我國失業(yè)保險基金結余問題及緩解對策

韓艷林

關? 鍵? 詞：失業(yè)保險;失業(yè)保險基金結余;工資替代

中圖分類號：F842.6? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-2517（2019）04-0063-10

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2019.04.007

一、引言及文獻回顧

失業(yè)保險是我國社會保險體系的重要一環(huán)，其“保生活”“促就業(yè)”“防失業(yè)”的“三位一體”功能對于緩解我國就業(yè)問題具有十分重要的作用。但是在我國失業(yè)保險不斷發(fā)展的過程中出現(xiàn)了一個不容忽視的問題，即失業(yè)保險基金結余問題。截至2017年底， 我國失業(yè)保險基金結余已達5552.4億元①。要想進一步發(fā)揮好我國失業(yè)保險“三位一體”的功能， 緩解經(jīng)濟下行所帶來的就業(yè)難和失業(yè)多等問題，應該以解決失業(yè)保險基金結余問題作為突破口去促進我國失業(yè)保險的發(fā)展。

當下，許多專家學者對失業(yè)保險基金結余問題進行了研究并提出了許多具有建設性的意見。唐珊（2018）認為，解決失業(yè)保險基金結余較大的問題應從擴大失業(yè)保險覆蓋人群、提高保險給付水平以及構建靈活的繳費率變更機制三方面去努力[1]。趙麗萍（2018）則從嚴格限制申請條件的同時簡化申請程序、增強失業(yè)保險基金支出促進就業(yè)功能來分析解決失業(yè)保險基金結余的問題[2]。李晨光等（2016） 通過多元回歸分析方法對影響失業(yè)保險基金結余的因素進行了分析，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率對于失業(yè)保險基金結余的影響最為顯著，并提出了相應的對策[3]。梁書毓等（2016）則是基于基金平衡的視角，在降低費率的背景下通過模型預測確定失業(yè)保險的保障水平[4]。董芳等（2015）基于線性協(xié)整與面板協(xié)整的實證檢驗對失業(yè)保險基金支出促進就業(yè)的功能進行了研究[5]。曾玉竹（2018）則是通過分析失業(yè)保險的制度設計和制度實施對失業(yè)保險基

金結余較多的因素進行分析并提出解決對策[6]。陳豐元（2011）認為應對失業(yè)保險基金結余問題要加強勞動技能培訓和就業(yè)信息網(wǎng)絡的建設，這一建議可行性較高且符合我國現(xiàn)階段的實際[7]。孫潔（2010） 認為應充分使用失業(yè)保險基金結余去保障靈活就業(yè)群體、 大學生群體和農民工群體等人群的利益[8]。楊斌等（2016）對瑞典、德國、英國、日本、智利五個國家的失業(yè)保險模式進行了分析，對失業(yè)保險的籌集以及使用做了更加透徹的分析[9]。杜選等（2015）對美國、英國和德國的就業(yè)制度和失業(yè)保險制度進行了研究，同時借鑒三個國家的就業(yè)服務與失業(yè)保險制度的經(jīng)驗，為我國就業(yè)服務和失業(yè)保險制度的發(fā)展提出建設性建議[10]。Feldstein等（2007）對失業(yè)保險儲蓄賬戶進行了分析，認為失業(yè)保險儲蓄賬戶能夠很好地解決失業(yè)保險待遇過高所帶來的負效應[11]。Olivier等（2008）認為失業(yè)保險與就業(yè)保護有緊密的聯(lián)系，失業(yè)保險能夠很好地保障就業(yè)水平，從而減少失業(yè)的發(fā)生[12]。

