我國鐵路技術(shù)規(guī)章變遷機制與路徑研究

賈永剛

（中國鐵道科學研究院集團有限公司 運輸及經(jīng)濟研究所，北京 10008l)

1 鐵路技術(shù)規(guī)章變遷功能及屬性

1.1 變遷分析

鐵路技術(shù)規(guī)章是指鐵路技術(shù)設(shè)備完成施工、制造并且交付運營后,涉及行車組織和信號顯示及技術(shù)設(shè)備的運用、管理、維修等方面的規(guī)章制度。在鐵路技術(shù)規(guī)章中,規(guī)定了不同專業(yè)的管理分工、作業(yè)組織、維修標準、設(shè)備配置標準,這些內(nèi)容與鐵路運營安全、管理職責、運輸效率、成本支出密切相關(guān),是鐵路運輸企業(yè)運營階段的重要技術(shù)性制度。隨著鐵路管理體制、法律法規(guī)、行車組織方式和技術(shù)設(shè)備運管修模式的不斷變化,鐵路技術(shù)規(guī)章也不斷進行修訂完善?！惰F路技術(shù)管理規(guī)程》（以下簡稱《技規(guī)》）是我國鐵路的基本技術(shù)規(guī)章,自1950年我國鐵路第1版《技規(guī)》發(fā)布實施以來,共進行了10個版本的修訂,2014年發(fā)布了原中國鐵路總公司第1版《技規(guī)》[1]。機務(wù)、車務(wù)、工務(wù)、電務(wù)等各專業(yè)制定了相關(guān)專業(yè)規(guī)章,鐵路政企分開后,依據(jù)企業(yè)職能和技術(shù)管理變化對技術(shù)規(guī)章體系進行優(yōu)化和清理,技術(shù)規(guī)章總體數(shù)量從2014年的554個逐步減少到2019年的326個,并基本保持穩(wěn)定。

鐵路技術(shù)規(guī)章的變遷與發(fā)展路徑的選擇都與其歷史演變密切相關(guān),因而研究分析技術(shù)規(guī)章演變過程中所蘊含的內(nèi)在邏輯,對不斷修訂完善與創(chuàng)新具有重要的指導意義。鐵路技術(shù)規(guī)章變遷最初并非直接表現(xiàn)為規(guī)章條款的修訂,而是體現(xiàn)在規(guī)章執(zhí)行實施過程中的細微的、逐漸的變化。技術(shù)規(guī)章在執(zhí)行過程中進行著不斷的調(diào)整,又在調(diào)整、變化過程中不斷地積累直至臨界點產(chǎn)生質(zhì)變,原有的規(guī)章框架就會被打破,于是全新的規(guī)則、辦法、條文等約束性條件產(chǎn)生,技術(shù)規(guī)章的變遷完成了一個循環(huán)周期,使技術(shù)規(guī)章再次趨于穩(wěn)定。一個技術(shù)規(guī)章變遷過程的完成代表著另一個變遷過程的開始。擬運用制度變遷理論,從理論上分析技術(shù)規(guī)章的功能與屬性,研究其變遷的影響因素與機制,提出技術(shù)規(guī)章變遷的類型與路徑,為鐵路技術(shù)規(guī)章體系建設(shè)與管理提供理論支撐。

1.2 基本功能

（1）規(guī)范作業(yè)功能。鐵路技術(shù)規(guī)章規(guī)定了技術(shù)設(shè)備運管修、行車組織和信號顯示方式,代表了鐵路行車組織規(guī)則,成為鐵路各專業(yè)職工現(xiàn)場作業(yè)的共識和基礎(chǔ),同時可以有效幫助職工預估其他相關(guān)專業(yè)、工種人員的行為,進而做出正確的作業(yè)行為,有效減少作業(yè)的不確定性和風險。

