我國人口政策調(diào)整的邏輯辨析：歷史、現(xiàn)狀和未來

□ 曹 鯤，母博雅

（云南民族大學(xué)，云南 昆明 650504）

人口政策深刻影響著一個國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧，是否能夠根據(jù)形勢變化對人口政策做出適時調(diào)整，是對一國政府執(zhí)政能力的重要考驗。當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國人口政策將面臨前所未有的復(fù)雜局面，政策調(diào)整的需求和難度都在加大。人口政策調(diào)整的連續(xù)性、穩(wěn)定性和科學(xué)性，既是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局統(tǒng)籌推進的重要實踐形式，也是確保我國“兩個一百年”奮斗目標最終實現(xiàn)的基本條件。

一、我國人口政策的歷史變遷

人口政策是一個國家根據(jù)本國人口增長過快或人口停止增長乃至出現(xiàn)負增長而采取的相應(yīng)政策措施。不同的國家，根據(jù)本國人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化的情況，會采取不同的人口政策。從中華人民共和國建立伊始，以計劃生育政策的形成、發(fā)展和調(diào)整為主線，我國的人口政策大致經(jīng)歷了如下三個階段：

（一）1949—1969年：人口政策不斷反復(fù)

第一階段是新中國成立到1969年，在這一階段里，我國的人口政策不斷反復(fù)。在1949—1953年新中國成立的初期，由于戰(zhàn)爭帶來的人口大量減員，同時出于經(jīng)濟發(fā)展的勞動力需要，政府實行鼓勵生育的政策。因此，在這一時期內(nèi)，中國的人口保持增長，人口出生率一直保持在高水平。1953年，中國進行第一次人口普查，根據(jù)《中華人民共和國國家統(tǒng)計局關(guān)于第一次全國人口調(diào)查登記結(jié)果的公報》，全國人口總數(shù)達到6億多人。政府逐漸意識到了人口過快增長給社會帶來的壓力，1954年劉少奇在召開關(guān)于節(jié)制生育問題座談會時表達了黨中央對于節(jié)育的肯定態(tài)度。但是在1957年，馬寅初的“新人口論”①被錯誤批判，節(jié)制生育并沒有受到重視。隨著三年（1959—1961年）自然災(zāi)害后的生育補償和醫(yī)療技術(shù)的提高，我國人口再次快速增加，1963年10月，黨中央和國務(wù)院決定成立計劃生育機構(gòu)。但是由于隨后“文化大革命”的沖擊，計劃生育政策并未能落實到位。在1949—1969年期間，我國的人口政策經(jīng)歷了由鼓勵人口增長到控制人口增長，再到放任人口增長的過程（見表1），政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性是這一階段的基本特征。

（二）1970—2000年：嚴格控制人口增長政策

這一時期的人口政策主要分為三個階段：第一個階段是1970—1979年的“晚稀少”政策，嚴格控制多胎生育；第二個階段是1980—1990年的“一孩化”政策，人口政策過度從緊；第三個階段是1991—1999年，計劃生育政策正式形成，并上升為基本國策。

1970年后，我國總?cè)丝谶_到8億多人。我國人口政策開始實行以“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”②為特征的節(jié)制生育政策。1973年，人口發(fā)展第一次列入國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃和年度計劃[1]。1978年10月，《國務(wù)院計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議的報告》中對“晚、稀、少”方針進行了具體的解釋：男性25周歲，女性23周歲為晚婚，一對夫婦生育的子女?dāng)?shù)最好是一個、最多兩個，生育間隔需3年以上[2]。“晚、稀、少”人口政策的執(zhí)行，使計劃生育工作取得了明顯的成效：較之1970年，1980年的人口出生率降至18.21‰；自然增長率降至11.87‰，降幅超半③。

1980年9月，國務(wù)院宣布調(diào)整計劃生育政策，除人口稀少的少數(shù)民族地區(qū)以外，在全國不分城鄉(xiāng)地推行獨生子女政策。1982年2月9日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步做好計劃生育工作的指示》，進一步明確對計劃生育政策的具體規(guī)定，繼續(xù)提倡“晚婚、晚育、少生、優(yōu)生”。