通過對國內外文獻回顧發(fā)現(xiàn)，國內學者對于失業(yè)保險制度的研究著眼于兩方面：第一是對失業(yè)保險“三位一體”功能的研究，第二是關于失業(yè)保險基金結余的研究，這兩方面的研究沒能將失業(yè)保險功能的發(fā)揮與失業(yè)保險基金結余充分結合起來。國外學者對失業(yè)保險的研究大概有三種觀點： 第一，失業(yè)保險會造成失業(yè)率的上升。 根據(jù)工作搜尋理論，失業(yè)保險會通過延長失業(yè)者尋找工作的時間進而提高社會的失業(yè)率。第二，因為西方發(fā)達國家的失業(yè)保險金工資替代率較高，失業(yè)保險常常形成“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，所以西方學者更加注重解決失業(yè)保險“養(yǎng)懶漢”的問題。第三，許多國外學者認為失業(yè)保險與就業(yè)保護、 就業(yè)服務等就業(yè)政策有緊密的聯(lián)系，能夠促進社會就業(yè)率的提升。由此可以看出，我國與西方國家在失業(yè)保險基金的使用上既存在相同之處，也存在不同之處。相同之處體現(xiàn)在，無論國內國外，對于失業(yè)保險金的使用除了維持失業(yè)者的正常生活，還會充分利用失業(yè)保險金去促進本國就業(yè)率的提升。 不同之處則體現(xiàn)在失業(yè)保險金的籌集、領取以及失業(yè)保險待遇的差別性。對于籌集而言，我國的就業(yè)人群更加復雜，由于就業(yè)者參保意識與工作種類的限制， 失業(yè)保險覆蓋范圍有限;對于領取而言， 我國失業(yè)保險領取環(huán)節(jié)較為復雜，部分失業(yè)群體考慮到領取成本的問題，往往會放棄失業(yè)保險的領取;對于失業(yè)保險待遇而言，我國失業(yè)保險待遇水平較低，我們研究的重點應該落實在失業(yè)保險待遇水平的提高上。 反觀許多發(fā)達國家，國民參保意識高，失業(yè)保險的待遇水平高，同時每個國家的失業(yè)保險政策設計都有其自身的特點，政策執(zhí)行效率較高。諸如英國的“工作引導計劃”、德國的失業(yè)保險劃分等。因此，為緩解失業(yè)保險基金結余問題，要立足于我國失業(yè)保險基金結余形成的特殊原因，同時借鑒發(fā)達國家對于失業(yè)保險金的籌集以及使用的手段，更好地促進我國失業(yè)保險基金結余問題得以緩解，提升我國失業(yè)保險基金的使用效率，促進失業(yè)保險制度不斷完善。

二、失業(yè)保險基金籌集和使用現(xiàn)狀

（一）失業(yè)保險覆蓋面不斷擴大，但發(fā)放人數(shù)卻在減少

如圖1所示， 在2008—2017年的10年間，我國參加失業(yè)保險的人數(shù)不斷增加，從2008年的12? 399.8萬人增長至2017年的18? 784.2萬人，失業(yè)保險覆蓋人群有所擴大。但失業(yè)保險金的發(fā)放人數(shù)卻在減少， 從2008年的516.7萬人減少到2017年的220.2萬人。

據(jù)統(tǒng)計， 我國2017年的經(jīng)濟活動人口已經(jīng)達到了80? 686萬人， 就業(yè)人員則達到77? 640萬人①。由統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，2017年參加失業(yè)保險總人數(shù)占就業(yè)人員的比例僅為24.2%，不難看出，現(xiàn)階段我國失業(yè)保險覆蓋率仍然較低，仍有相當一部分人沒能參與到失業(yè)保險體系中來。對于沒有參與失業(yè)保險的就業(yè)群體，要著重考慮兩類人，即農民工群體和靈活就業(yè)群體，這兩類群體才是沒有參加失業(yè)保險的大部分。鑒于靈活就業(yè)人員規(guī)模較大且類型復雜，總人數(shù)統(tǒng)計存在很大困難，本文僅以農民工為例對失業(yè)保險覆蓋面做進一步的分析。

如表1所示，2017年，我國農民工群體人數(shù)已經(jīng)達到了28? 652萬人， 而2017年我國失業(yè)保險總參保人數(shù)僅為18? 784.2萬人，尚不如整個農民工群體的人數(shù)多，由此可看出失業(yè)保險覆蓋比率較低的現(xiàn)狀。從農民工的參保率來看，雖然這一群體每年的參保率都在提升， 但是直至2017年我國農民工參保率才達到17.1%，農民工參與失業(yè)保險的比例仍然較低。 對于農民工群體而言，他們的就業(yè)穩(wěn)定性本來就較差， 常常面臨失業(yè)問題。如此低的失業(yè)保險覆蓋比例很難使農民工的就業(yè)權益得到充分的保障，農民工就業(yè)質量堪憂。

（二）失業(yè)保險政策制定不斷完善促使失業(yè)保險基金籌集和使用趨于合理

1.失業(yè)保險條例的出臺

1999年1月22日我國發(fā)布并實施了《失業(yè)保險條例》?！妒I(yè)保險條例》 對于失業(yè)保險的領取條件做了嚴格的規(guī)定，同時還規(guī)定了城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位和職工繳納失業(yè)保險的比例分別為本單位工資總額的百分之二和職工本人工資的百分之一，此外還規(guī)定了失業(yè)保險的待遇水平是低于當?shù)刈畹凸べY，高于城市居民最低生活保障的標準。在《失業(yè)保險條例》的規(guī)定下，失業(yè)者確實得到了一定程度的保障，但也存在失業(yè)保險領取環(huán)節(jié)復雜、失業(yè)保險待遇水平低等問題，這恰恰在一定程度上導致了失業(yè)保險基金結余。