（2）不同專業(yè)界面劃分功能。鐵路技術(shù)設(shè)備歸屬不同的專業(yè)部門管理,在設(shè)備管理的結(jié)合部,最容易出現(xiàn)管理漏洞,即結(jié)合部管理問題。行車設(shè)備的結(jié)合部管理本質(zhì)是一種橫向管理,通常涉及2個及以上專業(yè)或部門,管理過程中,各專業(yè)部門職責分工和設(shè)備維護工作相互交叉與聯(lián)動,導致結(jié)合部控制存在極大困難,因而需要從規(guī)章層面明確不同專業(yè)的界面劃分[2]。如果不同專業(yè)界面特別是結(jié)合部環(huán)節(jié)劃分不明確,將大大增加各專業(yè)間的交易成本及安全風險。

（3）經(jīng)濟與成本控制功能。鐵路技術(shù)規(guī)章中對技術(shù)設(shè)備的設(shè)計參數(shù)、維修組織機構(gòu)設(shè)置、修程修制、檢修周期等做了具體規(guī)定,對于不符合規(guī)定標準的技術(shù)設(shè)備,需要有計劃地逐步改造或更換；鐵路技術(shù)規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容除了體現(xiàn)技術(shù)的先進性外,還應(yīng)體現(xiàn)適用性、經(jīng)濟性,這些規(guī)定的合理與否直接影響鐵路建設(shè)與運營維護成本。

（4）安全保障功能。技術(shù)規(guī)章中對行車設(shè)備的技術(shù)標準、列車行車組織方式、常態(tài)下的技術(shù)作業(yè)及非正常情況下的應(yīng)急處置作業(yè)做了規(guī)范和約束,這些規(guī)定內(nèi)容與鐵路行車安全直接相關(guān)。同時,在技術(shù)規(guī)章發(fā)展演變過程中,充分吸取歷史上發(fā)生的事故教訓與經(jīng)驗,不斷對規(guī)章中的漏洞與不足進行完善,從而確保技術(shù)設(shè)備安全、行車組織安全和作業(yè)安全。

1.3 變遷屬性

（1）穩(wěn)定性和可變性。技術(shù)規(guī)章作為鐵路職工的技術(shù)作業(yè)行為準則,可以減少不同崗位人員在相互作用中的不確定性,如果經(jīng)常變動,職工不可能建立起比較長期的作業(yè)習慣和穩(wěn)定預期,作業(yè)秩序可能混亂,這也就失去了技術(shù)規(guī)章存在的基礎(chǔ)。技術(shù)規(guī)章的變動是有成本的,有的成本還相當大,這就決定了任何一個技術(shù)規(guī)章的規(guī)定和結(jié)構(gòu)都有其相對穩(wěn)定性。但絕對不變的技術(shù)規(guī)章是不存在的,正式規(guī)章、非正式規(guī)章都處于演進之中,都需要隨著管理體系、設(shè)備升級、技術(shù)進步、作業(yè)優(yōu)化等因素的變化而不斷變化。

（2）相互依存性。包括技術(shù)規(guī)章各項功能的相互依存性和技術(shù)規(guī)章體系中各項技術(shù)規(guī)章安排的依存性。一方面技術(shù)規(guī)章的各項功能相互聯(lián)系、相互補充,往往同時發(fā)揮作用；另一方面,整個技術(shù)規(guī)章體系中不同技術(shù)規(guī)章安排相互依存,任一特定技術(shù)規(guī)章安排的效率取決于許多其他因素,這意味著對技術(shù)規(guī)章的決定因素及其效果的評估是非常困難的,人們在引進、創(chuàng)新一種技術(shù)規(guī)章時應(yīng)系統(tǒng)而全面地考慮相關(guān)技術(shù)規(guī)章的安排[3]。

（3）中性和非中性。技術(shù)規(guī)章中性是指一個好的、一致同意的和有效率的規(guī)章,對于所有執(zhí)行人群都意味著同樣的要求與責任；技術(shù)規(guī)章非中性是指由于不同人員的偏好、利益不同,同一規(guī)章對不同的專業(yè)、不同崗位人員的意味著不同的作用,即不同主體的差異性造成的。因此,在技術(shù)規(guī)章變遷過程中,已經(jīng)從既定規(guī)章或可能從未來的規(guī)章安排中獲益的部門或單位,將會維護爭取,而利益受損的專業(yè)或機構(gòu)則會反對。

