多維視角下普惠金融減貧效果分析及政策優(yōu)化建議

鄧菲菲 李皖蓉 周祖喆

【摘要】“貧困”是社會公認的多維度社會現(xiàn)象，“多維貧困”的概念是聯(lián)合國開發(fā)計劃在2010年提出的，這也成為了定義貧困更準確科學(xué)的識別方法。對于從多維角度來認識貧困與發(fā)展這一問題，較早提出見解的學(xué)者是Sen（1976）1，他認為貧困對應(yīng)的是功能性福利的缺失以及背后折射出的實現(xiàn)功能性福利的可行能力的缺失，即個人的福利是以能力為保障的，而貧困的原因則是能力的匱乏。來自牛津貧困與人類發(fā)展中心（Oxford Poverty and Human Development Initiative，OPHI）中心主任Alkire2帶領(lǐng)研究團隊率先進行了關(guān)于多維貧困的研究，并提出多維貧困的相關(guān)識別、加總和分解方法。基于此構(gòu)建的多維貧困指數(shù)MPI（也稱為A-F指數(shù)），可將貧困維度主要分為教育、健康、生活水平三大維度共10個指標。普惠金融多維減貧是指通過普惠金融在各種渠道和機制中的發(fā)展，從健康、教育、收入、生活水平等多維角度上實現(xiàn)減貧的過程。本文將從收入、就業(yè)、醫(yī)療、教育四個維度出發(fā)，闡述普惠金融對湖南省的減貧效果及分析，指出普惠金融在推行過程中的不足，并基于此提出相關(guān)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】金融減貧;分析;優(yōu)化;建議

一、多維視角下湖南省昔惠金融減貧效果分析

自2012年精準扶貧提出以來，截止到2017年年底，湖南省農(nóng)村貧困人口減少551萬、貧困村脫貧出列3711個、貧困縣脫貧摘帽14個，貧困發(fā)生率從13.43%下降到3-86%。截止到17年6月末，全省布放ATM機具3.3萬臺，累計安裝75.1萬臺PO5機具;設(shè)立5.2萬個助農(nóng)取款服務(wù)點，基本上實現(xiàn)了貧困村全覆蓋。同時，湖南省人行系統(tǒng)創(chuàng)新了貧困戶的信用評價指標體系，深入推進全省貧困地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)，金融扶貧服務(wù)站累計為64萬貧困戶開展信用評級，其中有55萬戶獲得授信。

（一）從收入維度分析

2016年湖南農(nóng)村居民的人均可支配收入為11930.4元，2017年農(nóng)村居民人均可支配收入12 936元，同比增長了8.4%。其中工資性收入為5341元，增幅8.0，6，經(jīng)營凈收入為4369元，增幅5.6%，財產(chǎn)凈收入為148元，增幅3.6%，轉(zhuǎn)移凈收入為3078元，增幅13.9%。而且在扶貧政策下，湖南省貧困地區(qū)農(nóng)村居民的生活水平明顯得到提升，去年的人均可支配收入對比上年增長了10.7%，達到92 68元。

2018年全省692 3家服務(wù)站實現(xiàn)了250萬貧困人口、75萬貧困戶的覆蓋，并累計發(fā)放貸款60.5萬筆、金額達192.9億元。“兩權(quán)”抵押貸款的試點工作頗有成效，試點縣和試點市銀行覆蓋面達到68%，農(nóng)地貸款余額同比增長4倍以上，農(nóng)房貸款余額為17.5億元。由此分析，在普惠金融政策下，貧困地區(qū)農(nóng)戶的融資渠道得到了極大的拓寬。農(nóng)戶借助金融機構(gòu)推出的創(chuàng)新型融資貸款產(chǎn)品，可以貸得生產(chǎn)經(jīng)營所需資金，解決了融資難的問題。并且，大量建設(shè)貧困地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施有助于農(nóng)戶獲取信貸資金，更好地組織生產(chǎn)經(jīng)營活動，推動增產(chǎn)增收。貧困地區(qū)的農(nóng)戶依托融資貸款等金融工具進行創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)了貧困農(nóng)戶自身的收入增長。