2.失業(yè)保險功能拓展政策的發(fā)展

2006年發(fā)布的《關于適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點有關問題的通知》（勞社部〔2006〕5號）要求自2006年1月起在北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東7?。ㄊ校╅_展適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點，試點地區(qū)的失業(yè)保險基金可用于國發(fā)〔2005〕36號文件規(guī)定的職業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼、社會保險補貼、崗位補貼和小額擔保貸款貼息支出。失業(yè)保險基金支出范圍試點的運行使失業(yè)保險基金得到充分運用，失業(yè)保險支出更加科學， 這在一定程度上促進了社會就業(yè)率的提升。但由于試點的運行處于起步階段，還沒有將失業(yè)保險基金支出范圍的擴展應用到全國。2008年發(fā)布的《關于采取積極措施減輕企業(yè)負擔穩(wěn)定就業(yè)局勢有關問題的通知》（人社部發(fā)〔2008〕117號）提出了階段性的“援企穩(wěn)崗”功能以及在一定期限內降低失業(yè)保險費率。“援企穩(wěn)崗”功能的發(fā)揮能夠在一定程度上降低企業(yè)的經(jīng)營成本，同時在一定程度上起到預防失業(yè)的作用，在此，“援企穩(wěn)崗”功能得到了階段性的實施。降低失業(yè)保險費率在一定程度上也可以降低企業(yè)成本、緩解失業(yè)保險基金結余問題。2008年以及2011年發(fā)布的《就業(yè)促進法》和《社會保險法》分別強調了失業(yè)保險“保生活”“促就業(yè)”“防失業(yè)” 的功能以及從法律的角度深化了失業(yè)保

險保生活的功能。2012年黨的十八大報告強調了失業(yè)保險促進就業(yè)的功能，體現(xiàn)了我國對于這一功能的重視。2013年黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，將失業(yè)保險的預防失業(yè)以及促進就業(yè)功能通過文件形式給予確認，這有利于我國失業(yè)保險金的科學使用。2014年發(fā)布的《關于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關問題的通知》（人社部發(fā)〔2014〕76號）確立了以“穩(wěn)崗補貼”作為預防失業(yè)工作的主要抓手，再次提到了關于“穩(wěn)崗補貼”的使用，使失業(yè)保險的拓展功能得到進一步發(fā)揮，從而促進失業(yè)保險金的充分使用。2015年《國務院關于進一步做好 新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕23號）提出全面推行“穩(wěn)崗補貼”政策，將“穩(wěn)崗補貼” 的使用范圍進一步擴大到除兼并重組企業(yè)、化解產能過剩企業(yè)、淘汰落后產能企業(yè)之外的任何符合條件的企業(yè)，使得“穩(wěn)崗補貼”功能得到充分發(fā)揮。2015年和2016年的《政府工作報告》分別強調了將穩(wěn)崗位、防失業(yè)作為重點工作以及發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)的功能，充分發(fā)揮失業(yè)保險基金結余對于落實和完善失業(yè)保險功能拓展項目的重要作用，這使得失業(yè)保險基金結余的使用更加科學合理。2017年發(fā)布的《國務院關于做好當前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2017〕28號）和《關于失業(yè)保險支持參保職工提升職業(yè)技能有關問題的通知》（人社部發(fā)〔2017〕40號）強調通過利用失業(yè)保險基金進一步落實技能提升補貼政策，同時要注重失業(yè)保險基金對于穩(wěn)定就業(yè)和預防失業(yè)的重大作用，失業(yè)保險基金的使用得到了不斷重視①。2019年4月30日，李克強總理主持國務院常務會議， 確定使用1000億元失業(yè)保險基金結余實施職業(yè)技能提升行動的措施，提升勞動者的素質以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力②。在這之前，盡管國家十分重視對失業(yè)保險基金結余的使用，但支出資金運用數(shù)量有限， 此次失業(yè)保險基金結余支出數(shù)額進一步提高，有利于通過失業(yè)保險制度促進就業(yè)。

3.失業(yè)保險費率的降低

2015年，國務院決定將失業(yè)保險費率由3%降為2%;2016年，全國31個省份以及新疆建設兵團已將失業(yè)保險費率降至1%～1.5%③。2019年，《國務院辦公廳關于印發(fā)降低社會保險費率綜合方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕13號）提出，自2019年5月1日起，實施失業(yè)保險總費率1%的省，延長階段性降低失業(yè)保險費率的期限至2020年4月30日④。失業(yè)保險費率的下調，使得企業(yè)經(jīng)營成本降低的同時，還在失業(yè)保險收入方面緩解了失業(yè)保險基金結余問題。