2 鐵路技術(shù)規(guī)章變遷機制分析

鐵路技術(shù)規(guī)章變遷是指新的技術(shù)規(guī)章產(chǎn)生、替代或改變原有技術(shù)規(guī)章的動態(tài)過程,技術(shù)規(guī)章變遷受到技術(shù)規(guī)章供給和需求2個維度的影響,是供給者和需求者共同作用的結(jié)果。技術(shù)規(guī)章供給具有公共產(chǎn)品屬性與外部性,所以技術(shù)規(guī)章變遷的成本與收益之比對促進或推遲規(guī)章變遷起關(guān)鍵作用,只有在預期收益大于預期成本的情形下,行為主體才會推動規(guī)章變遷?，F(xiàn)行的技術(shù)規(guī)章決定了規(guī)章變遷成本與收益的對比,路徑依賴會影響未來的技術(shù)規(guī)章演變。

2.1 變遷需求

技術(shù)規(guī)章變遷需求是指技術(shù)規(guī)章執(zhí)行與管理單位、部門在當前的技術(shù)規(guī)章結(jié)構(gòu)和規(guī)定狀態(tài)下,如果無法獲得更多的潛在收益,從而產(chǎn)生對新技術(shù)規(guī)章制定或者既有技術(shù)規(guī)章修訂需求的過程。技術(shù)規(guī)章變遷需求主體包括各級技術(shù)規(guī)章管理部門、技術(shù)管理部門和鐵路職工。影響技術(shù)規(guī)章變遷需求的主要因素包括鐵路技術(shù)設(shè)備升級進步與運用維修模式優(yōu)化、鐵路行車組織與技術(shù)作業(yè)優(yōu)化、管理體制與分工界面變化等因素。

2.2 變遷供給

技術(shù)規(guī)章變遷供給是指鐵路技術(shù)規(guī)章管理部門,根據(jù)技術(shù)規(guī)章需求和該主體自身的意愿、偏好、利益結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、技術(shù)條件和能力等約束條件,通過特定的程序和渠道進行正式規(guī)則創(chuàng)新和提供相應(yīng)的規(guī)程、辦法等一系列規(guī)章的過程。影響技術(shù)規(guī)章變遷供給的主要因素包括中國國家鐵路集團有限公司（以下簡稱“國鐵集團”）提供新制度安排的意愿、能力、成本等因素。目前,我國鐵路正在推進技術(shù)規(guī)章體系建設(shè)、移動裝備修程修制改革、基礎(chǔ)設(shè)施綜合維修一體化、研究制定高速鐵路應(yīng)急處置規(guī)章、規(guī)范統(tǒng)一高速鐵路跨局規(guī)章等重點工作,客觀上都將推進技術(shù)規(guī)章制修訂供給[4]。

2.3 變遷效用

技術(shù)規(guī)章變遷是一種交易過程,變遷的成本和收益決定著變遷是否發(fā)生以及如何進行。技術(shù)規(guī)章的效用與變遷成本可以簡化為若干階段,并將技術(shù)效用與變遷成本變化曲線放在同一坐標軸上進行考察。技術(shù)規(guī)章效用與變遷成本演變圖如圖1所示。其中,技術(shù)規(guī)章效用為U；技術(shù)規(guī)章變遷總成本為C,包括調(diào)整成本C1和延誤成本C2,調(diào)整成本為修訂或廢止既有技術(shù)規(guī)章制定新技術(shù)規(guī)章的成本,延誤成本為在既有技術(shù)規(guī)章已不能適應(yīng)鐵路運輸生產(chǎn)情況下,還沒有制定或修訂新技術(shù)規(guī)章,由此對鐵路運輸企業(yè)造成各種成本；技術(shù)規(guī)章效用的最高點為M；技術(shù)規(guī)章效用下降和加速下降的分界點為N；橫軸為時間T。

