關(guān)于農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益的合理分配

李懷　董志勇

〔摘要〕 我國現(xiàn)行農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益分配面臨諸多現(xiàn)實困境。因此，如何促進農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益的合理分配，尤其是如何保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，是黨的十八大以來亟需研究的重大現(xiàn)實問題。厘析地權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化是決定地租合理分配的核心，也是有效維護各方土地權(quán)益的關(guān)鍵?；隈R克思主義經(jīng)濟學(xué)“地權(quán)-地租”理論視角，在分析農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益合理分配的應(yīng)然狀況基礎(chǔ)上，應(yīng)從以下三方面推進改革：一是改革征地制度，保障近郊失地農(nóng)民享有絕對地租的收益權(quán);二是改革土地增值稅制度，促進級差地租在中央政府和近郊失地農(nóng)民之間合理分配;三是實行土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，促進管制地租在遠(yuǎn)郊保護區(qū)農(nóng)民和近郊失地農(nóng)民之間合理分配。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)地“非農(nóng)化”，增值收益分配，地權(quán)，地租

〔中圖分類號〕F752 ?? 〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）05-0107-07

改革開放40多年來，農(nóng)村土地改革一直是最受中央“一號文件”關(guān)注的領(lǐng)域 〔1 〕20-28，農(nóng)地制度改革研究也是產(chǎn)出量、持續(xù)度和國際化程度最高的主題之一 〔2 〕，而如何合理分配土地增值收益則是深化土地制度改革爭論最為激烈的問題之一 〔3 〕。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視這一問題。黨的十八屆三中全會明確提出，要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”?！? 〕 2019年中央“一號文件”提出，深化農(nóng)村土地制度改革，要“全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革” 〔5 〕。2019年4月，中共中央和國務(wù)院再次提出，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，要完善農(nóng)村土地征收制度，維護被征地農(nóng)民和農(nóng)民集體權(quán)益 〔6 〕?；诖?，本文擬從馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)“地權(quán)-地租”理論視角，分析農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益合理分配的應(yīng)然狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上，提出推進農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益合理分配的改革路徑。

一、文獻綜述與問題的提出

增值收益是地租的重要載體，也是相關(guān)各方關(guān)注的焦點。2004年前后學(xué)術(shù)界曾就農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益分配有過較為熱烈的爭論。黨的十八大以來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施和以習(xí)近平同志為核心的黨中央的高度重視，如何促進農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益的合理分配，再度成為研究熱點。

（一）農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益研究綜述

對于農(nóng)地“非農(nóng)化”之后土地增值收益的如何分配問題，學(xué)術(shù)界存在三種主張：“漲價歸公論”“漲價歸農(nóng)論”和“公私兼顧論”。

“漲價歸公論”最早起源于美國著名經(jīng)濟學(xué)家亨利·喬治，他在其名著《進步與貧困》中提出的“土地漲價中隱含的社會不公”主張，成為土地漲價歸公的思想根源 〔7 〕18?！皾q價歸公論”認(rèn)為，農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益只與土地區(qū)位和經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，與勞動者的勞動無關(guān)，本質(zhì)上是一種“自然增值”。賀雪峰提出，“土地公有，地利共享，消滅土地食利者的規(guī)范和實踐具有憲法意義，可以稱作中國土地制度的憲法秩序” 〔8 〕36。華生認(rèn)為，“任何一種所有制都不是土地用途和規(guī)劃即土地空間開發(fā)權(quán)改變后還能獨占增值的依據(jù)” 〔9 〕82。賈康和梁季認(rèn)為，快速城鎮(zhèn)化帶來土地財富增值，應(yīng)秉持“漲價歸公”思路，通過“政府之手”，縮減分配差距;土地制度改革的大方向，是完善“土地生財用財”機制，漲價主要歸公 〔10 〕。

“漲價歸農(nóng)論”的興起主要是由于城鎮(zhèn)化進程的快速推進，農(nóng)地“非農(nóng)化”使用后土地快速升值，從而使得維護農(nóng)民土地權(quán)益成為關(guān)注的焦點?！皾q價歸農(nóng)論”主要從放棄農(nóng)地的“機會成本”、土地所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)、級差地租等論證土地增值部分理應(yīng)歸還農(nóng)民。周其仁認(rèn)為，“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主人能夠在多大程度上分享農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用引起的增值，是由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度——特別是農(nóng)地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓制度決定的，放棄農(nóng)地權(quán)利，就構(gòu)成了放棄使用的一個‘機會成本，如果得不到合適的出價，農(nóng)民是不會放棄農(nóng)地使用權(quán)的” 〔11 〕108。高圣平和劉守英認(rèn)為，應(yīng)充分保障農(nóng)民獲得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的土地級差收益的權(quán)利，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者 〔12 〕。劉元勝和胡岳岷認(rèn)為，要真正處理好土地問題，就必須堅持以人民為中心的根本立場，讓農(nóng)民分享更多的農(nóng)村土地增值收益 〔13 〕。