表1 1949—1969年我國主要人口政策相關(guān)文件匯總

1990年全國第四次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國大陸30個省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人總?cè)丝跒?1.34億。1991年5月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，至此，我國計劃生育政策正式形成（見表2）。2000年3月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，明確提出人口過多問題是我國社會主義初級階段面臨的主要問題，堅持計劃生育政策十分必要。在1970—2000年這一時期，計劃生育作為一項基本國策被列入憲法，我國將計劃生育上升到了法律層面。

（三）2000年至今：人口政策開始松動

進入21世紀以來，我國人口數(shù)量一直保持緩慢增長的態(tài)勢，“三低”特點比較明顯，即“低出生率、低死亡率、低增長率”。這一時期我國的人口總量維持在13億左右，但是也在逐步進入老齡化社會。為了控制人口總量，我國在21世紀初繼續(xù)采取穩(wěn)定低生育率的措施，雖然政策執(zhí)行不如20世紀70—90年代嚴厲，但是總體上還是以維持低生育率為目標。近年來，許多學(xué)者紛紛呼吁應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變計劃生育方式，以應(yīng)對日趨嚴峻的老齡化形勢。作為回應(yīng)，我國將放開“二胎”政策提上了議事日程。2011年，各地根據(jù)自身實際試行了單獨二孩政策。2013年，十八屆三中全會召開以后，“單獨二孩”政策全面實施。2015年10月29日，十八屆五中全會決定，“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動”。這是繼2013年十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策之后的又一次人口政策調(diào)整（見表3）。2016年1月，全面二孩政策正式開始實施，同時相關(guān)鼓勵生育的政策措施陸續(xù)出臺，比如，延長二胎生育假、保障女性職工正常福利等，這些政策對提升國民生育意愿起到一定的促進作用。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，決定撤銷中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，組建中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會。這是自1981年成立國家計劃生育委員會以來，國家機構(gòu)的稱謂中第一次去掉“計劃生育”一詞。

表2 1970—2000年我國主要人口政策相關(guān)文件匯總

表3 2000年后我國主要人口政策相關(guān)文件匯總

二、我國人口政策調(diào)整的動因分析

我國的人口政策調(diào)整受到多方面因素的影響，其中最主要的影響因素是人口總量和人口結(jié)構(gòu)，同時生育觀念的變化和各種人口思想也對我國人口政策的調(diào)整產(chǎn)生了一定的影響。

（一）人口總量的變化

2000年以前我國人口政策歷次調(diào)整最主要的依據(jù)是人口總數(shù)的變化。在新中國剛成立時，我國并沒有明確的人口政策，根據(jù)1954年全國第一次人口普查結(jié)果，我國人口從之前的4億人達到了6億人，政府開始提倡節(jié)制生育。根據(jù)1964年第二次全國人口普查結(jié)果，全國總?cè)丝跀?shù)達到7億人，因此，推動了計劃生育工作機構(gòu)的成立。根據(jù)1982年第三次人口普查結(jié)果，我國總?cè)丝谕黄屏?0億大關(guān)，政府采取了一系列措施來控制人口的持續(xù)增長，計劃生育政策的規(guī)定和執(zhí)行也更加嚴格。根據(jù)2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國人口總數(shù)仍然巨大，但是由于增長率呈不斷下降趨勢，再加上人口老齡化壓力不斷加重，促使政府下定決心做出放松計劃生育限制并逐步放開二胎的政策調(diào)整。

（二）人口結(jié)構(gòu)的變化

我國2000年后人口政策調(diào)整最主要的原因是因為人口結(jié)構(gòu)的變化。2000年第五次人口普查結(jié)果顯示，我國65歲以上老年人占比達到6.96%，逼近65歲以上占人口總比7%的聯(lián)合國關(guān)于老齡化社會的定義，這標志著我國逐步進入老齡化社會。2010年我國第六次人口普查顯示，我國65歲以上老年人占比達到8.87%，已經(jīng)突破了聯(lián)合國設(shè)定的比例，老年人口比例增大造成了養(yǎng)老金支付壓力持續(xù)增大，另一方面我國社會呈現(xiàn)少子化的趨勢，0-14歲新生兒童的比例在不斷下降。同時，勞動年齡人口④的變化和撫養(yǎng)比的變化也在影響著人口政策變化。2011年我國的勞動年齡人口達到峰值，此后逐年下降。根據(jù)《中國人力資本報告2016》，我國勞動人口的平均年齡已經(jīng)上升到了36歲，這標志著我國的勞動人口年齡在不斷增大，將來可能會面臨勞動力不足的問題。而老年撫養(yǎng)比⑤也從2011年的12.3%增長到了2015年的14.3%，我國的老齡化壓力越來越大。同時，我國的育齡婦女人口總量也在不斷下降，因此，我國開始探索新的人口政策，由雙獨二胎到單獨二胎再到全面放開二胎的政策陸續(xù)出臺。