（二）從就業(yè)維度分析

2 018年湖南省2 80.9萬人建檔立卡農(nóng)村貧困勞動力，其中有就業(yè)意愿貧困勞動力150.1萬人中，已轉(zhuǎn)移就業(yè)148.1萬人，占有轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿貧困勞動力總數(shù)的98.7%，比2017年同期提高了17%，人均月工資達2 600元。實施的“311”就業(yè)扶貧行動，目前為貧困勞動力提供職業(yè)介紹累計達到61.30萬人次，提供職業(yè)指導(dǎo)49.79萬人次，提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)6.36萬人次，共有36萬人享受了各類扶持政策。并且注重發(fā)揮就業(yè)扶貧基地吸納貧困勞動力就業(yè)的作用，目前建立了就業(yè)扶貧基地537個，已經(jīng)穩(wěn)定吸納1.8萬名貧困勞動力就業(yè)。在近幾年，湖南省大幅增加財政專項扶貧資金，著眼于增強貧困地區(qū)的“造血”功能：省財政多管齊下推進產(chǎn)業(yè)扶貧，安排扶貧資金15億元，扶持龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社，壯大新型經(jīng)營主體;安排扶貧資金3億元，支持光伏發(fā)電扶貧項目建設(shè);安排扶貧資金1億元，支持農(nóng)村電商扶貧和旅游扶貧。

普惠金融優(yōu)惠政策所扶持的特色產(chǎn)業(yè)，直接為貧困地區(qū)的當?shù)剞r(nóng)戶提供了大量就業(yè)機會，如在當?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)基地工作、獲取借貸資金發(fā)展特色農(nóng)家樂、在當?shù)匦陆ㄔO(shè)起來的旅游村當導(dǎo)游、借助金融機構(gòu)提供的優(yōu)惠政策進行創(chuàng)業(yè)等等。為貧困地區(qū)的農(nóng)戶增加了就業(yè)崗位，拓寬他們的就業(yè)渠道，就業(yè)率和收入得到了很大提升。

（三）從醫(yī)療維度分析

在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保方面，將參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的建檔立卡貧困人口、特困人員在各級定點醫(yī)療機構(gòu)住院就醫(yī)的政策范圍內(nèi)費用（指按項目付費）的報銷比例提高10%。在城鄉(xiāng)居民大病保險方面，將建檔立卡貧困人口、特困人員、城鄉(xiāng)低保對象大病保險起付線降低50%。且當前湖南普惠金融立足于服務(wù)“醫(yī)療”這一基礎(chǔ)民生領(lǐng)域，匯集多樣、全面的網(wǎng)絡(luò)金融渠道產(chǎn)品與服務(wù)，攜手優(yōu)質(zhì)第三方服務(wù)商，助力醫(yī)療生態(tài)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，醫(yī)療服務(wù)將變得更易得、更智慧、更便捷。例如通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與銀行的合作推出的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療貸”等創(chuàng)新產(chǎn)品，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的融資需求，開拓為基層衛(wèi)生院提供金融支持的業(yè)務(wù)。

普惠金融對農(nóng)村醫(yī)療的助力，使貧困農(nóng)戶在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面的可得性大大提升，農(nóng)村醫(yī)療保險的報銷支付與醫(yī)療繳費變得更為現(xiàn)代和便捷。

（四）從教育維度分析

近年來，湖南省堅持“應(yīng)貸盡貸”原則，借助普惠金融政策，以助學(xué)貸款為抓手，積極支持教育扶貧、助力脫貧攻堅扎實做好生源地信用助學(xué)貸款工作。截至目前，湖南省資助的家庭經(jīng)濟困難大學(xué)生為39.69萬人次，發(fā)放的生源地信用助學(xué)貸款累計達到28.8億元。并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和高中設(shè)立貸款辦理點，提供“一站式”的服務(wù)。同時，大力開展生源地信用助學(xué)貸款電子全覆蓋工作，提升助學(xué)貸款業(yè)務(wù)的科技含量和便民程度。