“公私兼顧論”的核心思想為，應(yīng)該首先對失地農(nóng)民進行公平補償，其次再將土地自然增值部分用于社會建設(shè)。周誠認(rèn)為，汲取“漲價歸公論”和“漲價歸農(nóng)論”的優(yōu)點而摒棄其弱點，應(yīng)當(dāng)實行“私公兼顧”制的“全面產(chǎn)權(quán)觀”，在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中貫徹“全面產(chǎn)權(quán)觀”意味著：優(yōu)先充分補償、安置失地農(nóng)民，剩余歸公、用于支持全國農(nóng)村 〔14 〕。楊俊鋒認(rèn)為，土地自然增值盡管不應(yīng)完全歸土地產(chǎn)權(quán)人，但至少也不能完全充公 〔15 〕。鄭雄飛主張，社會生產(chǎn)生活方式變革以及權(quán)利格局變化必然要求通過權(quán)利再造來重塑新的地權(quán)結(jié)構(gòu)，建立合理共享的增值收益分配機制 〔16 〕。

（二）問題的提出

“漲價歸公論”主張將土地增值收益歸國家，從而形成城市建設(shè)的資金，推動了城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展，形成了“以地謀發(fā)展”的高速增長的經(jīng)濟奇跡。這種“以地謀發(fā)展”的模式難以有效遏制地方政府的征地沖動，從而形成對“土地財政”的依賴。不僅如此，地方政府以土地抵押融資，換取城市發(fā)展的資金，還有可能加劇金融風(fēng)險。此外，“漲價歸公”的邏輯造成農(nóng)村集體土地與城市國有土地“同地不同權(quán)”，從而形成“土地雙軌制”，弱化甚至取消了農(nóng)村土地的集體使用權(quán)和所有權(quán)。

“漲價歸農(nóng)論”雖然肯定了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)利，從而有利于維護失地農(nóng)民的利益，但是沒有厘析土地增值的原因。一旦增值收益全部歸農(nóng)，很容易在城市近郊因征地拆遷形成“一夜暴富”的現(xiàn)象，從而形成“土地食利者”階層，而城市遠(yuǎn)郊農(nóng)民則不能享受城鎮(zhèn)化帶來的土地增值，進而加劇收益分配不公，這有悖于社會主義公平正義的原則與目標(biāo)。

“公私兼顧論”主張的利益協(xié)調(diào)，一旦能夠有效實施便能有效兼顧各行為主體利益，有利于維護社會公正。但其由于缺乏相關(guān)理論的指導(dǎo)，沒有從理論上厘析地租的來源和形成條件，從而很難實現(xiàn)利益平衡。在中央政府與地方政府不斷“賦權(quán)-限權(quán)”的博弈中 〔17 〕，地方政府不僅有謀利沖動，而且缺乏有效約束導(dǎo)致很難真正做到“公私兼顧”。

綜上所述，其分歧的核心在于：如何有效維護農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)利以及厘析土地增值的原因，進而做到合理分配土地增值收益。這就涉及兩個方面的問題：一是土地本身的分配，即地權(quán)問題;二是土地所產(chǎn)生的產(chǎn)品的分配，即地租問題 〔18 〕。因此，本文在分析現(xiàn)行農(nóng)地“非農(nóng)化”現(xiàn)實困境的基礎(chǔ)上，擬將其增值收益分配置于馬克思主義經(jīng)濟學(xué)“地權(quán)-地租”理論的總體框架下進行討論。與已有研究相比，本文可能在以下三個方面推進相關(guān)理論的研究：其一，本文基于馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論提出，只有明確界定土地所有權(quán)、占有權(quán)和使用權(quán)才能確保地權(quán)穩(wěn)定，從而給土地利用各方帶來穩(wěn)定的預(yù)期;其二，基于地權(quán)穩(wěn)定，才能明晰土地增值的來源，使得地租分配有章可循，從而成為農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益分配改革的理論基礎(chǔ);其三，本文基于地權(quán)穩(wěn)定分析土地增值來源的地租實質(zhì)以及各行為主體的互動，提出推進農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益合理分配的改革路徑。

二、農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益分配的現(xiàn)實困境

（一）現(xiàn)行征地制度使得地方政府與近郊失地農(nóng)民之間收益分配失衡

我國現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者用作非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，農(nóng)業(yè)用地要變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，只有通過地方政府征地這一唯一合法的形式，于是農(nóng)村集體土地所有制變成城市土地國有制，而地方政府對農(nóng)民的土地補償則按原農(nóng)業(yè)用途補償。還規(guī)定，征收集體土地的，按照被征收土地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍。而在城市土地國有制下，明確規(guī)定對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補償，要求不得低于市場價格。以成都市郫都區(qū)安德鎮(zhèn)交通村一組2018年征地拆遷土地補償費為例，征收耕地（含園地）按統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)3440元每畝補償，補償倍數(shù)按統(tǒng)一年產(chǎn)值的10倍計算，從而每畝土地補償費僅3.44萬元。而同時期郫都區(qū)集體土地掛牌出讓每畝均價高達82萬元，兩者相差23.8倍①。