（三）生育意愿的改變

除以上因素之外，我國家庭生育意愿的變化也推動了人口政策的轉(zhuǎn)變。在新中國成立之初，百廢待興，生產(chǎn)建設(shè)急需大量的勞動力，國家鼓勵生育，加上中國多子多福的觀念，人民生育意愿強烈，人口增長速度較快。20世紀70年代以來，隨著人口增長過快以及經(jīng)濟條件的限制，國家不得不采取計劃生育政策對人口數(shù)量的增加進行控制，這一時期我國家庭的生育意愿實際上處于被人為抑制的狀態(tài)。而進入21世紀以來，隨著獨生子女養(yǎng)老壓力增大，家庭剛性支出壓力增大，以及人們受教育程度的上升，人們的生育觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“多子多?！庇^念轉(zhuǎn)變成更加注重子女的培養(yǎng)質(zhì)量。城市中家庭模式發(fā)生變化，由傳統(tǒng)的幾世同堂轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵募彝ィ踔脸霈F(xiàn)了丁克族以及半糖主義等現(xiàn)象，人們不再單純追求生育數(shù)量而是追求生活質(zhì)量。同時，隨著我國大規(guī)模城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提升，農(nóng)村不再需要大量的勞動力，同時在農(nóng)村人口“市民化”的過程中，其生活方式和生育觀念越來越趨于“城市化”，從而動搖了我國農(nóng)村長期以來根深蒂固的“多子多?！鄙幕?000年以后我國人口數(shù)量上升速度趨緩，與人們生育意愿降低有重要的關(guān)系，再加上我國人口老齡化的加劇，促使政府做出政策調(diào)整，采取有限鼓勵生育的態(tài)度，希望能夠保證正常的人口增長率。

（四）人口思想的轉(zhuǎn)變

人口思想的轉(zhuǎn)變在一定程度上也影響了人口政策的變化。早在新中國成立初期，根據(jù)當(dāng)時的國情，馬寅初就有預(yù)見性地提倡應(yīng)當(dāng)控制人口總量，限制生育。雖然由于“左傾”思想的影響，馬寅初的人口理論當(dāng)時被錯誤批判，但是，該理論還是對我國人口政策的形成產(chǎn)生了實質(zhì)性的深遠影響。另外，馬爾薩斯人口理論對我國計劃生育政策的形成也產(chǎn)生了較大的影響。該理論認為由于資源的有限性，大量的人口激增會造成資源的枯竭。但是，隨著時代的進步，產(chǎn)生于18世紀的馬爾薩斯人口論已經(jīng)不足以解釋現(xiàn)代人口的發(fā)展趨向。按照現(xiàn)代人口思想，隨著20世紀60年代以來技術(shù)的快速進步和人口受教育水平整體提升，社會生產(chǎn)力大幅度持續(xù)提高，人力資本的回報也相應(yīng)增加。因此，在現(xiàn)代社會，發(fā)展資源與人口數(shù)量的矛盾已經(jīng)大為緩解。進入21世紀以來，基于國情的新變化和人口學(xué)的新發(fā)展，許多專家學(xué)者紛紛建議應(yīng)當(dāng)盡快對我國的人口政策進行適時調(diào)整。比如，穆光宗（1999）認為“世紀之交的人口政策應(yīng)當(dāng)‘自然過渡，但要微調(diào)’，人口政策應(yīng)保持其連續(xù)性、盡量減少政策轉(zhuǎn)換的振蕩或許是上佳的選擇”[3]。梁中堂（2003）提出“人口不是問題，重點在于制度和政府管理的決策”，葉廷芳（2007）提出廢除獨生子女政策，等等。