第1階段為新技術(shù)規(guī)章應(yīng)用階段(T＜M),技術(shù)規(guī)章作為新規(guī)章處于磨合和功能發(fā)揮階段,其功能和價值逐步釋放出來,規(guī)章績效在這個區(qū)間是逐步提升的,dU/dT＞ 0；本階段技術(shù)規(guī)章能夠滿足需要,技術(shù)規(guī)章滯后現(xiàn)象不顯著。第2階段為技術(shù)規(guī)章滯后顯現(xiàn)階段(M＜T＜N),技術(shù)規(guī)章存在的合理性降低,其價值逐步降低,規(guī)章績效在這個區(qū)間是逐步下降的,dU/dT＜ 0；技術(shù)規(guī)章滯后現(xiàn)場開始顯現(xiàn)。第3階段為技術(shù)規(guī)章滯后顯著階段(T＞N),技術(shù)規(guī)章績效急劇下降,d (dU) / dT2＜ 0；技術(shù)規(guī)章延誤成本和總成本加速增加,已對鐵路運輸生產(chǎn)產(chǎn)生明顯的不利影響,對新的技術(shù)規(guī)章供給產(chǎn)生迫切需求。

技術(shù)規(guī)章變遷的時機,需要根據(jù)技術(shù)規(guī)章績效及變遷成本的變化來決定,在T=N這一臨界點前后,即第2階段的后期和第3階段的初期,是進行技術(shù)規(guī)章變革的有利時機,技術(shù)規(guī)章制定與管理人員需要盡快進行制修訂或廢止等行為[5]。

圖1 技術(shù)規(guī)章效用與變遷成本演變圖Fig.1 Evolution diagram of technical regulation performance and change cost

3 鐵路技術(shù)規(guī)章變遷類型與路徑研究

3.1 變遷類型

技術(shù)規(guī)章制度變遷包括自上而下的強制性變遷和自下而上的誘致性變遷2種基本類型。強制性技術(shù)規(guī)章變遷,主要是指依賴于國家、鐵路行業(yè)和國鐵集團的指令或者文件引入才得以實現(xiàn)的規(guī)章改變。誘致性技術(shù)規(guī)章變遷是指鐵路基層單位自發(fā)倡導和組織實施的對現(xiàn)行技術(shù)規(guī)章安排的變更或替代,是一種自發(fā)性的技術(shù)規(guī)章變遷[6]。技術(shù)規(guī)章變遷類型分析如表1所示。

表1 技術(shù)規(guī)章變遷類型分析表Tab.1 Analysis of change types in technical regulations

3.2 變遷路徑依賴與設(shè)計

路徑依賴是指一旦選擇了某個體制,由于規(guī)模經(jīng)濟、學習效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)、適應(yīng)性預期以及既得利益約束等因素的存在,會導致該體制沿著既定的方向不斷得以自我強化。在鐵路技術(shù)規(guī)章變遷過程中,可能會對現(xiàn)有規(guī)章產(chǎn)生慣性的“路徑依賴”,即一個規(guī)章制定后在一定階段產(chǎn)生自我強化而不容易進行修訂或廢止,除非借助外部力量才可能擺脫這種狀態(tài)。技術(shù)規(guī)章路徑依賴現(xiàn)象的產(chǎn)生,主要在于技術(shù)規(guī)章的報酬遞增、不完全市場和規(guī)章的既得利益主體。路徑依賴可能使技術(shù)規(guī)章變遷沿著既有路徑,進入良性循環(huán)軌道并不斷優(yōu)化,但也可能進入惡性循環(huán)的軌道,使無績效的技術(shù)規(guī)章得以長期維持,形成制約技術(shù)規(guī)章變遷優(yōu)化的重要障礙[7]。