二、昔惠金融政策推行過程中的不足

由此可見，隨著湖南省精準扶貧政策落實和實施，農(nóng)村減貧脫貧的方式變得更多元化，減貧效果明顯。貧困地區(qū)“行路難、用電難、飲水難、上學(xué)難、就醫(yī)難”等諸多的難題得到一定解決，貧困群眾的獲得感與幸福感大幅提升。但對于部分深度貧困地區(qū)相較于已經(jīng)脫貧的地區(qū)，脫貧難度更大。主要存在以下不足：

（一）金融產(chǎn)品有待創(chuàng)新完善

目前湖南省推廣普惠金融過程中出現(xiàn)了普惠金融政策與傳統(tǒng)金融產(chǎn)品不夠適應(yīng)的問題。貧困地區(qū)農(nóng)戶普遍缺少可以擔保的資產(chǎn)，但是扶貧機構(gòu)偏好硬性資產(chǎn)的抵押，農(nóng)戶無法使用傳統(tǒng)金融產(chǎn)品進行貸款，使金融機構(gòu)扶貧貸款投入不足，額度不高。且創(chuàng)新產(chǎn)品推廣較緩慢，要面對當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施不完善，政策覆蓋面小等一系列問題。急需創(chuàng)新的方式和金融產(chǎn)品來推動普惠金融減貧政策，使之更適宜貧困地區(qū)的現(xiàn)狀。

（二）貧困人口真正脫貧難

在機構(gòu)方面，可能存在金融機構(gòu)在政府要求下被動扶貧的現(xiàn)象，打擊了機構(gòu)扶貧的內(nèi)在積極性。扶貧機構(gòu)難以在扶貧和自身的可持續(xù)發(fā)展之間協(xié)調(diào)。而且在這種情況下，即使在短時間脫貧，貧困人口也極易返貧。

在貧困人口方面，貧困農(nóng)戶往往自身條件存在不足。其教育水平較低，缺乏技術(shù)，生產(chǎn)經(jīng)營受到一定的限制，自身脫貧能力不足。且長時間以來的扶貧模式就是以政府為主導(dǎo)，導(dǎo)致一部分的貧困農(nóng)戶過于依賴政府提供的扶貧資金，其自身沒有創(chuàng)新生產(chǎn)的意識也無法做到實踐，從而不能真正實現(xiàn)自己“造血”。

（三）金融扶貧缺乏配套保障措施

貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境較差，存在農(nóng)戶缺乏信用意識、信用檔案不完善等問題。金融扶貧過程中債權(quán)難以維護，出現(xiàn)了很多騙貸、逃貸的行為，使金融主體信貸業(yè)務(wù)面對風(fēng)險，推進過程艱難，金融機構(gòu)缺少放貸信心。且農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，抵押物不能得到很好地處理，評估登記的過程不夠規(guī)范，使擔保清償作用不能得到有效發(fā)揮。

貧困地區(qū)缺乏健全規(guī)范的信用體系，風(fēng)險補償機制不夠完善。同時也缺少商業(yè)性的擔保機構(gòu)，而政府財政擔保能力是有限的。且目前普惠金融扶貧缺乏財稅優(yōu)惠政策措施，產(chǎn)業(yè)項目缺乏政策的保障，使得金融扶貧的風(fēng)險補償基金無法有效增加，金融扶貧難以持續(xù)推進。