三、現(xiàn)階段我國人口政策的效果評價

當(dāng)前，在我國計劃生育政策實施37年后，計劃生育的負面效應(yīng)逐漸出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在人口老齡化不斷加劇、出生率下降、人口結(jié)構(gòu)不均衡等方面。人口的“結(jié)構(gòu)問題”代替“總量問題”成為人口發(fā)展的突出矛盾，計劃生育政策調(diào)整的時機逐漸成熟。自2013年開始，我國人口政策經(jīng)歷了從“單獨二孩”政策到“全面二孩”的變化，“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式實施，標志著我國人口政策已經(jīng)結(jié)束了獨生子女政策時代。

（一）現(xiàn)階段我國人口政策的積極影響

1.緩解老齡化趨勢

近年來，我國人口政策逐漸放松的主要目的就是為了緩解老齡化，那么，鼓勵二胎的措施達到應(yīng)有的效果了嗎？我們可以從全面二孩政策后的數(shù)據(jù)變化來判斷一下。根據(jù)國家統(tǒng)計局的2015年和2017年全國年度統(tǒng)計公報，0-15歲人口占全國總?cè)丝诘谋戎赜?015年17.6%上升到2017年的17.8%；在國家統(tǒng)計局發(fā)布的其他數(shù)據(jù)中，2017年二孩數(shù)量達到883萬人，相對于2016年增加了162萬人，二孩占新生人口的比重達到了51.2%[4]。根據(jù)顧和軍（2017）預(yù)測的全面二孩政策對我國2017—2050年勞動年齡人口數(shù)量和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的影響來看，全面二孩政策的實施能夠改善勞動人口結(jié)構(gòu)，提高青年勞動人口的占比。嚴政人、魏玉蕊、陳慶煒（2016）基于Leslie模型得出如下結(jié)論：全面二孩政策的實施會促使總?cè)丝诔室欢ǖ纳仙厔?，同時將老年人口占總?cè)丝诘谋壤S持在一個恰當(dāng)?shù)乃?。桂世勛?016）認為全面二孩政策可以降低21世紀下半葉的總撫養(yǎng)比。綜上，雖然目前全面二孩政策剛剛實施，短期內(nèi)的政策效果不太明顯，長期的政策效果還待觀察，但不可否認該政策的實施在一定程度上緩解了我國的人口老齡化趨勢。

2.優(yōu)化社會與家庭人口結(jié)構(gòu)

現(xiàn)階段我國的人口政策在一定程度上優(yōu)化了社會和家庭人口結(jié)構(gòu)。人口結(jié)構(gòu)以年齡劃分時，可以分為成長型、穩(wěn)固型和衰老型⑥。二孩政策實施對人口出生率的拉動效應(yīng)，有助于我國穩(wěn)固型人口結(jié)構(gòu)的維持，并避免我國的人口結(jié)構(gòu)趨向衰老型。當(dāng)前，隨著老齡化的加劇和人口出生率的趨緩，我國的勞動力占比在大幅度下降，人口紅利在逐漸消失，我國社會面臨陷入衰老型人口結(jié)構(gòu)的風(fēng)險。隨著全面二孩政策的實施，人口出生率的增加，有助于我國的人口結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)固型。由于20多年“獨生子女”政策的實施，當(dāng)前我國的主流家庭結(jié)構(gòu)是“4-2-1”模式⑦?！?-2-1”家庭結(jié)構(gòu)存在較大的缺陷和風(fēng)險，一方面一對夫妻要贍養(yǎng)4位老人，另一方面還可能遭遇孩子成長過程中“失獨風(fēng)險”。隨著“全面二胎”政策的實施，“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)有望逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤?-2-2”結(jié)構(gòu)，這樣的家庭結(jié)構(gòu)不但有助于家庭養(yǎng)老壓力減輕，還能有效防備失獨家庭帶來的社會風(fēng)險。

3.減輕社會養(yǎng)老負擔(dān)