為避免鐵路技術(shù)規(guī)章陷入惡性技術(shù)依賴陷阱,建議采用強制性與誘致性相結(jié)合的變遷類型,采用自上而下與自下而上相結(jié)合的方式。在技術(shù)規(guī)章制修訂過程中,對于涉及職工作業(yè)的技術(shù)規(guī)章,應(yīng)充分征求作業(yè)層意見,以2017年《技規(guī)》第一次修訂內(nèi)容為例,約有42%的條款為強制性變遷,58%的條款為誘致性變遷,充分吸納基層意見并在實施中取得了良好效果；對于一些創(chuàng)新性較強的技術(shù)規(guī)章,如需突破現(xiàn)有規(guī)章,可經(jīng)國鐵集團批準,在部分鐵路局集團公司、站段先行先試,待成熟后逐步推廣。對于《技規(guī)》《普速鐵路行車組織規(guī)則》（以下簡稱《行規(guī)》）和《高速鐵路行車組織細則》（以下簡稱《行細》）等國鐵集團、鐵路局集團公司基本技術(shù)規(guī)章,由于其涉及專業(yè)多、綜合性強,建議繼續(xù)堅持由中立部門（如國鐵集團和鐵路局集團公司科技和信息化部）歸口管理、相關(guān)部門專業(yè)負責的方式。中立機構(gòu)本身不涉及具體條款的責任與利益,避免過度強調(diào)部門利益,保障技術(shù)規(guī)章的效用最大化,《技規(guī)》制定機構(gòu)的演變過程也能夠有效印證這一做法。同時,對于技術(shù)規(guī)章的發(fā)展演變過程,需要有專門的機構(gòu)進行持續(xù)研究,建議不斷強化鐵路技術(shù)規(guī)章管理研究機構(gòu)的作用,對《技規(guī)》、各專業(yè)系統(tǒng)規(guī)章,以及鐵路局集團公司《行規(guī)》《行細》進行長期跟蹤研究,分析不同規(guī)定的來龍去脈及演變規(guī)律,提出技術(shù)規(guī)章發(fā)展方向建議。

3.3 變遷趨勢與重點方向

根據(jù)我國鐵路《技規(guī)》、專業(yè)技術(shù)規(guī)章,特別是高速鐵路技術(shù)規(guī)章的歷程來看,隨著鐵路技術(shù)設(shè)備升級、行車組織方式優(yōu)化、管理體制機制變革與技術(shù)作業(yè)方式的進步,技術(shù)規(guī)章應(yīng)圍繞推進體系建設(shè)、優(yōu)化不同層級分工、適應(yīng)設(shè)備升級與運營安全管理需要等方向不斷發(fā)展與優(yōu)化。

（1）推進高速鐵路、普速鐵路與重載鐵路3大技術(shù)規(guī)章體系建設(shè)。目前,我國鐵路技術(shù)標準形成了高速鐵路、普速鐵路、重載鐵路3大標準體系,但技術(shù)規(guī)章仍采用混合管理模式,盡管《技規(guī)》分為高速鐵路和普速鐵路2部分,但專業(yè)規(guī)章多數(shù)仍然為高速、普速鐵路通用,同時重載鐵路技術(shù)規(guī)章、重載列車、組合列車的特殊行車組織辦法主要由鐵路局集團公司根據(jù)具體設(shè)備條件和作業(yè)組織需要規(guī)定。我國高速鐵路運營里程已居世界第1位,鐵路部門在高速鐵路“強基達標、提質(zhì)增效”工程意見中提出要加強高速鐵路技術(shù)規(guī)章管理、完善以高速鐵路《技規(guī)》為主體的高速鐵路技術(shù)規(guī)章體系,同時部分專業(yè)也建立了高速鐵路站段,一些鐵路局集團公司已在技術(shù)規(guī)章目錄中明確了高速鐵路、普速鐵路適用范圍。我國第1條高速鐵路開通以來,高速鐵路技術(shù)規(guī)章具有從單一趨向全面、從分散趨向綜合、從試行趨向成熟、動態(tài)優(yōu)化成為常態(tài)的發(fā)展趨勢[8]。2020年后我國將有大秦、唐呼、瓦日、蒙華的4條萬噸級重載鐵路通道,重載列車的開行數(shù)量、開行范圍將大大增加。在實際的養(yǎng)護維修、運營管理等方面,高速鐵路、重載鐵路同普速鐵路差異較大,因而有必要構(gòu)建具有完整性、系統(tǒng)性的高速鐵路、普速鐵路和重載鐵路技術(shù)規(guī)章體系,從而有利于技術(shù)規(guī)章的貫徹執(zhí)行和我國鐵路運營管理成套技術(shù)的輸出。

