作的透明度;建立融資平臺(tái)資本退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目的。

融資平臺(tái)應(yīng)進(jìn)一步加大如股權(quán)融資、信托融資、融資租賃、項(xiàng)目融資等融資方式;對(duì)資產(chǎn)良好、收入有保障的業(yè)務(wù)積極推行資產(chǎn)證券化;結(jié)合項(xiàng)目發(fā)行非公開定向融資工具;積極通過(guò)基金撬動(dòng)社會(huì)資本;對(duì)于市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)公司，可以采取股權(quán)融資等模式，進(jìn)一步改善企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債情況。地方政府也可以結(jié)合地方財(cái)力設(shè)立或參股擔(dān)保公司，構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，并在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。

（三）重視債務(wù)重組，構(gòu)建良性循環(huán)機(jī)制

存量債務(wù)的化解是新形勢(shì)下融資平臺(tái)待解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一，抓緊清理、甄別、置換、分類處置還款來(lái)源等方式妥善處理融資平臺(tái)債務(wù)，對(duì)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及實(shí)現(xiàn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型都具有重要意義?；獯媪總鶆?wù)，控制債務(wù)絕對(duì)和相對(duì)規(guī)模，應(yīng)按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的問(wèn)題，通過(guò)債務(wù)重構(gòu)、資產(chǎn)盤活等手段建立相應(yīng)的化解機(jī)制，確保公司經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)。

加快運(yùn)用PPP模式，構(gòu)建和諧共贏的公私合作伙伴關(guān)系機(jī)制，盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，提高運(yùn)作效率;通過(guò)混合所有制、產(chǎn)業(yè)投資基金及證券化資產(chǎn)等方式，規(guī)范運(yùn)作引進(jìn)私人資本，利用其管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)敏感度來(lái)提高經(jīng)營(yíng)效益，完善企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)投融資;通過(guò)組建市場(chǎng)化基金方式，帶動(dòng)社會(huì)資本服務(wù)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型。

（四）面向市場(chǎng)積極造血，多元發(fā)展達(dá)成共識(shí)

對(duì)于棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷、土地征拆服務(wù)（不含工程類）等項(xiàng)目，由融資平臺(tái)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式落實(shí);對(duì)于公益性以及對(duì)運(yùn)營(yíng)能力要求較高的項(xiàng)目，采用PPP運(yùn)作模式，融資平臺(tái)多角色參與;以投資主體身份，明確政企市場(chǎng)化結(jié)算機(jī)制，探索融資代建模式;對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，由融資平臺(tái)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧;對(duì)于適合通過(guò)專項(xiàng)債券解決資金問(wèn)題的項(xiàng)目，由政府統(tǒng)籌實(shí)施，平臺(tái)積極參與。

未來(lái)，融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后，一方面要繼續(xù)做好城市建設(shè)，整合、拓展現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，保障民生，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，同時(shí)更要進(jìn)行市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展，圍繞城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸和構(gòu)建多元化業(yè)務(wù)布局，如金融、房地產(chǎn)、城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、文化旅游、產(chǎn)業(yè)投資等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，增強(qiáng)造血機(jī)能;以資本為紐帶，放大國(guó)有資本影響力，真正實(shí)現(xiàn)多元化布局和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的影響力。

四、結(jié)語(yǔ)

剝離政府融資職能的融資平臺(tái)想要真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，厘清“小政府、大市場(chǎng)”的政企關(guān)系，成為城市開發(fā)運(yùn)營(yíng)商，在當(dāng)前規(guī)范政府舉債融資行為和嚴(yán)控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的形勢(shì)下，依舊任重而道遠(yuǎn)，在官員任職體制和財(cái)稅體制不發(fā)生根本變化的情況下，融資平臺(tái)就有存在的現(xiàn)實(shí)性和必然性。政府融資平臺(tái)應(yīng)抓住本次改革契機(jī)，沿著完善法制建設(shè)、規(guī)范組織運(yùn)行機(jī)制和強(qiáng)化監(jiān)督管理的基本路徑，提高融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)效率，厘清權(quán)責(zé)界面，并加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善，規(guī)范“三重一大”管理，實(shí)施人才強(qiáng)企戰(zhàn)略，激活人力資源，強(qiáng)化地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，從而有效地促進(jìn)融資平臺(tái)健康發(fā)展。

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