當(dāng)前，隨著老年人口的不斷增加，我國養(yǎng)老金支付壓力巨大，全面二孩政策的實施從長遠來看能夠在一定程度上減輕養(yǎng)老基金的支付壓力，減輕社會養(yǎng)老負擔(dān)。因為，我國的養(yǎng)老保險基金的籌集支付方式是以現(xiàn)收現(xiàn)付為主要特征的模式，現(xiàn)收現(xiàn)付是一個養(yǎng)老基金在代際間的橫向轉(zhuǎn)移過程，顯然，新生兒的增多可以緩解我國社會將來的養(yǎng)老金支付壓力。根據(jù)曾益等（2016）的觀點，“全面二孩”政策可以緩解養(yǎng)老保險基金支付壓力，但是，如果要達到破解支付危機的目的，還有賴于生育意愿的提高[5]。李秀芳等（2017）認為生育率的提高會提高政府的養(yǎng)老支付能力。肖彩波等（2018）認為“二孩政策”的長期實施能夠提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補貼水平，緩解人口老齡化壓力。同時，二孩政策還能夠起到恢復(fù)和加強家庭養(yǎng)老功能的作用，使人們樂于并安于家庭養(yǎng)老，老無所依的現(xiàn)象會大大減少，老年人生活也會得到子孫輩的更多陪伴，使社會穩(wěn)定和諧程度得以增強。

（二）現(xiàn)階段我國人口政策的局限性

1.政策目標不清晰

按照國際通行標準，我國早在1999年就已進入老齡化社會，但“全面二孩”政策相隔16年之久才遲遲出臺，而這一政策的解讀也僅僅止于從“國家提倡一對夫妻生育一個子女”調(diào)整為“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。從政策目標來看，看不出這一政策出臺的目標是從“控制人口”出發(fā)，還是從“鼓勵生育”出發(fā)。畢竟，長期以來人口過快增長都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要制約因素，“計劃生育”政策也一直被奉為“基本國策”，對我國以“計劃生育”為核心的人口政策做出任何調(diào)整，確實需要謹慎對待。直到現(xiàn)在，關(guān)于我國人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)變化對經(jīng)濟社會發(fā)展的長期影響，以及是否需要對計劃生育政策做出重大調(diào)整，各方都還存在較大的爭議。在這一背景下出臺的“二胎政策”明顯帶有試探的意味，可以斷言，在經(jīng)過一段時間對政策實施效果的檢驗之后，中國人口政策還將進一步調(diào)整，包括對政策目標指向的進一步明確。

2.配套政策不完善

從長遠來看，全面放開二孩政策肯定會促進我國人口結(jié)構(gòu)的相對優(yōu)化，但就目前來看政策實施效果并不理想。究其原因，和政策設(shè)計本身的缺陷直接相關(guān)。如上所言，由于“全面二孩”政策目標不清晰，使政策執(zhí)行部門難以把握分寸，相關(guān)配套政策的出臺也因此受制。從現(xiàn)實觀察，自“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式實施以來，國家層面的相關(guān)配套政策并不多。一些地方政府反倒是進行了積極探索。以遼寧省為例，2018年7月，遼寧省印發(fā)《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，定下了未來十幾年的預(yù)期發(fā)展目標。該規(guī)劃提出，到2030年，總和生育率提高1倍。完善生育家庭稅收、教育、社會保障、住房等政策，探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策。提出上述目標的背后，是遼寧面臨著常住人口連續(xù)3年下降，人口自然增長率在近7年時間里6次出現(xiàn)負增長的窘境。2018年6月29日，陜西省統(tǒng)計局發(fā)布的《陜西省2017年人口發(fā)展報告》中更大膽的建議：“適時全面放開計劃生育，出臺鼓勵生育措施，通過對生育進行補貼獎勵等方式提高生育意愿”。雖然目前部分地方政府在推進“全面二孩”政策方面有所舉措，但相關(guān)政策更多地還只是停留在“設(shè)想”和“口號”的層面，真正落實的政策十分有限。下一步，地方的探索能否得到中央的肯定，并從國家層面做出統(tǒng)一的政策安排還未可知。

