政府基本社會服務(wù)供給現(xiàn)狀與影響因素研究

霍 萱，林閩鋼

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇 南京，210023）

一、研究緣起

公共服務(wù)概念最早源于19世紀(jì)后半葉的德國社會政治學(xué)派和20世紀(jì)初期的法國公法學(xué)派。19世紀(jì)中后期，瓦格納(Wagner)第一次提出了“公共服務(wù)”的概念，他認(rèn)為，政府除了應(yīng)該維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)作外，還具有增強(qiáng)社會文化和福利的作用，而公共服務(wù)則是政府財(cái)政支出的重要部分。[1]20世紀(jì)初期，萊昂?狄驥(Leon Duguit)對公共服務(wù)做了較為系統(tǒng)的論述，他認(rèn)為，作為公法基礎(chǔ)的公共權(quán)力觀念應(yīng)該被公共服務(wù)觀念所替代,“現(xiàn)代公法制度背后所隱含的原則，可以用這樣一個命題來加以概括，即那些事實(shí)上掌握著權(quán)力的人并不享有行使公共權(quán)力的某種主觀權(quán)利；而恰恰相反，他們負(fù)有使用其手中的權(quán)力，來組織公共服務(wù)，并保障和支配公共服務(wù)提供的義務(wù)”。[2]基于這樣的認(rèn)識，狄驥給出了公共服務(wù)明確的定義：“公共服務(wù)就是指那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為。任何因其與社會團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)不可分割，而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征?！盵2]20世紀(jì)50年代以后，關(guān)于公共服務(wù)的討論逐漸增多，其含義和運(yùn)作方式處于不斷變化中，并日益成為政治學(xué)和公共管理學(xué)界研究的核心主題。后來，為了進(jìn)一步明確公共服務(wù)提供的優(yōu)先性和緊迫性，學(xué)者和政策制定者們在公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，引申出基本公共服務(wù)的概念，并認(rèn)為基本公共服務(wù)作為人類最基本的生存和發(fā)展權(quán)利，是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，因而是公共服務(wù)中最核心、最基礎(chǔ)的部分。[3]

盡管關(guān)于公共服務(wù)與基本公共服務(wù)的概念與本質(zhì)逐漸取得了共識，但由于其外延與范疇較廣，包含其中的不同服務(wù)體系和項(xiàng)目在服務(wù)供給責(zé)任、受益人群和水平等方面存在較大差異，而具體的項(xiàng)目構(gòu)成又因不同的社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定，因此，為了使基本公共服務(wù)能夠具有明確的實(shí)質(zhì)性意義，并為學(xué)術(shù)和政策研究提供指導(dǎo)，國內(nèi)外不同的機(jī)構(gòu)和學(xué)者嘗試對基本公共服務(wù)進(jìn)行分類。其中典型的，如聯(lián)合國按照“政府職能分類”體系，認(rèn)為政府基本公共服務(wù)應(yīng)包括四個方面：普通公共服務(wù)和公共安全、社會服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)以及未按大類劃分的支出。[4]國內(nèi)學(xué)者中，常修澤把基本公共服務(wù)分為基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)四類；[5]陳昌盛等把基本公共服務(wù)分為社會性服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性服務(wù)和維持性服務(wù)；[6]國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組把我國基本公共服務(wù)的范圍劃定為醫(yī)療衛(wèi)生、基本教育、社會救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保險和保障性住房等方面。[7]而《“十三五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》則正式將我國基本公共服務(wù)明確劃分為基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)等八大類。[8]

盡管表述略有差別，但不論從哪一種分類來看，基本社會服務(wù)都是基本公共服務(wù)的最重要組成部分之一。尤其是近年來，隨著我國“共享發(fā)展”理念的提出以及社會主要矛盾的轉(zhuǎn)換，新時代背景下已將基本公共服務(wù)作為保證和改善民生的總抓手被置于中心位置，其中基本社會服務(wù)作為基本公共服務(wù)的重要組成部分和與人民生活福利最密切相關(guān)的方面，被給予了重點(diǎn)關(guān)注。同時，其存在的問題，例如各級財(cái)政投入不足、服務(wù)供給不足、區(qū)域差距較大、均等化水平較低、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠等，與人民群眾日益增長的基本社會服務(wù)需求之間的矛盾也日益凸顯。