這表明，在既定土地所有制下，土地產(chǎn)權(quán)強度不同，從而地租的收益權(quán)也不同。與此同時，地方政府通過“招拍掛”高價轉(zhuǎn)讓征來的土地，獲取農(nóng)地“非農(nóng)化”后的全部土地增值收益。以同期成都市郫都區(qū)國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓為例，每畝均價高達116.6萬元，與地方政府征地補償費相差33.8倍，這就形成了巨大的壟斷價差，為城市建設(shè)籌措了巨額土地資本，開啟了一條政府主導(dǎo)的土地資本化之路 〔19 〕。

按照這一思路推進城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟高速增長，就要繼續(xù)低價征收農(nóng)民的土地，變集體土地所有制為城市土地國有制，然后高價轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，從而通過“土地財政”為城鎮(zhèn)化的發(fā)展奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。然而，伴隨著城市地價的不斷上升，繼續(xù)給予農(nóng)民原用途補償，加劇了地方政府與近郊失地農(nóng)民之間收益分配失衡，損害了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，勢必引發(fā)農(nóng)民的博弈，從而不利于社會穩(wěn)定。

（二）近郊農(nóng)村集體建設(shè)用地“隱性”流轉(zhuǎn)形成“土地食利者”階層

伴隨著土地增值收益的快速上升，以及國有建設(shè)用地供需矛盾，從而催生近郊農(nóng)村集體建設(shè)用地“隱性”流轉(zhuǎn)。我國相關(guān)法律對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作了很多限制性規(guī)定，但事實上農(nóng)村集體建設(shè)用地“隱性”流轉(zhuǎn)大量存在。因此，近年來在農(nóng)地“非農(nóng)化”進程中，“法不責(zé)眾”成為十分普遍的現(xiàn)象。

《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為74055件，涉及土地面積40.41萬畝，雖然比2011年的75.1萬畝有所下降，但違法案件總數(shù)并沒有下降，反而呈上升態(tài)勢。尤其是在城市近郊，伴隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進，土地價值增值較快，從而農(nóng)民集體勢必作出反應(yīng)，在集體工業(yè)用地上興建“小產(chǎn)權(quán)房”。以深圳市為例，截至2011年，深圳市盛行的通過轉(zhuǎn)讓“小產(chǎn)權(quán)房”而達到轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)目的的房屋總建筑面積約為4.05億平方米，占到深圳市總建筑面積的49.27%。因此，大量近郊集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)游離于法律之外，處于無序狀態(tài)，帶來了近郊農(nóng)民的“一夜暴富”，形成“土地食利者”階層。這就使得“小產(chǎn)權(quán)房”治理問題日益突出。由于其土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，從而引發(fā)各方激烈的利益博弈，近郊農(nóng)民實際掌握了集體建設(shè)用地的使用權(quán)和增值收益分配權(quán)?？傊?，近郊農(nóng)村集體建設(shè)用地的“隱性”流轉(zhuǎn)使得在中國城鎮(zhèn)化進程推進的同時，不斷催生出城鄉(xiāng)差距擴大、土地增值收益分配不公等社會問題。

（三）遠(yuǎn)郊農(nóng)民則由于處在城市規(guī)劃區(qū)外，導(dǎo)致其被排除在土地增值收益分配之外

城市土地規(guī)劃一方面使得城市近郊土地快速升值，從而近郊農(nóng)民及村集體通過土地“隱性流轉(zhuǎn)”獲得巨額土地增值收益，從而成為“土地食利者”階層，而另一方面，遠(yuǎn)郊農(nóng)民則由于處在城市規(guī)劃區(qū)外，使得其土地區(qū)位優(yōu)勢較差，從而土地需求較小。這時，遠(yuǎn)郊農(nóng)民很難通過地方政府征地完成農(nóng)地“非農(nóng)化”，因此遠(yuǎn)郊農(nóng)民未能分享農(nóng)地“非農(nóng)化”后的增值收益。即使允許遠(yuǎn)郊土地直接入市，但由于村莊規(guī)劃的缺失，不利于遠(yuǎn)郊土地的綜合整理，難以形成大規(guī)模土地開發(fā)，從而遠(yuǎn)郊農(nóng)民所獲土地增值收益極為有限。

在實踐過程中，很多中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益尚處于較低水平，例如成都市郫都區(qū)白玉村，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后獲得的出讓金在去掉政府調(diào)節(jié)金、安置成本等各項成本之后面臨收不抵支的情況 〔20 〕。因此，遠(yuǎn)郊農(nóng)民由于處在城市規(guī)劃區(qū)外，其級差地租未能顯化，被排除在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的紅利之外，從而加劇了近郊農(nóng)民和遠(yuǎn)郊農(nóng)民之間土地增值收益分配的不公。

三、農(nóng)地“非農(nóng)化”增值收益分配的應(yīng)然狀態(tài)：基于“地權(quán)-地租”視角的分析