3.政策效果不理想

根據(jù)第六次人口普查的結(jié)果，我國生育適齡婦女人口占總?cè)丝诘?3.88%，表明我國具有強大的生育潛力，育齡婦女的規(guī)模直接影響到出生人口的數(shù)量，但實際情況卻說明我國的生育潛力并未得到充分釋放。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2015年中國總和生育率為1.62，不僅低于全球平均水平2.45，甚至也低于高收入經(jīng)濟體的1.67。即使在全面放開二孩以后，根據(jù)人社部發(fā)布的2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2016年享受生育保險待遇的也只有913.7萬人，雖然相對于2015的641.9萬人有較大提升，然而這一增長更多的是長期的生育意愿抑制下的集中爆發(fā)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的年度統(tǒng)計公報，2017年全年出生人口1723萬人，人口出生率再次下降。既不“敢生”也不“愿生”，是當(dāng)今很多中國家庭生育觀的真實寫照。人們在長期的生育意愿抑制下和社會環(huán)境變化的影響下，不再喜歡多子多福，對于性別要求也不再追求重男輕女，更有很大一部分人認為要有充足的經(jīng)濟實力積累后才適合生育。當(dāng)前，人們對全面二孩政策還存在較大的困惑，不清楚政策是否具有持續(xù)性，對于生育二孩所要付出的成本，例如，家庭的變化、工作的變化以及對自身經(jīng)濟能力缺乏信心，這些困惑對于人們生育意愿的激發(fā)都造成了一定的阻礙。

四、我國人口政策進一步調(diào)整的趨勢預(yù)測

進入21世紀以來，我國的人口政策經(jīng)歷了一系列的變化，2011年全面實施“雙獨二孩”，2013年實施“單獨二孩”，到2015年“全面放開二孩”。可見，隨著以“老齡化”和“少子化”為特征的中國人口結(jié)構(gòu)變遷轉(zhuǎn)型的加速，我國人口政策的持續(xù)調(diào)整已經(jīng)是一種必然的趨勢。從當(dāng)前的形勢和種種跡象判斷，現(xiàn)階段我國的人口政策并非一種穩(wěn)定的形態(tài)，未來還將面臨進一步深化調(diào)整的需求。結(jié)合現(xiàn)實，本文從政策的連續(xù)穩(wěn)定性和現(xiàn)實回應(yīng)性綜合考慮，對未來一個時期內(nèi)中國人口政策調(diào)整的目標和特征做出嘗試性的預(yù)測。

（一）我國未來人口政策的目標定位

1.控制人口總量

人口政策和計生政策的內(nèi)涵有所不同，人口政策不僅要控制人口數(shù)量，對人口質(zhì)量、人口發(fā)展環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)都要進行管理。由于我國人口基數(shù)大，仍然需要將人口數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)?？紤]到社會總和生育率降低和人們生育意愿不足在我國已成為現(xiàn)實，為防止人口老齡化加劇的社會風(fēng)險我國應(yīng)當(dāng)把生育率控制在合理范圍內(nèi)作為目標，保持正常的人口更迭。鑒于我國的低生育率現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)進一步放開雙獨或單獨的三胎，同時加強配套政策制定，適度鼓勵生育，減輕生育風(fēng)險。

2.優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)

“到2030年，人口自身均衡發(fā)展的態(tài)勢基本形成，人口與經(jīng)濟社會、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)程度進一步提高，全國總?cè)丝谶_到14.5億人左右”這是國務(wù)院2016年12月30日發(fā)布的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》中的描述。人口自身均衡發(fā)展離不開合理的人口結(jié)構(gòu)。優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)不僅僅包括老年人占比，還包括男女性別比例、城鄉(xiāng)人口比例、受教育程度人口比例和就業(yè)人口比例，只有這些比例都得以優(yōu)化，社會的發(fā)展才會越來越好。但是，中國的人口老齡化趨勢，是長期的政策效應(yīng)積累以及社會急劇轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，不可能依靠單純的生育條件放松來解決，過于寬松的生育政策也可能會造成下一個人口出生高峰期。所以，除了通過生育政策放寬來防止人口出生率過低的風(fēng)險外，還應(yīng)使生育政策、老齡政策、家庭政策有效銜接，從整體上優(yōu)化我國的人口結(jié)構(gòu)。

3.提高人口質(zhì)量

人口質(zhì)量亦稱人口素質(zhì)。人口素質(zhì)是人的身體素質(zhì)、文化素質(zhì)和思想素質(zhì)的綜合。身體素質(zhì)主要包括健康狀況和預(yù)期壽命，文化素質(zhì)主要包括文化科學(xué)水平和勞動技能，思想素質(zhì)主要包括政治思想和道德品質(zhì)。人口質(zhì)量的三個方面具有內(nèi)在的緊密聯(lián)系。中國人口政策的轉(zhuǎn)型，必須重視提高人口素質(zhì)。我國經(jīng)濟雖然快速發(fā)展，但是，人口素質(zhì)還沒有完全跟上，公民平均受教育水平不高，社會信用缺失，道德水準滑坡等人口素質(zhì)問題對我國綜合國力提升產(chǎn)生極為不利的影響。今后，我國人口政策目標的定位，除了繼續(xù)鎖定人口總量和人口結(jié)構(gòu)以外，通過與其他相關(guān)社會政策的緊密銜接配合來提高人口素質(zhì)，應(yīng)該成為我國人口政策目標調(diào)整的新方向。