從我國基本公共服務(wù)政府職能劃分來看，經(jīng)過新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的出臺，目前基本社會服務(wù)成為民政部的主要職能。在2019年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知提出了“基本社會服務(wù)”，民政部進(jìn)一步表示要履行“最底線的民生保障、最基本的社會服務(wù)、最基礎(chǔ)的社會治理和專項(xiàng)行政管理職責(zé)”(“三最一專”)①。[9]這表明由民政部門負(fù)責(zé)“基本社會服務(wù)”范圍更加清晰，工作內(nèi)容更加集中。從服務(wù)對象來看，當(dāng)前民政部門負(fù)責(zé)的基本社會服務(wù)主要分為兩部分。第一，弱勢群體救助，這部分工作是民生保障中的兜底工作，包括解決困難群眾的基本生活，完善社會救助體系，完善兒童、婦女與老年人服務(wù)體系，完善各項(xiàng)殘疾人保障等。這類基本社會服務(wù)的對象是社會成員中的弱勢群體，對弱勢人群提供服務(wù)有利于充分發(fā)揮民政在保障和改善民生中的托底作用，為這類群體成員提供維系基本生活的安全網(wǎng)。第二，面向全體社會成員的相關(guān)基本社會服務(wù)，包括優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，加強(qiáng)婚姻管理與服務(wù)，規(guī)范殯葬活動等。這類服務(wù)有利于滿足全體社會成員對美好生活的需要，提高了社會成員所接受的社會服務(wù)的質(zhì)量，進(jìn)而提高了社會成員的生活質(zhì)量。

本研究以民政部門提供的基本社會服務(wù)為研究對象，從供給-需求匹配的視角分析基本社會服務(wù)的供給問題和供需匹配現(xiàn)狀，并進(jìn)一步研究影響基本社會服務(wù)發(fā)展的因素。

二、供給-需求匹配視角下的基本社會服務(wù)分析框架

從目前對基本公共服務(wù)的研究來看，已有研究主要集中在服務(wù)供給主體、供給模式、供給效率、基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量評估方面?？傮w來看，現(xiàn)有研究存在三點(diǎn)不足。第一，從研究視角來看，對服務(wù)的供給側(cè)關(guān)注較多，多從“自上而下”和“單向投入”的視角對基本公共服務(wù)的提供現(xiàn)狀進(jìn)行分析；對需求側(cè)的研究較少，并未充分將民眾的需求考慮在內(nèi)；從供需匹配的角度來分析則更少，而供需是否匹配直接影響了基本公共服務(wù)的質(zhì)量。第二，從研究內(nèi)容來看，缺少對基本社會服務(wù)的研究。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對基本公共服務(wù)的概念、內(nèi)涵、特性、范圍、供給主體、實(shí)現(xiàn)機(jī)制等問題的研究成果較多，研究對象多為基本衛(wèi)生公共服務(wù)、基本社會保障公共服務(wù)，缺少對基本社會服務(wù)，尤其是針對弱勢群體的基本社會服務(wù)的關(guān)注。第三，從研究方法來看，缺乏對基本社會服務(wù)的實(shí)證研究，尤其是對影響服務(wù)提供要素和服務(wù)滿意度的系統(tǒng)性研究，而滿意度逐漸成為衡量服務(wù)提供質(zhì)量和供需匹配度的重要指標(biāo)。

因此，本文試圖構(gòu)建一個綜合的分析框架以彌補(bǔ)以上不足。從研究內(nèi)容來看，本文既避開了對基本公共服務(wù)總體的籠統(tǒng)分析，也避免了對某一類具體服務(wù)項(xiàng)目的分析，而是選擇了目前最受關(guān)注的基本公共服務(wù)子體系基本社會服務(wù)進(jìn)行分析。從研究視角來看，本文首先承接已有研究，借鑒國際上評價基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)[10-11]，從宏觀層面對基本社會服務(wù)供給現(xiàn)狀從投入、產(chǎn)出和受益三個維度進(jìn)行全面分析，通過合成綜合指數(shù)來考察，基本社會服務(wù)隨著時間的發(fā)展趨勢及省際間發(fā)展差異和均等化水平；其次通過全國層面的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)庫，考察目前居民對于主要基本社會服務(wù)的需求以及供需匹配情況，以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究不足；最后在描述性分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步運(yùn)用計(jì)量分析技術(shù)，考察宏觀層面影響基本社會服務(wù)發(fā)展的因素以及微觀層面影響居民服務(wù)滿意度的因素。從研究方法來看，本文則在規(guī)范分析的基礎(chǔ)上增加了實(shí)證分析。

