深化預算執(zhí)行審計的策略思考

黃加敏

新時代預算執(zhí)行審計面臨的形勢和挑戰(zhàn)

（一）預算執(zhí)行審計全覆蓋要求更加明確。2014年10月，黨的十八屆四中全會首次提出，要求對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。2015年12月，在中辦國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件中進一步明確，規(guī)定對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。2018年5月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，要努力構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。要求審計機關要堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持新發(fā)展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，依法全面履行審計監(jiān)督職責，促進經濟高質量發(fā)展、促進全面深化改革、促進權力規(guī)范運行、促進反腐倡廉（簡稱“四個促進”）。審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，特別是預算執(zhí)行審計是公共資金、國有資產、國有資源審計的主要承載形式，擔負著極其重要的審計任務。推進審計監(jiān)督全覆蓋，首先要著力推進預算執(zhí)行審計全覆蓋，審計對象更加突出，審計范圍更加明確，審計要求更加具體。

（二）預算執(zhí)行審計目標更加注重績效管理。全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要組成部分。2018年7月，中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》，強調要立足于全面實施預算績效管理，將其作為關鍵點和突破口，來推動財政資金的聚力增效，進一步提高公共服務的供給質量。預算執(zhí)行審計應按照績效管理目標，注重加強對財政資金使用績效和政策實施效果進行審計監(jiān)督。從質量、時效、成本和效益等方面，重點檢查政府預算、部門單位預算、政策和項目全過程績效管理以及預算績效管理制度建設情況。著重揭示政策目標未實現、績效評價管理不到位、不注重運用績效評價結果等問題，促進建立完善的績效評價激勵約束機制，提高財政資金使用效益。

（三）預算執(zhí)行審計更加注重發(fā)揮宏觀管理職能。2018年3月，中共中央辦公廳《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》提出，人大預算審查監(jiān)督要由赤字規(guī)模和預算收支平衡狀況轉向支出預算和政策拓展。審計機關要服務好預算監(jiān)督管理，勢必要圍繞人大預算審查監(jiān)督重點的轉變，不斷拓展審計內容和審計范圍，著力加強對支出預算總量與結構的審計，指導和約束支出預算編制，提高人大預算審查監(jiān)督的針對性和有效性，促進預算安排更好地貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署。

當前預算執(zhí)行審計面臨的

典型問題及原因剖析

（一）預算執(zhí)行審計的覆蓋面有待提高。預算執(zhí)行審計橫向覆蓋面還不夠廣，預算執(zhí)行審計覆蓋面欠缺，其最大困難是在審計組織管理模式上、在審計技術方法上，審計任務繁重和審計力量不足的矛盾長期存在而難以化解。如缺乏統(tǒng)一高效的組織協(xié)調部門，導致項目計劃離散，業(yè)務處室各自為戰(zhàn)，出現重復審計、低效審計等現象;又如未能充分發(fā)揮內審機構基礎性源頭性自我監(jiān)管作用，未能有效借助社會審計力量協(xié)助審計，導致長期依靠國家審計一家力量，未能形成審計監(jiān)督合力。特別是大數據審計技術應用不夠充分，嚴重制約著審計覆蓋面。在當前一級預算單位普遍應用信息化系統(tǒng)管理的情況下，部分審計機關對大數據審計重視不夠，未能形成有效的大數據審計組織管理模式，有的審計人員審計能力不足，未能充分掌握大數據審計技術，對數據的整理分析提煉缺乏必要技能，有的預算單位數據歸集未能形成有效機制，需要從更高層面來進行統(tǒng)籌推動。

（二）預算執(zhí)行審計的宏觀管理職能尚未有效發(fā)揮。預算執(zhí)行審計報告是政府決策的重要參考，也是人大完善立法、加強預算監(jiān)督的重要依據。預算執(zhí)行審計揭示的問題及建議，不僅要做到客觀公正，更要注重從宏觀角度去分析問題，促進完善體制機制。但當前預算執(zhí)行審計仍然過多關注揭示具體問題，對宏觀面上的問題分析研究不夠，缺乏深度挖掘和提煉。這一方面是部分審計機關對預算執(zhí)行審計的成果導向還不夠清晰，把查出的違規(guī)金額作為衡量審計成果的主要標準，很多審計報告重點仍放在查出的違規(guī)問題數量上，就事論事多，反映宏觀問題偏少，提出建設性意見不多，導致審計報告站位不高，服務宏觀決策作用發(fā)揮不夠明顯。另一方面，部分審計人員由于學習能力不足，專業(yè)知識較為狹窄，對宏觀經濟、社會治理、政府運作體制等缺乏相應了解，在預算執(zhí)行審計中仍局限于傳統(tǒng)審計理念，習慣于查出個體問題，從宏觀層面促進體制機制完善、推動解決宏觀問題上還沒有發(fā)揮有效作用。另外，從審計機關管理層面分析，有些審計機關在項目計劃制訂和實施過程中缺乏統(tǒng)籌部署，審計項目離散，審計成果難以綜合開發(fā)，很大程度上制約了宏觀管理職能的有效發(fā)揮。

