預算執(zhí)行審計中存在的問題及對策

馬明敏

財政預算執(zhí)行審計是法律賦予審計機關(guān)的基本職能，是國家審計工作永恒的主題，也是國家審計機關(guān)每年年初計劃內(nèi)的重點工作，開展本級預算執(zhí)行審計，已成為財政預算管理和監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。如何更新觀念，與時俱進地深化預算執(zhí)行審計，提升審計的層次，已經(jīng)成為審計機關(guān)亟待解決的一個問題。

目前財政預算執(zhí)行審計存在的主要問題

（一）“大財政”審計理念沒有確立，審計的全局觀念有待樹立。在審計實務(wù)中，過多的精力放在財政、地稅部門的財務(wù)審計上，注重在財政收支真實、合法性審計，缺乏把預算編制、預算調(diào)整、臨時追加預算和財政決算作為整體進行系統(tǒng)性審計的理念。在審計過程中存在忽略了對預算管理體系外的其他政府資金的審計，尤其是忽略了對預算重要組成部分的“一級”和“二級”單位的審計，致使審計范圍不廣，內(nèi)容不全。隨著財政支出結(jié)構(gòu)的變化，審計對財政支出格局缺乏整體性的認知，對財政支出是否滿足建立公共財政基本框架的要求、是否加大社會公益性事業(yè)的支出份額、是否在逐步提高財政對社會保障支出的比例，以及加大財政對基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資力度等方面審計還缺乏與時俱進的變化。

（二）審計重點不突出，總體把握不強。預算管理體制改革后，審計對象和審計范圍進一步擴大，內(nèi)容更加豐富，但審計機關(guān)在預算執(zhí)行審計項目安排時還有些循規(guī)蹈矩，對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計力度不強，重點內(nèi)容不突出。在工作中對審計管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體情況缺乏把握，不能從審計對象的總量、結(jié)構(gòu)、特點和重要性等方面篩選出審計重點內(nèi)容，對財政收支的重點項目、重點領(lǐng)域及重點資金總體把握不夠，審計在促進建立科學的預算定額和支出標準，規(guī)范財政資金的分配，維護預算的嚴肅性，增強預算的約束力方面發(fā)揮的作用不夠。

（三）審計報告的宏觀服務(wù)職能發(fā)揮的不夠?，F(xiàn)行財政預算執(zhí)行審計報告反映的問題微觀有余，宏觀不足，對地方黨委、政府的意圖、關(guān)注的問題以及涉及人民群眾切身利益的問題反映不夠，力度不強，部分審計報告的主要內(nèi)容還放在查錯糾弊等問題上，反映的問題多為常規(guī)性、一般性的，不能把問題上升至宏觀方面進行思考;就事論事的敘述較多，宏觀建議較少，總體上缺乏整體性、宏觀性和前瞻性，可利用價值小。

（四）審計手段單一，審計方式有待改進。目前預算執(zhí)行審計仍以常規(guī)審計為主，審計項目分至各處室，相互之間基本無聯(lián)系，各自為政，審計形不成合力，資源無法共享。審計的信息化程度還不高，部分審計項目還停留在手工查賬的階段。

新形勢下加強預算執(zhí)行審計的對策

（一）突出預算執(zhí)行審計的整體性和全面性。財政預算執(zhí)行審計的目標就是要體現(xiàn)地方黨委、政府的意圖，服務(wù)地方黨委、政府的宏觀決策。為實現(xiàn)這一目標，在年初制定審計計劃時應(yīng)將地方黨委政府的工作重心，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的關(guān)鍵的問題，涉及人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實利益的事項列入審計項目計劃。審計機關(guān)要緊緊圍繞全部財政資金和資產(chǎn)管理責任及效能、使用責任及績效這一重點，打破科室界線，整合審計資源，突出審計全面性，從不同角度、不同側(cè)面、不同深度揭示問題，堵塞漏洞，規(guī)范管理。對審計發(fā)現(xiàn)的問題要圍繞國家經(jīng)濟形勢和財經(jīng)工作大局，具體情況具體分析，使每項審計改進意見和建議的內(nèi)容都力求做到實事求是，切合實際，便于落實執(zhí)行，不斷增強審計建議的針對性和可操作性，最大限度地挖掘和反映審計工作所取得的實際成果。審計綜合報告不僅要從宏觀上對審計中發(fā)現(xiàn)的問題和情況進行歸納分析，透過現(xiàn)象挖掘產(chǎn)生問題的根源，更要從體制、制度和機制等層面提出解決問題的辦法，充分發(fā)揮預算執(zhí)行審計的建設(shè)性作用，并將審計成果積極轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導決策的依據(jù)和新聞輿論監(jiān)督的新視點，擴大審計影響，為審計工作開創(chuàng)良好的社會環(huán)境，發(fā)揮預算執(zhí)行審計的綜合效應(yīng)。