三、基本社會服務(wù)供需現(xiàn)狀

為了厘清基本社會服務(wù)體系所包含的具體內(nèi)容，本文主要參考了2017年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》[9]和《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》[12]；同時，根據(jù)新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的政府職能劃分進(jìn)行調(diào)整，最終，由民政部門承擔(dān)主要責(zé)任的基本社會服務(wù)可以分為以下七類：社會救助、兒童保護(hù)、老年保障、殯葬服務(wù)、殘疾人幫扶、婚姻服務(wù)和地名與行政區(qū)劃管理。每一類下面又包含若干子項(xiàng)目，例如，在社會救助中包括最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、臨時救助、流浪乞討人員救助；兒童保護(hù)包括孤兒養(yǎng)育和收養(yǎng)、困境兒童保障、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)、未成年人保護(hù)；老年保障包括養(yǎng)老服務(wù)、經(jīng)濟(jì)困難老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、高齡津貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度；殯葬服務(wù)包括惠民殯葬政策；殘疾人幫扶包括困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度、精神障礙社區(qū)康復(fù)等。

(一) 基本社會服務(wù)供給分析

中華人民共和國成立以來，我國民政相關(guān)基本社會服務(wù)的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期民政相關(guān)基本社會服務(wù)階段(1949—1977年)、轉(zhuǎn)型時期民政相關(guān)基本社會服務(wù)發(fā)展階段(1978—2002年)、民政基本社會服務(wù)體系和框架確立和調(diào)整階段(2003年至今)。

本文關(guān)注的時間段主要是民政基本社會服務(wù)發(fā)展的第三個階段期，同時基于最新數(shù)據(jù)的可得性，選取了2001年到2016年的數(shù)據(jù)。由于2018年3月國務(wù)院出臺了機(jī)構(gòu)改革方案，將醫(yī)療救助、退役軍人優(yōu)撫安置、救災(zāi)三塊職能移交出民政部門，因而在考察歷年社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出情況時，這三項(xiàng)費(fèi)用減去。根據(jù)2001—2016年民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，筆者繪制出社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出總額及增長率變化(見圖1)。從社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出總額來看，額度從2001年的143.1億元增加到了2016年的3 556.4億元，增長接近30倍。目前社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出年增長率穩(wěn)定在10%左右。[13]

本文從供給項(xiàng)目和省際間供給差異兩個方面對基本社會服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，選取指標(biāo)兼顧基本社會服務(wù)的投入、產(chǎn)出和受益方面，作為衡量投入效率的結(jié)果，重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)出和受益，并對選取指標(biāo)進(jìn)行了無量綱化處理，為了簡明起見，通過計(jì)算算數(shù)平均數(shù)的方式，得到每個項(xiàng)目的指標(biāo)得分；在此基礎(chǔ)上，對每個項(xiàng)目在類別內(nèi)計(jì)算算數(shù)平均數(shù)，最后采取等權(quán)重的方式，對各個類別的得分進(jìn)行加總求平均。有一些服務(wù)類別的數(shù)據(jù)難以獲得或無法找到適合的可以量化的指標(biāo)，例如婚姻服務(wù)和地名與行政區(qū)規(guī)劃等社會事務(wù)方面的服務(wù)，因而不予考察。本文主要考察5大類服務(wù)項(xiàng)目，最終形成的指標(biāo)體系，如表1所示。同時，根據(jù)民政基本社會服務(wù)的發(fā)展階段，并兼顧數(shù)據(jù)的可得性，本文考察的時期主要是十二五以來的狀況，即2011—2016年，數(shù)據(jù)來源主要有《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省的《民政統(tǒng)計(jì)年鑒》以及全國和各省的民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

圖 1 社會服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出總額及增長率變化

表 1 基本社會服務(wù)供給測量指標(biāo)

具體分析之前本文對每一個指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，在標(biāo)準(zhǔn)化過程中，還需要關(guān)注的一個問題是要保證省際之間和年度之間的指標(biāo)具有可比性。具體計(jì)算過程[14]如下。