4.失業(yè)保險待遇的提升

2017年《人力資源社會保障部財政部關于調整失業(yè)保險金標準的指導意見》（人社部發(fā)〔2017〕71號）提出要逐步將失業(yè)保險金標準提高到最低工資的90%⑤。這一調整使得失業(yè)保險金的待遇得到提升，既保障了失業(yè)人員的日常生活，又能夠充分使用失業(yè)保險基金結余， 緩解失業(yè)保險基金結余問題。2018年《人力資源社會保障部 財政部關于使用失業(yè)保險基金支持脫貧攻堅的通知》（人社部發(fā)〔2018〕35號）指出，要重點提高貧困地區(qū)失業(yè)保險金待遇標準并放寬領取失業(yè)保險金待遇的條件⑥。 這一通知的出臺使失業(yè)保險制度更加合理，也能更充分地使用失業(yè)保險基金結余。

在不斷出臺的國家政策下，我國失業(yè)保險制度得到了長足的發(fā)展。然而，任何制度的發(fā)展都要經(jīng)過不斷地改進與提升，失業(yè)保險制度也不例外。 當前我國失業(yè)保險制度仍然存在一些問題，諸如失業(yè)保險轉移接續(xù)問題、失業(yè)登記制度、失業(yè)保險繳納年限的規(guī)定以及失業(yè)保險功能拓展尚在試點之中，

不盡完善。除此之外，還存在著失業(yè)保險基金大量結余的現(xiàn)象等，這些問題有待于國家政策進一步的完善， 促進失業(yè)保險制度的發(fā)展。

（三）失業(yè)保險基金收支增長速度遠低于失業(yè)保險基金結余額的增長

失業(yè)保險收支數(shù)字能直接表現(xiàn)出失業(yè)保險基金籌集和使用情況。由圖2可以看出，我國2008—2017年的10年間， 失業(yè)保險收支規(guī)模均有了很大程度的增長。從失業(yè)保險總收入來看，在2016年之前，收入增長較為平穩(wěn)， 僅2009年低于前一年的失業(yè)保險收入， 直至2016年失業(yè)保險收入出現(xiàn)新的拐點。失業(yè)保險收入的變化向我們釋放了兩方面的信息：第一，我國的失業(yè)保險制度不斷完善，失業(yè)保險覆蓋規(guī)模不斷加大， 失業(yè)保險金收入增長明顯。第二，后期出現(xiàn)的失業(yè)保險收入減少，在一定程度上是因為近些年來對于失業(yè)保險繳費率方面的優(yōu)惠。

從失業(yè)保險總支出來看，10年間，我國失業(yè)保險支出規(guī)模不斷加大， 僅2017年的失業(yè)保險支出有所減少，但支出數(shù)額仍然較大。自從1999年實施《失業(yè)保險條例以來》，我國失業(yè)保險的功能不斷完善，逐漸形成了“保生活、促就業(yè)、防失業(yè)”的“三位一體”功能，這使我國失業(yè)保險支出金額穩(wěn)定增長的同時基金使用質量也得到了不斷提高，失業(yè)保險制度在很大程度上惠及了諸多失業(yè)人群。

從失業(yè)保險基金結余來看，10年間，失業(yè)保險基金結余額不斷提升，直至2017年，失業(yè)保險基金結余額已達5552.4億元。 從失業(yè)保險收支差額的發(fā)展情況看，10年間的失業(yè)保險收入均高于失業(yè)保險支出，隨著失業(yè)保險制度的完善，失業(yè)保險收支之間的差額有了一定程度的縮小。相對于失業(yè)保險收支的差額而言，無疑失業(yè)保險基金結余額是較高的。 如何使用好這一相對較高的基金結余，一直是國家十分重視的問題。為了使基金結余控制在一定規(guī)模且使結余資金得到更好的運用，國家從兩方面做出了努力。在收入方面，不斷降低失業(yè)保險繳費率;在支出方面，國家不斷加強失業(yè)保險“促就業(yè)”“防失業(yè)”的功能，擴大失業(yè)保險基金的支出。

隨著國家政策的不斷完善，失業(yè)保險問題得到了一定程度的解決。但是，必須要看到，現(xiàn)行的政策在實際生活中仍然存在著一些問題，這些現(xiàn)實中的問題導致了我國失業(yè)保險基金結余較多的現(xiàn)象依然明顯。失業(yè)保險基金結余如果能夠得到充分的利用，無疑會促進失業(yè)保險的發(fā)展;如果這部分資金不能得到有效的利用，則會使得失業(yè)保險制度的進一步完善陷入瓶頸。所以，要想進一步發(fā)揮失業(yè)保險的功能，必須要以解決失業(yè)保險基金大量結余問題作為突破口，充分利用好我國失業(yè)保險金。