（2）優(yōu)化國鐵集團、鐵路局集團公司、站段不同層級技術(shù)規(guī)章體系。2019年全路工作會議提出,加快推動股份制改造,并以此為牽引,進一步深化鐵路管理體制和運行機制改革,適應(yīng)國鐵企業(yè)2級法人、3級管理架構(gòu)和公司制改革要求,合理界定國鐵集團、鐵路局集團公司和基層站段的職能定位。今后應(yīng)不斷建立完善“層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、數(shù)量可控、內(nèi)容規(guī)范”的3級技術(shù)規(guī)章體系,國鐵集團層面制定鐵路技術(shù)管理基本要求及需要國家鐵路統(tǒng)一的技術(shù)管理要求等技術(shù)規(guī)章；鐵路局集團公司層面對國鐵集團未做規(guī)定且需要在鐵路局集團公司范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)管理要求,根據(jù)本鐵路局集團公司技術(shù)設(shè)備等具體情況對國鐵集團技術(shù)規(guī)章進行補充、細化,涉及跨局行車組織等內(nèi)容,應(yīng)與相關(guān)鐵路局集團公司進行協(xié)調(diào),不斷推進跨局作業(yè)的統(tǒng)一與規(guī)范；站段技術(shù)規(guī)章主要將上級技術(shù)規(guī)章轉(zhuǎn)化為本單位具體操作的規(guī)章制度,建立以《車站行車工作細則》、《段行車工作細則》為核心的站段層級技術(shù)規(guī)章體系。

（3）適應(yīng)鐵路技術(shù)設(shè)備升級和運營安全管理快速發(fā)展需要。對標“三個世界領(lǐng)先、三個進一步提升”的鐵路先行目標,鐵路技術(shù)規(guī)章需要適應(yīng)鐵路技術(shù)裝備和運營安全管理的快速發(fā)展的需要。新技術(shù)設(shè)備、新裝備投入使用后技術(shù)規(guī)章要隨之修訂完善,隨著智能京張、智能京雄等智能高速鐵路即將投入運營,智能動車組、列車自動駕駛系統(tǒng)(ATO)、智能調(diào)度指揮、基礎(chǔ)設(shè)施檢測監(jiān)測、站臺安全門防護系統(tǒng)、大風上車系統(tǒng)等一系列新技術(shù)設(shè)備投入運用,必將對既有高速鐵路行車組織、調(diào)度指揮、技術(shù)設(shè)備運行維護等帶來重大變化,需要及時根據(jù)新設(shè)備、新裝備的應(yīng)用情況及其對行車組織、運用維護的影響及時進行制修訂規(guī)章。此外,目前正在推行的工電供綜合維修生產(chǎn)一體化改革、應(yīng)急處置體系全面升級、站段標準化規(guī)范化建設(shè),都需要對不同層面、不同專業(yè)的技術(shù)規(guī)章進行優(yōu)化完善。

4 結(jié)束語

鐵路技術(shù)規(guī)章與鐵路運營安全、管理職責、運輸效率、成本支出密切相關(guān),是鐵路運輸企業(yè)運營階段的重要技術(shù)性制度,具有規(guī)范作業(yè)、界面劃分、經(jīng)濟與成本控制、安全保障等功能,具備穩(wěn)定性、可變性、相互依存性、中性和非中性等基本屬性。在技術(shù)規(guī)章變遷過程中,受供給與需求2個方面因素共同影響,其時機需要根據(jù)技術(shù)規(guī)章績效及變遷成本的變化來決定；技術(shù)規(guī)章績效變化的第2階段后期和第3階段初期,是進行技術(shù)規(guī)章變革的有利時機。為避免鐵路技術(shù)規(guī)章陷入惡性技術(shù)依賴陷阱,建議采用強制性與誘致性相結(jié)合、自上而下與自下而上相結(jié)合的變遷路徑。隨著鐵路技術(shù)設(shè)備升級、行車組織方式優(yōu)化與技術(shù)作業(yè)方式的進步,我國鐵路技術(shù)規(guī)章主要變遷方向是推進高速鐵路、普速鐵路與重載鐵路3大技術(shù)規(guī)章體系建設(shè),強化國鐵集團、鐵路局集團公司、站段不同層級技術(shù)規(guī)章體系建設(shè),適應(yīng)鐵路技術(shù)設(shè)備升級和運營安全管理快速發(fā)展需要,從而為鐵路運輸安全持續(xù)穩(wěn)定提供基礎(chǔ)技術(shù)制度支撐。