如果該指標(biāo)與基本社會服務(wù)發(fā)展水平呈正向關(guān)系，則按照第一個公式：

如果該指標(biāo)數(shù)值與基本社會服務(wù)發(fā)展水平呈負(fù)向關(guān)系，則按照第二個公式：

上述標(biāo)準(zhǔn)化處理方式可以消除量綱的影響，使得不同省份的單項(xiàng)指標(biāo)可以求平均和加總，同時各年度的得分也可以進(jìn)行縱向比較。通過上述處理方式，各單項(xiàng)指標(biāo)的得分、各類指標(biāo)的得分以及各個省份的總得分，都與基本社會服務(wù)發(fā)展和保障程度正相關(guān)。經(jīng)過上述方式處理后，各個省份基年，即2011年的得分處于0.1到0.41的區(qū)間內(nèi)，以后各年份得分視具體情況來說進(jìn)一步提高或降低；全國各年度平均得分由各個省份當(dāng)年得分求平均獲得(見圖2)，而各年度的標(biāo)準(zhǔn)差與變異系數(shù)也根據(jù)當(dāng)年各個省份得分求得(見表2)。

圖 2 全國基本社會服務(wù)總體平均得分變化情況

表 2 省際間基本社會服務(wù)發(fā)展均等化狀況及其動態(tài)變化

由圖2可知，從2011年到2016年，各省級行政區(qū)基本社會服務(wù)總體平均得分穩(wěn)步增長，從2011年的0.2上升到2016年的0.29；但是可以看出，該得分上升速度非常慢。為了在總量分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考察2011年至2016年省際間基本社會服務(wù)均等化狀況及其動態(tài)變化，本文計(jì)算了31個省級行政區(qū)(港澳臺地區(qū)除外)各年度基本社會服務(wù)發(fā)展得分的標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)。由表2可知，2011年到2016年的前三年，基本社會服務(wù)發(fā)展差距變化不大；但從2014年起，不論從標(biāo)準(zhǔn)差還是從變異系數(shù)來看，各省級行政區(qū)之間社會服務(wù)發(fā)展差距變大；2016年，標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)分別達(dá)到0.089和0.442。

為了進(jìn)一步考察基本社會服務(wù)發(fā)展水平的變化和差距來源，我們將分別計(jì)算從2011—2016年間，東、中、西和東北地區(qū)基本社會服務(wù)得分的變化情況，具體用區(qū)域內(nèi)部各省級行政區(qū)②得分加總求平均得到(見圖3)。

由圖3可知，2011年，東部地區(qū)基本社會服務(wù)水平明顯高于中部、西部和東北部地區(qū)；此后，東北部地區(qū)基本社會服務(wù)發(fā)展水平迅速上升；隨后，西部地區(qū)也呈現(xiàn)出較快的發(fā)展，中部地區(qū)則發(fā)展較慢，2016年已經(jīng)基本與西部地區(qū)持平；可以預(yù)測，西部地區(qū)基本社會服務(wù)的發(fā)展水平很可能會超過中部地區(qū)。通過對表2和圖3進(jìn)行綜合分析也可以得出，除了區(qū)域之間，區(qū)域內(nèi)部各省級行政區(qū)的差距有擴(kuò)大的趨勢，需要進(jìn)一步關(guān)注。

圖 3 不同區(qū)域基本社會服務(wù)的發(fā)展及變化情況

(二) 基本社會服務(wù)需求分析

問卷中涉及的城鄉(xiāng)共同關(guān)注的基本社會服務(wù)項(xiàng)目為居家養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、兒童保護(hù)服務(wù)，而在城市，還包括流動人口幫扶與救助服務(wù)。具體來說，根據(jù)是否有服務(wù)供給和是否有服務(wù)需求兩個維度分為四種情況：既有供給又有需求，有供給沒有需求，有需求沒有供給以及既沒有供給也沒有需求。以下主要通過描述分析和交叉分析的形式對問卷內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。詳見表3—6。

由表3可知，城鄉(xiāng)居民對基本社會服務(wù)的需求程度都較高，但項(xiàng)目之間和城鄉(xiāng)之間存在差異。在城市內(nèi)部，對殘疾人服務(wù)和兒童保護(hù)服務(wù)的需求最高，其次是流動人口幫扶與救助和居家養(yǎng)老服務(wù)，而對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求程度最低，大多數(shù)人還是愿意選擇居家養(yǎng)老的方式。在農(nóng)村內(nèi)部，需求程度最高的依然是殘疾人服務(wù)和兒童保護(hù)服務(wù)，而農(nóng)村對于養(yǎng)老服務(wù)尤其是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求較低。從城鄉(xiāng)對比來看，農(nóng)村地區(qū)對基本社會服務(wù)的需求從每個項(xiàng)目來看都低于城市，這和農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)和質(zhì)量較低的服務(wù)供給不無關(guān)系。