（二）我國未來人口政策的特征呈現(xiàn)

1.多元化

我國現(xiàn)階段的人口政策已經(jīng)具備一定的多元化特征，“全面二孩政策”除了繼續(xù)保持對人口總量的適度控制以外，也對人口的合理增長采取了鼓勵的態(tài)度。除了政策目標的多元化以外，人口政策的多元化還應(yīng)該包括以下兩方面的內(nèi)涵。一是評價標準的多元化。應(yīng)著重提高人口質(zhì)量而不是糾結(jié)于人口數(shù)量，同時對我國社會人口老齡化的趨勢有正確清醒的認識及有效應(yīng)對的措施。二是治理方式多元化。人口政策不僅僅是生育政策，創(chuàng)造幸福老齡社會，擴大教育范圍，宣傳優(yōu)生優(yōu)育，都可以是人口政策的內(nèi)容，新的人口政策應(yīng)該是政府職能轉(zhuǎn)變的一種體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)尊重人民的生育權(quán)自主權(quán)，加強對正常的生育觀念進行引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變管理方式。人口政策的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)回應(yīng)人口與社會、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。為了保護家庭的生育權(quán)利，應(yīng)該保障女性的醫(yī)療、教育、育兒和工作平等，為婦女生育創(chuàng)造友好的法制環(huán)境、文化環(huán)境和社會環(huán)境，通過相關(guān)社會政策對育齡婦女進行激勵和引導(dǎo)，讓生育沒有后顧之憂，實現(xiàn)長期穩(wěn)定適當(dāng)?shù)纳省Ｍ瑫r要完善育兒休假制度，改善撫育條件，充實和完善社會保育設(shè)施。簡單地計劃生育限制放寬并不能解決未來的人口問題，我們應(yīng)當(dāng)建造良好的生活環(huán)境，讓人口增長回歸自然，實現(xiàn)人類的良性繁衍。

2.動態(tài)化

對于低生育和老齡化的風(fēng)險我們必須要有清醒的認識，因此，必須在保證大政方針平穩(wěn)的基礎(chǔ)上對人口政策進行適時動態(tài)調(diào)整。世界各國在不同時期都有不同的人口政策，并不是一蹴而就的，都是在不斷進行調(diào)整與完善，說明人口政策的制定與實施必須考慮現(xiàn)實環(huán)境和條件，在保證不偏離政策目標的前提下進行靈活變動。人口政策所涵蓋的內(nèi)容是寬泛的，不僅包括出生人口，還應(yīng)包括老年人生活保障、男女平等等多方面的內(nèi)容。從當(dāng)前階段的政策效果反饋來看，全面開放二胎并沒有帶來短期的生育高峰，并且考慮到目前適育婦女總量在減少，人們的生育意愿普遍不高，應(yīng)該適當(dāng)放開生育至三孩，同時進行動態(tài)人口監(jiān)控，適時調(diào)整相關(guān)社會政策，讓人口出生率處于平緩有序增加的狀態(tài)，同時避免因政策調(diào)整過度造成的矯枉過正。對出生率要做到更加細致的動態(tài)監(jiān)測和信息化管理，運用大數(shù)據(jù)把握生育動向和意愿，為政策的調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們生活觀念的改變，人們的意愿結(jié)婚年齡和生育年齡在不斷推遲，未來出生率有進一步下降的可能。因為之前的“單獨二孩”的政策未達到預(yù)期目標，因此，更需要監(jiān)測“全面二孩”政策實施后的各項生育數(shù)據(jù)的變動，避免落入“低生育率陷阱”⑧，如果在監(jiān)測過程中出現(xiàn)人口增長率繼續(xù)呈不斷下降的趨勢，不排除可以考慮做出全面取消生育限制，或者對在部分人口出生率下降過快的地區(qū)首先放寬生育限制的政策調(diào)整。