（三）預算執(zhí)行審計的績效理念體現還不夠充分。當前預算執(zhí)行審計仍側重真實合法性審計，對預算編制及調整的科學合理、資金撥付的及時安全，預算執(zhí)行是否達到預期的效果尚未引起足夠重視。十八屆三中全會對新一輪財稅體制改革做出了總體部署，到2020年，將建立起一套統(tǒng)一規(guī)范、運行高效的現代財政制度，初步形成與之相配套的以新預算法為龍頭的一整套財稅政策制度體系。這要求審計人員在預算執(zhí)行審計中要強化績效審計理念，重視關注政府及其部門單位的預算績效，政策和項目預算績效以及預算績效管理制度的建設情況，評估并揭示預算績效目標、運行管理、結果應用等方面存在的問題。由于部分審計人員的知識結構和專業(yè)能力離這些新要求還有較大差距，需要進一步加快知識更新步伐，提高職業(yè)勝任能力。另外，預算執(zhí)行的績效評價體系尚未科學構建，也影響了預算執(zhí)行審計工作的深入開展。目前，對預算執(zhí)行的績效審計還停留在初步的、局部的程度，未能實現對預算執(zhí)行的全面、全過程審計評價，這些都待財政部門、預算單位和審計機關三方共同深化，形成有效運作機制。

（四）預算執(zhí)行審計成果提煉深度不夠。審計機關向省政府提交的審計結果報告和受省政府委托向省人大常委會所作的審計工作報告是審計工作成果的集中反映，通過對財政預決算進行審查和評價，是審計機關為人大、政府加強預算管理和監(jiān)督服務的重要途徑。當前，部分審計機關提交的“兩個報告”存在主題不清晰、重點不突出、反映問題單一片面等問題，未能與當地黨委政府中心工作形成同頻共振，影響了審計成果作用的發(fā)揮。其主要原因，一是由于審計計劃的統(tǒng)籌謀劃不夠，審計項目未能緊密圍繞黨委政府中心工作，未能聚焦預算支出承載的公眾普遍關心的民生項目，導致“兩個報告”成果關注度不足;二是由于審計理念、審計覆蓋面等原因，報告當中揭示個性問題多，共性問題少，導致報告問題不能做到點面結合，說服力不強;三是由于信息共享不暢，單位之間、部門之間尚未形成高效的審計信息成果共享平臺，影響了審計信息資源的整合利用。尤其是財政決算審計成果、異地交叉審計成果目前難以在“兩個報告”中得以反映;四是由于審計時間的限制，審計機關一般在七月底受托向本級人大作審計工作報告，而預算執(zhí)行審計一般在年初實施，審計結束時間一般在五月底。審計時間短，易造成審計深度不足、成果綜合提煉不夠，客觀上影響了預算執(zhí)行審計工作報告的質量。

深化預算執(zhí)行審計的策略與思考

（一）以“兩個報告”為核心強化成果導向，科學謀劃審計項目。一是要事先主動謀劃好“兩個報告”預期成果，變“先審后計”為“先計后審”。圍繞黨委政府中心工作，圍繞人大關注重點以及涉及群眾切身利益的熱點焦點問題，制訂好審計中長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃。既要充分考慮財政體制改革需求，又要結合人大預算監(jiān)督重點突出審計主題，明確審計目標和審計重點，特別是對承載公共資金的預算執(zhí)行審計，要強化好預期成果，有針對性地開展審計。二是要精心設計審計項目，加強聯(lián)動整合。根據“兩個報告”需求確定審計項目并進行通盤考慮，統(tǒng)籌實施預算執(zhí)行審計與其他類型審計項目，并對所有項目審計成果進行充分整合、綜合利用，豐富好“兩個報告”內容。三是要突出績效審計強化理念引領。在真實合法性審計的基礎上，預算執(zhí)行審計要圍繞全面實施績效管理和人大預算審查監(jiān)督重點轉變，重視預算績效審計，客觀評價財政資金在籌集、分配、使用及管理中的經濟性、效率性和效果性，加強財政問效，推動政府部門提高預算管理水平，完善公共財政預算體系。