由表4可知，整體來看，東部和東北部基本社會服務(wù)的需求程度最低，尤其是在養(yǎng)老服務(wù)方面，中部地區(qū)最高，西部居中；中西部地區(qū)亟需提高基本社會服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，而東部發(fā)達(dá)地區(qū)則需要通過進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)來拉動需求的提高。從全國來看，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求度都是最低的，其次是居家養(yǎng)老服務(wù)，對殘疾人服務(wù)的需求最高。

表 3 城鄉(xiāng)基本社會服務(wù)需求現(xiàn)狀分析

表 4 不同區(qū)域基本社會服務(wù)需求現(xiàn)狀分析

表 5 城鄉(xiāng)基本社會服務(wù)供需匹配分析

表 6 不同區(qū)域基本社會服務(wù)供需匹配分析

由表5可知，從城鄉(xiāng)居民基本社會服務(wù)供需匹配分析來看，盡管對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的需求相對較低，但是不論在城市還是農(nóng)村，都有超過65%的調(diào)查對象表示服務(wù)需求沒有被滿足。除了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)以外，在城市地區(qū)基本社會服務(wù)需求匹配狀況由好到差依次是居家養(yǎng)老服務(wù)、兒童保護(hù)服務(wù)和殘疾人服務(wù)，在農(nóng)村也依次是居家養(yǎng)老服務(wù)、兒童保護(hù)服務(wù)和殘疾人服務(wù)。然而，在農(nóng)村，供需矛盾要嚴(yán)重得多，這三項(xiàng)服務(wù)有需求但未得到滿足的比例依次是64.37%、60.32%和55.22%，遠(yuǎn)大于城市的44.86%、40.84%和31.93%。由此可見，農(nóng)村基本社會服務(wù)發(fā)展依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，相當(dāng)大比例的服務(wù)需求沒有得到滿足。同時，不論在城市還是農(nóng)村，表示基本服務(wù)供需恰好匹配的比重偏低；而總體來說，農(nóng)村也遠(yuǎn)滯后于城市。

由表6可知，通過對不同區(qū)域基本社會服務(wù)供需匹配狀況進(jìn)行比較，東部和東北部地區(qū)供需匹配度都是最高的；中部與西部總體情況相似，但是在服務(wù)需求滿足和供需匹配方面，中部略差于西部。在殘疾人服務(wù)方面，從需求滿足和供需匹配來看，東北部地區(qū)最好，東部和西部地區(qū)類似。而在兒童保護(hù)和流動人口幫扶和救助方面，反而是西部地區(qū)情況最好；但總體來說，在這兩項(xiàng)服務(wù)的需求滿足和供需匹配方面四個區(qū)域差距不大。由此可以看出，在供需匹配方面，區(qū)域差距不像城鄉(xiāng)那么大，說明這幾年推動區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，尤其是對西部地區(qū)的公共服務(wù)投入較有成效，但同時看到，出現(xiàn)了“中部塌陷”的問題。

四、影響基本社會服務(wù)發(fā)展的因素分析

(一) 基本社會服務(wù)發(fā)展影響因素分析

為從總體上來考察影響各地區(qū)基本社會服務(wù)發(fā)展的因素，本文構(gòu)造了從2011年到2016年來自全國31個省(市、自治區(qū)，港澳臺地區(qū)除外)的面板數(shù)據(jù)，因變量為以上根據(jù)指標(biāo)算得的各省份基本社會服務(wù)得分，自變量主要為政府供給能力和地區(qū)需求狀況兩個方面。其中，政府供給能力包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政水平，具體來說，包括人均GDP、人均公共財(cái)政支出和財(cái)政自主性三個指標(biāo)[16]。用財(cái)政收支指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)，即財(cái)政支出自主性為一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出的比值，如果比值小于1，則意味著地方財(cái)政收入無法滿足支出需求，需要中央財(cái)政彌補(bǔ)。地區(qū)需求狀況主要包括城鎮(zhèn)化率、老年人口撫養(yǎng)比⑤和兒童撫養(yǎng)比⑥。模型主要選用靜態(tài)面板數(shù)據(jù)中的固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型，并用Hausman檢驗(yàn)以甄別出最佳模型。具體分析結(jié)果如表7所示。

“給生命以儀式感，生活才會給你以美感”。在特定的時刻，儀式感是潛意識中一個人送給自己的最好禮物。它沒有功能價值，只有體驗(yàn)價值。它是一種內(nèi)在的修行，讓人擁有自控、莊嚴(yán)、神圣而不可侵犯的力量。