三、 失業(yè)保險基金籌集和使用中存在的問題

（一）就業(yè)人群具有復雜性，失業(yè)保險覆蓋面較窄，支出少，造成失業(yè)保險基金結余較多

失業(yè)保險能夠對失業(yè)人員的生活起到一定的保障作用，同時能夠促進失業(yè)人員積極參與再就業(yè)，還能在一定程度上起到預防失業(yè)的作用。我國就業(yè)人群具有復雜性，既有企事業(yè)單位職工、農民工群體，又有靈活就業(yè)群體等。對于城鎮(zhèn)職工而言，這一部分群體大都參加了失業(yè)保險。對于農民工而言，由于自身的參保意識低以及工作種類的限制，他們考慮更多的是薪資待遇，而往往會忽視加入到失業(yè)保險體系之中，從而導致這一群體參與失業(yè)保險的比例較低。如表1所示，2017年農民工參與失業(yè)保險的比例僅為17.1%。對于靈活就業(yè)這一群體，他們參與失業(yè)保險的比例也很低。鄭秉文（2017）認為靈活就業(yè)人員的雇傭關系不是很穩(wěn)定，這一群體也沒有持續(xù)的就業(yè)記錄，因此去界定就業(yè)和失業(yè)的狀態(tài)也就成了難題[13]。除此之外，靈活就業(yè)人員的參保意識低、參保積極性不強也是靈活就業(yè)人員難以被失業(yè)保險所覆蓋的原因之一。正是如此復雜的就業(yè)人群的存在，使得我國失業(yè)保險覆蓋面較低。社會上沒有參加失業(yè)保險的大部分失業(yè)人員在失業(yè)后享受不到失業(yè)保險待遇，因而失業(yè)保險金支出較少，這在一定程度上造成了失業(yè)保險基金結余較多的問題。楊斌等（2016）認為德國失業(yè)保險覆蓋人群廣，既包括繳納失業(yè)保險的雇員也包括因收入水平較低無法保障家庭基本生活的就業(yè)者。德國的失業(yè)保險制度分為失業(yè)保險金Ⅰ和失業(yè)救濟金Ⅱ兩部分，對于領取失業(yè)保險金Ⅰ的群體，失業(yè)保險金由雇員、雇主和政府繳納，對于領取失業(yè)救濟金Ⅱ的群體，資金籌集則來源于財政[9]。我國也可以借鑒德國，將更多的人群納入到失業(yè)保險之中， 在緩解失業(yè)保險基金結余問題的同時，保障更多群體的失業(yè)保險權益。

（二）失業(yè)保險供求不匹配，導致失業(yè)保險支出有限

現(xiàn)階段參加失業(yè)保險的人員，往往是工作較為穩(wěn)定、保險意識較高的群體。而那些工作靈活性較強、工作缺乏穩(wěn)定性的就業(yè)人群卻很少能夠參加到失業(yè)保險中來。 以國有企事業(yè)單位的員工為例，他們失業(yè)的風險小、幾率低，雖然這一群體繳納了失業(yè)保險，但是由于工作穩(wěn)定性的原因，這一群體很少有人需要享受失業(yè)保險待遇。另外，靈活就業(yè)群體的就業(yè)環(huán)境不夠穩(wěn)定， 卻很少繳納失業(yè)保險，自然當他們失業(yè)之后也享受不到失業(yè)保險的待遇[14]。由此可以看出，對于失業(yè)保險有需求的群體，例如農民工和靈活就業(yè)人員，由于這兩類群體的工作種類限制、繳納和領取失業(yè)保險意識較低、對失業(yè)保險認識不足等原因，往往沒能繳納失業(yè)保險。即使這兩類群體中有的人繳納了失業(yè)保險，由于失業(yè)保險申領程序復雜、待遇水平較低等問題，他們更愿意去尋找工作而不是領取失業(yè)保險，所以這兩部分群體往往得不到失業(yè)保險的保障。對于參加失業(yè)保險的群體，存在一部分人不斷繳納保險費卻并不真正需要失業(yè)保險來應對其失業(yè)問題，而另一部分人需要失業(yè)保險保險卻又難以領取到失業(yè)保險金，這樣就形成了失業(yè)保險基金大量結余問題。

（三）失業(yè)保險金工資替代率低，形成失業(yè)保險金基金沉淀

由表2可知，在2008—2017年間，我國失業(yè)保險金工資替代率維持在10%左右①，這一替代率對于保障失業(yè)人群的基本生活水平十分有限。在國際上，失業(yè)保險金的工資替代率一般達到職工工資的50%以上，保障水平較高。例如，楊斌等（2016）指出美國的失業(yè)保險金工資替代率為50%～70%[9]，杜選等（2015）指出瑞典的失業(yè)保險金工資替代率依照領取期限有所差別，在領取的前200天，失業(yè)保險金工資替代率為80%，隨著領取時間的延長，失業(yè)保險金工資替代率依然能夠達到60%[10]。 由此可見，從支出的總量上看，我國的失業(yè)保險金工資替代率明顯偏低。由于較高的失業(yè)保險金工資替代率