（二）以大數據為支撐創(chuàng)新審計組織管理，有效推進審計全覆蓋。預算執(zhí)行審計涵蓋財政部門和眾多被審計單位，面對海量信息和數據，要實現審計全覆蓋，僅靠人海戰(zhàn)術和傳統(tǒng)審計方式是行不通的，必須樹立大數據審計思維，堅持科技強審，推進審計技術方法創(chuàng)新，進一步提升大數據環(huán)境下的審計業(yè)務和管理能力。加強審計電子數據歸集，構建被審計對象電子數據庫。通過部門協(xié)調、直接審計等方式，將預算單位電子數據納入審計數據庫。條件成熟的，可建立聯(lián)網審計平臺直接對電子數據進行審計。加快開發(fā)大數據審計模型，構建大數據審計分析平臺。通過分析平臺，可以快速精準地鎖定審計目標，從點上問題衍生到面上問題，如通過大數據的聚類分析、趨勢性分析等手段，可以發(fā)現預算執(zhí)行當中的系統(tǒng)性、苗頭性、趨勢性問題，從而提出針對性的審計建議，發(fā)揮好審計的宏觀管理職能。通過運用大數據，可以有效提升預算執(zhí)行審計的效率和質量，實現審計對象和審計內容全覆蓋。

（三）統(tǒng)籌審計資源，注重發(fā)揮審計監(jiān)督整體合力。要加強組織領導，推動成立財政審計領導小組，明確財政審計的核心地位，并由財政處負責與“兩個報告”相關的審計項目計劃制訂、組織實施和成果綜合利用。統(tǒng)籌開展預算執(zhí)行審計與政策跟蹤審計、經濟責任審計、專項資金審計等各類審計項目，形成既分工又合作的一體化審計組織方式，將預算執(zhí)行審計的內容和目標與各專業(yè)審計相銜接，進一步拓寬預算執(zhí)行審計的領域和范圍，增強預算執(zhí)行審計的整體效能。按項目要求優(yōu)化審計力量配置。根據審計項目組織實施要求，由人事部門負責統(tǒng)籌調配審計力量，打破上下級審計機關、審計機關內部各職能部門界限，發(fā)揮各層級、各專業(yè)審計干部的專業(yè)優(yōu)勢，優(yōu)化審計組人員結構，提高審計組整體水平。注重加強內外協(xié)同提升監(jiān)督合力。注重發(fā)揮紀檢監(jiān)察、組織人事、公安檢察、財政等部門職能優(yōu)勢，深化預算審計成果綜合利用，促進提升審計價值。特別是要注重發(fā)揮好內審基礎性源頭性自我監(jiān)管的作用，推動預算單位加強內部預算管理，將問題遏制在萌芽狀態(tài)，促進提升預算管理水平。

（四）強化審計能力建設，加強復合型審計人才培養(yǎng)。要加快更新審計理念，審計機關和審計干部要牢固樹立“四個意識”，進一步提高政治站位和工作站位，推動預算執(zhí)行審計“三個轉變”，推動從真實合法性審計為主向績效審計并重轉變，推動從微觀查出問題為主向促進體制機制完善并重轉變，推動從傳統(tǒng)手工審計為主向大數據審計技術為主轉變。要加快知識技術更新，通過舉辦審計論壇、審計大講堂、組織業(yè)務培訓等多種手段，實時了解現代社會治理和宏觀經濟政策，掌握好財政、金融、民生、環(huán)境資源、投資等多方面的專業(yè)知識，特別是要努力掌握大數據審計技能，通過參加計算機中級技能培訓和大數據審計分析培訓等方式，結合審計業(yè)務實踐，不斷提升大數據審計水平。要強化考核引導，發(fā)揮好考核指揮棒的作用。要改變以往單純以查出問題為主的考核標準，向突出被審計單位預算目標實現程度為主的標準轉變，更加關注預算績效，更加注重促進體制機制完善，不斷提升“兩個報告”的含金量，發(fā)揮好預算執(zhí)行審計服務宏觀管理、促進加強預算監(jiān)督的作用。