表 7 2011—2016年基本社會服務(wù)發(fā)展影響因素分析

通過Hausman檢驗(yàn)證明固定效應(yīng)模型更適合用于分析。從回歸分析結(jié)果來看，作為影響基本社會服務(wù)發(fā)展的政府供給能力因素，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要衡量指標(biāo)的人均GDP，雖然有正向影響但不顯著；真正影響基本社會服務(wù)的因素是地方政府的財(cái)政能力，表現(xiàn)在人均公共財(cái)政支出和財(cái)政自主性這兩個變量對因變量都有顯著影響。從地區(qū)需求狀況來看，城鎮(zhèn)化率越高的地方，基本社會服務(wù)發(fā)展越完善，表明我國各地區(qū)間城市化進(jìn)程的不同是導(dǎo)致服務(wù)發(fā)展水平不同的原因之一，也印證了我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的服務(wù)差別的存在。而老齡化水平越嚴(yán)重的地方，發(fā)展水平也相對較好。由此可見，基本社會服務(wù)的發(fā)展受供需雙方的雙向影響。

(二) 以滿意度為導(dǎo)向的基本社會服務(wù)分析

通過將民政部政策研究中心2016年“社區(qū)治理動態(tài)監(jiān)測平臺及深度觀察點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”調(diào)查項(xiàng)目[15]的城鄉(xiāng)居民數(shù)據(jù)庫和城鄉(xiāng)社區(qū)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行匹配，最終得到 3 915個居民樣本。

限于數(shù)據(jù)的可獲得性，主要考察養(yǎng)老服務(wù)、兒童保護(hù)服務(wù)和社會救助三項(xiàng)主要基本社會服務(wù)的滿意度。該滿意度主要是通過主觀評價的方式進(jìn)行測量，從1到5依次是非常滿意、比較滿意、一般、不太滿意和很不滿意，數(shù)字越小表示滿意度越高。微觀個體層面的變量包括被調(diào)查對象的性別、年齡、教育程度、政治身份、婚姻狀況、收入情況、戶口所在地等；基于對已有相關(guān)研究的借鑒和比較分析后，宏觀層面指標(biāo)包括人均GDP、人口密度、老齡化水平、城鎮(zhèn)化率、地方財(cái)政自主性和人均公共服務(wù)投入；同時，根據(jù)當(dāng)前政策導(dǎo)向，還考察了社區(qū)或基層政府設(shè)施建設(shè)情況、政府購買服務(wù)情況、多元主體參與情況等。在模型設(shè)置方面，由于因變量滿意度是一個次序變量，所以本文選擇ologit模型進(jìn)行分析。不同的服務(wù)類型所考察的影響因素變量略有不同，會在模型中做調(diào)整。例如，在宏觀層面的變量上，分析養(yǎng)老服務(wù)滿意度時，還增加了老年人口撫養(yǎng)比；在個體微觀變量上，在分析社會救助服務(wù)時，考察了該家庭是否接受過社會救助服務(wù)。具體分析結(jié)果如表8所示。

由表8可知，從養(yǎng)老服務(wù)滿意度來看，個體層面只有收入水平對養(yǎng)老服務(wù)滿意度有影響，表現(xiàn)為收入水平越高，滿意度越高，這可能是因?yàn)檩^高的收入水平可以獲得更高質(zhì)量的服務(wù)。在宏觀地區(qū)層次變量上，調(diào)查對象所在省份人均GDP越高，人均可支配收入越高，則對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度越高，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)具有明顯的促進(jìn)作用。而與預(yù)期相反，人均財(cái)政支出和地方財(cái)政自主性反而對養(yǎng)老服務(wù)滿意度有反向影響。這與國內(nèi)一些研究結(jié)論一致[17-18]，認(rèn)為財(cái)政自主性并不能增進(jìn)地方政府對基本公共服務(wù)的投入，反而可能促進(jìn)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的投資進(jìn)而對基本公共服務(wù)的投入產(chǎn)生資源擠占；也反映出可能盡管近年不斷加大對基本公共服務(wù)的投入，但由于采取由上到下的供給主導(dǎo)模式，并沒有很好地考察居民真正的服務(wù)需求。人口密度越高的省份，人們對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度越高，城鎮(zhèn)化水平越高，人們對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度越低。前者可能由服務(wù)提供的規(guī)模效應(yīng)引起，而后者與基本社會服務(wù)的不均等化有關(guān)，基本社會服務(wù)的均等化速度慢于城鎮(zhèn)化速度導(dǎo)致城市非戶籍人口無法享受服務(wù)，降低了滿意度。而在服務(wù)提供主體方面，與政府直接提供相比，專業(yè)社工機(jī)構(gòu)提供服務(wù)滿意度較高，有社工參與服務(wù)提供的滿意度較高，表明社工介入有利于提高養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平從而提高人們的滿意度。