的影響， 發(fā)達國家的失業(yè)者不急于尋找工作，所以失業(yè)者的失業(yè)期往往較長，失業(yè)保險金支出也必然較多。我國由于失業(yè)保險金工資替代率較低的原因會讓失業(yè)者由于成本衡量轉而放棄失業(yè)保險金的領取，這具體體現(xiàn)在偏低的失業(yè)保險待遇很難較好地保障失業(yè)者的基本生活， 同時申領程序又十分復雜，所以相比較領取失業(yè)保險金而言，失業(yè)者更愿意積極尋找工作。因此，由于失業(yè)保險金工資替代率所影響的結余，一方面體現(xiàn)在由于替代率低導致失業(yè)保險金發(fā)放的金額少，另一方面則體現(xiàn)在部分農民工或靈活就業(yè)群體對于失業(yè)保險領取的主動放棄。從現(xiàn)階段失業(yè)保險支出的結構上看，失業(yè)保險支出大多用來保障失業(yè)人員的基本生活，而對于“促就業(yè)”“防失業(yè)”部分的資金支出較少，失業(yè)保險支出項目少，也造成了失業(yè)保險基金的結余。

盡管當下在積極試點失業(yè)保險的拓展功能，例如“援企穩(wěn)崗”補貼、貸款貼息等，但是這些試點并未在全國普遍實行， 所以除了試點以外的地區(qū)，失業(yè)保險待遇水平仍然較低。另外還要考慮到試點地區(qū)對于功能拓展的項目資金使用效率是否高效。杜蓉（2017）以蘭州市“穩(wěn)崗補貼”為例，分析了該項政策所存在的問題，諸如對于申報“穩(wěn)崗補貼”時沒有明確的資金使用計劃，許多企業(yè)職員增減變動情況和申報人數(shù)不一致等問題[15]，這在一定程度上造成了失業(yè)保險基金資源浪費的現(xiàn)象，失業(yè)保險基金使用低效。由此可見，失業(yè)保險試點地區(qū)失業(yè)保險功能拓展項目的實施也存在一定的問題，這也在一定程度上降低該地區(qū)失業(yè)保險的待遇。

（四）失業(yè)保險統(tǒng)籌層次較低，引起失保險基金被動結余

跨地區(qū)工作的勞動者在失業(yè)后更應受到失業(yè)保險的保障，來幫助他們度過失業(yè)的困難期，發(fā)揮失業(yè)保險“保生活”“促就業(yè)”“防失業(yè)”的“三位一體”功能，但現(xiàn)實卻是往往相反。現(xiàn)階段我國失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次是市級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次較低。當失業(yè)人員失業(yè)之后， 失業(yè)保險關系很難實現(xiàn)跨市轉移。比如某人在保定市繳納了幾個月的失業(yè)保險后失業(yè)，之后在北京市找到工作。但由于北京市的失業(yè)保險待遇水平高， 失業(yè)保險關系很難轉移到北京市。如果某人在北京市再次失業(yè)，那么繳納的失業(yè)保險期限一般要從北京市繳納的時間算起。在保定市繳納的失業(yè)保險期限很難與北京市的繳納期限合并到一起計算的事實，造成了勞動者本應該享受的失業(yè)保險金權益沒有充分得到保護的現(xiàn)象， 從而導致本該發(fā)放的失業(yè)保險金積累下來。此時的失業(yè)保險金積累不是失業(yè)人員主動放棄，而是由于統(tǒng)籌層次的影響而被動放棄，由此形成了失業(yè)保險基金的被動結余。

四、 完善失業(yè)保險基金籌集和有效使用的建議

（一）將失業(yè)風險較大群體納入到失業(yè)保險體系中，同時確保失業(yè)保險基金平穩(wěn)運營

當前我國失業(yè)保險覆蓋面仍然有限，依然有很多就業(yè)人群尚未覆蓋進失業(yè)保險體系中。將更多失業(yè)風險較大的人群納入到失業(yè)保險體系中，在體現(xiàn)社會公平的同時，還能夠較為合理地解決失業(yè)保險