（二）把握總體、突出審計重點。預算管理體制改革后，審計對象和審計范圍進一步外延，這就要求審計機關(guān)在預算執(zhí)行審計中集中力量，對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金要每年都要納入審計計劃，對財政收支的重點項目、重點領(lǐng)域及重點資金，實行年年審。特別是要對一些有資金二次分配權(quán)力的部門和使用財政資金數(shù)額大、下屬單位多的部門的預算情況進行重點審計。在審計過程中要將編報虛假預算、虛報冒領(lǐng)預算資金問題;擠占挪用財政資金、為本部門和本單位謀利益私存私放資金、違規(guī)收費及截留坐支非稅收入問題;滯留、閑置財政資金，影響資金使用效益等問題始終作為審計的重點內(nèi)容。

（三）改進審計方式，創(chuàng)新審計手段。

1.整合利用審計資源，發(fā)揮審計整體效能。各級審計機關(guān)要充分整合審計資源，實現(xiàn)預算執(zhí)行審計運作模式的一體化，堅持打破科室界限，全局統(tǒng)一調(diào)配力量、統(tǒng)一部署方案實施審計，形成合力，改變以往一個處室審計人少力量不足的局面。在審計項目實施上，做到統(tǒng)一計劃方案、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一定性處理、統(tǒng)一質(zhì)量要求，最大限度地發(fā)揮預算執(zhí)行審計的整體效應(yīng)。以計劃為載體整合審計力量，以方案為載體整合審計內(nèi)容，以報告為載體整合審計成果，以統(tǒng)一實施、處理為載體，保證審計效率和質(zhì)量。審計機關(guān)各處室要形成聯(lián)動機制，在選定項目、審計目標確定、時間安排、審計要求等方面力爭一定的一致性，發(fā)揮審計系統(tǒng)的整體效能。

2.建立新的審計組織體系，更新本級審運行機制。審計實踐表明，本級預算執(zhí)行審計是一項統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)工程，必須擴大本級預算執(zhí)行審計范圍，統(tǒng)籌考慮財政審計、財務(wù)收支審計、專項資金審計等內(nèi)容相融合的問題，建立本級財政審計與各項專題審計有機結(jié)合的運行機制，通盤考慮本級預算執(zhí)行審計工作，形成一個既有分工、又有合作的審計組織體系。以財政部門審計為龍頭，部門預算審計為輔翼，兩者有機結(jié)合，以全面掌握財政資金的走向，有利于由上到下，從下及上，從宏觀及微觀兩個方面揭露和分析預算執(zhí)行及管理中出現(xiàn)的深層次問題。財政審計與專業(yè)審計的結(jié)合。確保財政審計的有效性、完整性。

3.積極探索審計工作新方法。近幾年的工作實踐證明在預算執(zhí)行審計過程中應(yīng)堅持“四個結(jié)合”，即對財政部門具體組織預算執(zhí)行審計與政府其他部門預算執(zhí)行審計相結(jié)合、部門預算審計與專項資金審計相結(jié)合、財政財務(wù)收支審計與效益審計相結(jié)合、審計與審計調(diào)查相結(jié)合。這樣既拓寬了審計的廣度，更提升了審計的深度，能夠從更高、更深、更廣、更宏觀的層次上全面和客觀的充分反映、揭示、披露情況和問題。堅持按照全面審計，突出重點的要求，擴大預算執(zhí)行部門的審計覆蓋面，并對一定數(shù)量的二、三級頂算單位以及財政資金直達單位和項目進行延伸審計和審計調(diào)查。

4.積極采用計算機輔助審計等先進的審計手段。本級預算執(zhí)行審計面對的是各預算單位的海量的財務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資料，單靠手工審計已不能適應(yīng)現(xiàn)代審計的要求，容易造成問題查一漏萬現(xiàn)象的出現(xiàn)，在這種形勢下，運用先進的信息化手段進行輔助審計勢在必行。一是要充分利用財稅部門和預算執(zhí)行單位的財務(wù)核算系統(tǒng)，收集、整理與審計有關(guān)的財務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資料;二是要積極發(fā)揮審計AO軟件作用，落實好集中篩查疑點、分散核實問題，力爭實現(xiàn)審計手段上層次、上水平。三是積極推行聯(lián)網(wǎng)審計，搭建網(wǎng)絡(luò)審計平臺，使審計關(guān)口前移，并有效提高審計工作效率，逐步實現(xiàn)在線審計，隨時即可瀏覽各預算單位的財務(wù)數(shù)據(jù)和部分業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。積極研究和探索審計新方法、新路子，深化審計內(nèi)容。要緊緊圍繞預算執(zhí)行這一主題，抓住審計重點，擴展外延，注重對資金使用效益的檢查和評價。要利用先進的計算機輔助審計技術(shù)，搭建信息共享平臺，開展聯(lián)網(wǎng)審計，通過計算機批量處理、分析審計數(shù)據(jù)，提高計算機應(yīng)用水平，實現(xiàn)與財政、稅務(wù)等被審計單位的無縫連接。審計機關(guān)應(yīng)逐步成立審計大數(shù)據(jù)分析中心，在數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上建立集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫分析平臺，借助外力加大對大數(shù)據(jù)技術(shù)的研究和開發(fā)力度，在審計現(xiàn)場全面推行AO現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)，發(fā)揮計算機審計的作用，擴大計算機審計范圍，提高審計效率和效能。