表 8 主要基本社會服務(wù)滿意度影響因素分析

在兒童保護(hù)服務(wù)方面，從個體層次來看，年齡越大，教育程度較高，具有黨員身份的被調(diào)查對象對兒童保護(hù)服務(wù)的滿意度較高，而已婚群體滿意度較低。從宏觀地區(qū)層次來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，人們對兒童保護(hù)服務(wù)的滿意度越高，表現(xiàn)為人均GDP越高、人均可支配收入越高的省份，被調(diào)查對象對兒童保護(hù)服務(wù)的滿意度越高，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然是影響服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的最重要因素。而人均財(cái)政支出、財(cái)政自主性和城市化水平對滿意度依然有負(fù)面影響，人口密度越高，則滿意度越高。這與以上對養(yǎng)老服務(wù)的分析情況基本一致。農(nóng)村地區(qū)對兒童保護(hù)服務(wù)的滿意度甚至高于城市，這一方面與預(yù)期較低有關(guān)，另一方面也與鄉(xiāng)村鄰里社會有關(guān)。此外，專業(yè)社工的介入和兒童保護(hù)中心的設(shè)立，提高了服務(wù)提供的專業(yè)化水平和可得性，因此，也對滿意度的提高有促進(jìn)作用。

在社會救助服務(wù)方面，從個體層次來看，年齡越大、受教育程度越高、具有黨員身份的被調(diào)查對象對社會救助服務(wù)滿意度較高，收入水平越高滿意度也越高。從宏觀層次變量來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對于社會救助服務(wù)滿意度有促進(jìn)作用，一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地方，其社會救助的水平和投入也越高。而人均財(cái)政支出和財(cái)政自主性的影響變得很小甚至不顯著，城鎮(zhèn)化水平越高，對社會救助服務(wù)越不滿意，而城市地區(qū)的滿意度明顯高于農(nóng)村。享受社會救助的對象由于對服務(wù)提供有親身體會而滿意度較高。

由上述分析可知，第一，影響不同基本社會服務(wù)項(xiàng)目滿意度的因素并不完全相同，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于提高服務(wù)滿意度的作用不論在哪一項(xiàng)服務(wù)中都表現(xiàn)明顯。第二，目前地方財(cái)政投入的不斷增大并沒有顯著促進(jìn)滿意度的提高，其他項(xiàng)目對財(cái)政資源的擠占和供需不匹配是主要原因。第三，社會組織和專業(yè)化社工的介入，對于提高基本社會服務(wù)滿意度具有顯著促進(jìn)作用，應(yīng)在以后進(jìn)一步加強(qiáng)。第四，基本社會服務(wù)的不均等供給影響了服務(wù)滿意度，導(dǎo)致滿意度較低。

五、促進(jìn)基本社會服務(wù)發(fā)展的政策建議

(一) 提高基本社會服務(wù)供給總量和供需匹配度

第一，以影響基本社會服務(wù)供給因素的分析為基礎(chǔ)，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革出發(fā)，提高基本社會服務(wù)供給總量。在基本社會服務(wù)領(lǐng)域，一是繼續(xù)基本社會服務(wù)的財(cái)政投入總量。提高各級政府向社會服務(wù)事業(yè)的財(cái)政投入總額，加大各級政府向基本社會服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付比例，促進(jìn)人均社會服務(wù)公共財(cái)政支出增長，保證社會服務(wù)供給的增量發(fā)展需要。各級政府針對當(dāng)?shù)鼗旧鐣?wù)薄弱項(xiàng)目、急需項(xiàng)目建立專項(xiàng)財(cái)政資金，提高市縣政府的基本社會服務(wù)能力，優(yōu)先保證對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小城鄉(xiāng)差異。二是進(jìn)一步拓寬籌資渠道，積極采取稅費(fèi)減免、以獎代補(bǔ)、貼息等方式，鼓勵和引導(dǎo)社會、企業(yè)和個人投入。加大政府向各類主體購買社會服務(wù)的力度。只要符合條件的企業(yè)、社會組織、事業(yè)單位等都可以公平參與基本社會服務(wù)購買競標(biāo)。