基金的結余問題。為此，可以從以下幾個方面做出努力：

第一，提高農民工失業(yè)保險參與率?，F(xiàn)階段農民工的失業(yè)保險參與率較低，然而這一群體所面臨的失業(yè)風險卻又較高。當沒有參加失業(yè)保險的農民工失業(yè)之后，他們則失去了基本的生活來源，此時的失業(yè)保險金對于他們來說尤為重要。應該通過提高農民工的失業(yè)保險參保意識以及對失業(yè)保險的領取意識， 使農民工的失業(yè)保險權益得到保障。讓農民工參與到失業(yè)保險中來， 充分發(fā)揮失業(yè)保險“三位一體”的功能，使得農民工的生活得到基本的保障，同時促進農民工再就業(yè)。

第二，盡快落實靈活就業(yè)人員參與失業(yè)保險的制度。美國失業(yè)保險覆蓋人群包括家庭傭工，覆蓋范圍較廣。在我國，家庭傭工作為靈活就業(yè)人員，其失業(yè)保險權益很難得到保障。靈活就業(yè)人員參保意識不強且群體定義較為困難，同時，他們的就業(yè)機會和收入又極其不穩(wěn)定，這一群體更需要失業(yè)保險對其應有的就業(yè)權益進行保障。將更多的靈活就業(yè)人員加入到失業(yè)保險體系之中，能夠在很大程度上保障靈活就業(yè)人員基本生活，提高這一群體應對就業(yè)市場風險的能力。

第三，確保失業(yè)保險基金平穩(wěn)運營。在保持現(xiàn)有參加失業(yè)保險人員數(shù)量穩(wěn)定的基礎上，將一些沒有參加失業(yè)保險的事業(yè)單位納入到失業(yè)保險體系中。隨著失業(yè)保險覆蓋面的擴大以及將更多的高失業(yè)風險人群納入到失業(yè)保險體系中，這必然會增加失業(yè)保險基金的支出。 現(xiàn)階段失業(yè)保險基金結余較大，資金支出壓力小。然而，由于失業(yè)保險對于我國社會保險體系的重要性，必須要從長期去考慮失業(yè)保險基金的運行問題，要保證失業(yè)保險基金長期穩(wěn)定的運營，因此這就需要有較為穩(wěn)定的失業(yè)保險收入源， 避免未來可能出現(xiàn)的基金結余不足問題。所以，將一些沒有參加失業(yè)保險的事業(yè)單位納入到失業(yè)保險體系中是極其有必要的。

（二）促進企事業(yè)單位失業(yè)保險繳納費率靈活化，注重公平和效率原則

在一定程度上，固定的失業(yè)保險繳費率對于不同的企業(yè)來說缺乏一定的公平性。首先對于國有企業(yè)以及事業(yè)單位來說，這些企業(yè)解雇職工的可能性很小，職工的失業(yè)保險風險也較低，但是他們仍然按照固定的比例去繳納失業(yè)保險費。其次對于失業(yè)風險較大的企業(yè)來說，這些企業(yè)的職工會面臨較大的失業(yè)風險，然而這些企業(yè)繳納的失業(yè)保險費率與失業(yè)風險較小的單位繳納的費率卻相同，甚至還會有企業(yè)選擇不參加失業(yè)保險，這更加造成了失業(yè)保險制度的不公平現(xiàn)象。由此我國應該針對解雇人員較少、 失業(yè)風險較小的企業(yè)給予一定的繳費率優(yōu)惠，減輕企業(yè)負擔，鼓勵企業(yè)發(fā)展，促進企業(yè)效率提升。而對于解雇人員頻繁、失業(yè)風險較大的企業(yè)適當提升繳費率， 起到一定程度的預防失業(yè)的作用。同時，還要盡快將那些失業(yè)風險較大且沒有參加失業(yè)保險的企業(yè)或者經(jīng)濟組織納入到失業(yè)保險體系中來。減少失業(yè)風險較小企業(yè)的繳費額，加大對失業(yè)風險較大企業(yè)的資金支出，充分利用失業(yè)保險基金來發(fā)揮失業(yè)保險“三位一體”功能，引導失業(yè)保險金合理流動，體現(xiàn)社會公平。

（三）完善失業(yè)保險功能拓展項目，適當提升失業(yè)保險待遇水平

中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，我國失業(yè)保險金工資替代率僅達到10%左右， 遠低于國際一般的失業(yè)保險替代職工工資的水平。失業(yè)保險金工資替代率低既會影響失業(yè)群體的生活質量，也會使得原本就存在的失業(yè)保險基金結余的規(guī)模不斷擴大。 鑒于我國現(xiàn)階段失業(yè)保險基金結余較多， 可以考慮適當提高我國失業(yè)保險的待遇水平。需要注意的是， 提高失業(yè)保險待遇水平要適度，要防止出現(xiàn)西方國家失業(yè)保險“養(yǎng)懶漢”的情況，失業(yè)保險金工資替代率水平不能過高，以避免失業(yè)人員對失業(yè)保險形成依賴，降低失業(yè)人員再就業(yè)的積極性。確定合理的失業(yè)保險待遇水平，在保障失業(yè)人員的基本生活方面，既要考慮當?shù)氐淖畹蜕顦藴剩惨紤]失業(yè)人員失業(yè)前的工資標準，還要考慮物價對失業(yè)人員消費支出的影響。