3.精細化

我國未來人口政策的制定應(yīng)當(dāng)更為精細化。一是政策內(nèi)容的精細化。應(yīng)當(dāng)依照城鎮(zhèn)、農(nóng)村以及各個地區(qū)不同的發(fā)展?fàn)顩r采取不同的措施來細化生育政策，而不能簡單的一刀切。要根據(jù)政策對象所處地區(qū)的不同、收入狀況的不同、家庭負擔(dān)的不同等制定差異化的政策執(zhí)行標準。二是政策執(zhí)行精細化。人口政策執(zhí)行精細化必須以人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計和調(diào)查的動態(tài)化、實時化作為保證。因此，應(yīng)當(dāng)在人口調(diào)查統(tǒng)計中積極引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，改變周期過長、調(diào)查難度大的傳統(tǒng)人口普查方式。而且要完善調(diào)查統(tǒng)計制度，讓數(shù)據(jù)及時反映實際情況，為人口政策的精細化調(diào)整提供決策依據(jù)。同時，在政策執(zhí)行過程中，對于政策執(zhí)行可能產(chǎn)生的不同結(jié)果要有充分的估計，盡量避免出現(xiàn)執(zhí)行效果的偏差。三是政策結(jié)果評估的精細化。對于人口政策的執(zhí)行效果評估應(yīng)當(dāng)建立量化標準體系，指標應(yīng)涵蓋人口政策的環(huán)境、經(jīng)濟、人文影響等各個方面，在人口出生率基礎(chǔ)上，考量人口政策的綜合社會效應(yīng)。

綜上所述，我國面臨的不僅僅是人口老齡化問題，更多的是如何通過社會政策引導(dǎo)社會分配來保障人民的生活水準問題，只有這樣才能使人口生育回歸到一個良性的世代繁衍秩序中。人口政策的制定也不應(yīng)僅僅考慮生育政策條件的放寬或者限制，而應(yīng)通過人口政策平穩(wěn)、科學(xué)、動態(tài)、有序地調(diào)整來提高社會資源配置效率并激勵人民的生育意愿，只有這樣才可能盡量削弱老齡化的負面影響，并促進我國社會實現(xiàn)長期穩(wěn)定和諧發(fā)展。

注 釋：

①新人口論的主要提出人是馬寅初，提出時間為1957年，新人口論指出控制人口刻不容緩，不但要注重控制人口總量，更要注重人口素質(zhì)、人力資源和技術(shù)更新，注重人口與就業(yè)、人口與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展等重大問題。

②晚婚指的是提倡比法定結(jié)婚年齡晚2-3年結(jié)婚，法定結(jié)婚年齡是男不得早于22周歲，女不得早于20周歲。晚育是指提倡婚后推遲2-3年再生育。少生是指穩(wěn)定一個低生育水平。優(yōu)生是指通過婚前檢查、孕婦定期檢查身體和科學(xué)的分娩等措施，避免生出有遺傳疾病的孩子。

③1970年的人口出生率為33.43‰，自然增長率為25.83‰，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒1986》。

④勞動年齡人口是指社會總?cè)丝谥刑幱趧趧幽挲g范圍內(nèi)的人口。我國規(guī)定男子16-60周歲，女子為16-55周歲，這部分人口被視為勞動年齡人口。

⑤人口中非勞動年齡人口數(shù)中老年部分對勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔(dān)多少名老年人。

⑥以年齡劃分人口結(jié)構(gòu)時可以分為成長型、穩(wěn)固型和衰老型。成長型即人口的出生率大大超過死亡率，人口中的青少年比例非常大。穩(wěn)固型即人口的出生率與死亡率大抵相當(dāng)，人口數(shù)量保持較為穩(wěn)定的狀態(tài)，整體社會較為穩(wěn)定。衰老型即人口的出生率略低于或等于死亡率，這種類型的社會人口趨于老齡化和減少，缺乏足夠的勞動力，容易引起社會問題。

⑦“4-2-1”模式即一個家庭中有四個老人，一對夫婦，一個獨生子女。這種倒金字塔的結(jié)構(gòu)中間和底層承受的壓力過大。

⑧低生育率陷阱是指生育率一旦下降到一定水平以下，由于價值觀的轉(zhuǎn)變、生存壓力增加等多方面因素共同作用，生育率會繼續(xù)不斷下降，很難甚至不可能逆轉(zhuǎn)。