第二，鑒于主要基本社會服務(wù)項(xiàng)目供需匹配度不高和滿意度亟待加強(qiáng)，應(yīng)建立基本社會服務(wù)的需求發(fā)現(xiàn)機(jī)制和表達(dá)參與機(jī)制，提升服務(wù)的供需匹配度。改變慣有的“單向投入型”基本社會服務(wù)供給機(jī)制，構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的“雙向互動型”供給機(jī)制，全面提高基本社會服務(wù)供給與需求的匹配性。一是建立需求調(diào)查機(jī)制。通過大數(shù)據(jù)分析、信息挖掘、民意調(diào)查等實(shí)時收集社會公眾對基本社會服務(wù)供給的需求情況，并通過需求信息分析研判變遷規(guī)律與趨勢，為基本社會服務(wù)的政策議程與規(guī)劃制定等提供信息參考。二是建立需求回應(yīng)機(jī)制。根據(jù)社會服務(wù)對象需求動態(tài)調(diào)整國家和地方基本社會服務(wù)供給的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等；拓展基本社會服務(wù)供給中公眾參與的路徑與渠道，推行政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式，構(gòu)建需求表達(dá)機(jī)制；通過滿意度調(diào)查等反饋公眾對政府社會服務(wù)供給結(jié)果的認(rèn)同狀況，從而進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，確?；旧鐣?wù)供給有效。

(二) 促進(jìn)基本社會服務(wù)均衡發(fā)展

第一，制定省級城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，并將基本社會服務(wù)予以重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。對基本社會服務(wù)分階段、分步驟實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，從政策制度、資源投入、項(xiàng)目設(shè)置、設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理，加快縮小城鄉(xiāng)基本社會服務(wù)差距；對于城鄉(xiāng)相同的服務(wù)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對于有差異的服務(wù)，推動城鄉(xiāng)服務(wù)內(nèi)容相銜接；鼓勵和引導(dǎo)公共資源向農(nóng)村基本社會服務(wù)延伸。

第二，推進(jìn)區(qū)域間基本社會服務(wù)均衡發(fā)展。基于《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》，在省級層面建立各省基本公共服務(wù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)推進(jìn)基本社會服務(wù)均衡發(fā)展，加強(qiáng)省級跨區(qū)域統(tǒng)籌合作，在服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行銜接；對于中西部地區(qū)，在中央政府給予政策上和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上的扶持外，需要東部發(fā)達(dá)省份予以對口支援，在提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中西部地區(qū)基本社會服務(wù)的供給能力，尤其要注意已出現(xiàn)的“中部塌陷”的問題。

(三) 建立省級基本公共服務(wù)清單制度

鑒于近幾年各省份基本社會服務(wù)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢，針對各地服務(wù)供給能力和社會成員需求以及基本社會服務(wù)執(zhí)行中存在的問題，為健全基本社會服務(wù)項(xiàng)目，需建立省級層面的基本公共服務(wù)清單制度；特別是針對最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、臨時救助、流浪乞討人員救助、孤兒養(yǎng)育、困境兒童保障、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)、老年人福利補(bǔ)貼、基本殯葬服務(wù)、殘疾人基本社會服務(wù)等主要基本社會服務(wù)方面，列出服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和保障標(biāo)準(zhǔn)，向全社會公布，便于監(jiān)督和落實(shí)。

注釋

①在《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中提出民政部門職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)強(qiáng)化提供基本社會服務(wù)。在2019年全國民政工作視頻會議中明確提出，2019年應(yīng)做到民政部門機(jī)構(gòu)改革全部到位，新時代民政部門主責(zé)聚焦“三最一?！?。

②東部地區(qū)包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏；東北部地區(qū)包括遼寧、吉林和黑龍江。

③調(diào)查省份包括北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、湖南省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省、重慶市、四川省、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏省。

④該行只包括城市樣本。

⑤統(tǒng)計(jì)年鑒中老年人口撫養(yǎng)比是指某一人口中老年人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比。其中，老年人口定義為65歲及以上人口，勞動年齡人口定義為15到64歲人口。

⑥統(tǒng)計(jì)年鑒中兒童撫養(yǎng)比是指某一人口中兒童人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比。其中，兒童定義為0到14歲人口，勞動年齡人口定義為15到64歲人口。