提高失業(yè)保險待遇水平，還需要注重對于失業(yè)保險“促就業(yè)”“防失業(yè)”方面的支出?，F(xiàn)今，許多發(fā)

達國家均十分重視失業(yè)保險功能的拓展問題。日本在《雇用保險法》中規(guī)定了就業(yè)補貼、再就業(yè)補貼以及常用就職準備補貼等項目，促進了本國就業(yè)水平的提升。英國則是通過“工作引導計劃”向雇主提供臨時性津貼，從而鼓勵雇主招聘長期失業(yè)者。在借鑒西方國家經(jīng)驗的基礎上，我國也開展了失業(yè)保險功能拓展的試點。但是現(xiàn)階段試點運行仍存在一些問題，有待于進一步解決。我國要盡快完善試點地區(qū)對于失業(yè)保險功能拓展的政策，規(guī)范試點地區(qū)補貼資金使用， 提升補貼資金的使用效率，使失業(yè)保險的功能拓展更為可行，更具有普遍性，盡早落實失業(yè)保險功能拓展的項目，充分發(fā)揮失業(yè)保險的功能。同時，地方有關部門也應該在國家的允許范圍內積極探索適合本地區(qū)發(fā)展的失業(yè)保險項目，促進失業(yè)保險基金的合理使用。

（四）建立失業(yè)保險調劑金制度，逐步提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次

現(xiàn)階段我國失業(yè)保險的市級統(tǒng)籌使失業(yè)保險關系的轉移接續(xù)較難，失業(yè)時領取失業(yè)保險金存在較大程度的限制，有些勞動者的就業(yè)權益沒有得到充分的保障，也因此形成了失業(yè)保險基金的較大結余。為改善這一現(xiàn)狀，有必要進一步提高失業(yè)保險統(tǒng)籌的層次。 由于各市的平均工資水平不盡相同，所以提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次這一舉措實施起來將有一定的難度。本文建議我國可以建立失業(yè)保險調劑金制度，劃撥失業(yè)保險基金結余的部分資金進入調劑金進行運營管理。調劑金的用途旨在補貼社會平均工資較高地區(qū)對于接納外來市區(qū)和省份就業(yè)人員的失業(yè)保險關系，鼓勵社會平均工資較高的地區(qū)保障外來就業(yè)人員的失業(yè)保險權益。通過調劑金制度的確立，促進失業(yè)保險金逐步從市級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌， 最后實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)循序漸進地提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。 失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次提高， 必然會擴大失業(yè)保險的覆蓋面，使失業(yè)保險的轉移接續(xù)以及失業(yè)保險金的領取變得更加便捷高效， 促進失業(yè)保險基金結余得到充分使用，促進我國失業(yè)保險制度逐步完善。

五、結語

失業(yè)保險是我國社會保險的重要組成部分，是社會保障體系極為重要的一環(huán)。隨著我國對于失業(yè)保險制度的重視程度不斷加深，我國失業(yè)保險的保障水平不斷得到提高，失業(yè)保險的功能也得到了一定程度的拓展。但是也要意識到，當下我國失業(yè)保險制度的發(fā)展仍然存在一些問題，失業(yè)保險制度有待于進一步完善。在失業(yè)保險制度不斷發(fā)展的過程中， 出現(xiàn)了失業(yè)保險基金結余較多的現(xiàn)象。盡管失業(yè)保險基金結余較多，但是我國失業(yè)保險的保障水平卻不是很理想。如何合理有效地使用這部分結余較大的資金呢？這顯然成為了當下我國學者研究的重點。失業(yè)保險基金能否高效、合理地運用，影響著我國失業(yè)保險保障水平和保障功能的發(fā)揮。 因此，本文基于失業(yè)保險基金結余的視角去探討如何更好地發(fā)揮失業(yè)保險“三位一體”功能。通過分析失業(yè)保險基金結余形成的原因并提出具有針對性的建議， 來解決我國現(xiàn)階段失業(yè)保險基金結余較多的問題，促進失業(yè)保險基金合理、高效地使用，進而使得失業(yè)保險惠及更多的人群，實現(xiàn)失業(yè)保險應保盡保， 提升失業(yè)保險的保障水平，促進失業(yè)保險長效發(fā)展。

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