三、昔惠金融減貧政策優(yōu)化建議

（一）從多維角度出發(fā)，政府應(yīng)全力解決人民生活水平的提高問題

基本生活設(shè)施方面，加強對效率和安全問題的排查，提供定期維修和檢查的專門人士。全力建設(shè)村落和城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)使用，保證網(wǎng)絡(luò)順暢。適當降低水電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的收費標準，按實際情況推行等級化消費。教育方面，具有創(chuàng)新性的金融扶貧應(yīng)在建立學(xué)校、改善教學(xué)環(huán)境及增加勞動就業(yè)培訓(xùn)等方面，給予金融優(yōu)惠，從而促進貧困地區(qū)青少年受教育水平和勞動力素質(zhì)的提高。健康醫(yī)療方面，政府應(yīng)該落實與健全貧困群體的醫(yī)療保障制度，盡量降低貧困戶的就醫(yī)成本，提高貧困農(nóng)村的醫(yī)療水平，加大對貧困戶的醫(yī)療幫助。就業(yè)方面，努力提高人均收入，為貧困地區(qū)增加就業(yè)機會。圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)為重點，加大金融支持力度，適度提高糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的價格和補貼。聚焦“三農(nóng)”和實體經(jīng)濟，圍繞民生產(chǎn)品、消費產(chǎn)品、創(chuàng)投產(chǎn)品、綠色金融等領(lǐng)域，拓展新領(lǐng)域，發(fā)掘新思想，增加就業(yè)機會。

（二）發(fā)揮銀行機構(gòu)的主力軍作用，加強銀行設(shè)備設(shè)施建設(shè)，改善貧困地區(qū)支付環(huán)境

為降低小微企業(yè)和基礎(chǔ)行業(yè)的貸款成本，應(yīng)鼓勵政策性銀行以降低貸款成本形式與其他銀行業(yè)金融機構(gòu)合作;支持國有銀行湖南省分行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行湖南省分行持續(xù)加大對我省農(nóng)業(yè)區(qū)改造的貸款力度，繼續(xù)做好扶貧搬遷項目貸款籌措工作，加大金融扶持重大水利，電力，天然氣，管道工程建設(shè)的力度;推進貧困地區(qū)跟進“一帶一路”進程，支持對外發(fā)展銀行湖南省分行助推我省小微企業(yè)融入到“一帶一路”中。積極促進各類商業(yè)銀行在我省縣鄉(xiāng)域設(shè)立分支機構(gòu);堅持第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高糧食產(chǎn)量，堅決落實普惠金融發(fā)展部門制定的改革安排。支持農(nóng)業(yè)銀行堅持“面向三農(nóng)”的定位，兼顧農(nóng)民收入提高，糧食產(chǎn)量增加，

“三農(nóng)”貸款投放的加大。在政府和中國人民銀行的持續(xù)推動下，商業(yè)銀行提高農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率，使貧困農(nóng)戶能夠方便快捷的獲取貸款資金，用于生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時，政府促進金融扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧的有機結(jié)合，激發(fā)貧困戶脫貧的原生動力，讓貧困戶主動自愿通過不斷探索和創(chuàng)新形成特色的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，改變貧困戶完全依賴政府救濟金的心態(tài)和做法。運用因勢利導(dǎo)、因地制宜的思路，加大在扶貧減貧成效顯著領(lǐng)域、地區(qū)的資金投放，從而達到引導(dǎo)和支持特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的作用。

（三）加強對貧困地區(qū)金融知識的宣傳和普及，努力提高人民認知水平

目前貧困地區(qū)以農(nóng)戶為主，金融機構(gòu)對于加強農(nóng)戶的思想程度和技能培訓(xùn)尤為重要，定期開展農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、金融、政治、環(huán)境保護等知識的培訓(xùn)活動，組織農(nóng)戶進行學(xué)習(xí)，休閑之余可以通過聊天的方式給農(nóng)戶滲透經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護兼顧平衡的思想重要性。各金融機構(gòu)在貧困地區(qū)多次開展宣傳金融知識系列活動，通過教當?shù)剞r(nóng)戶學(xué)習(xí)金融工具和支付工具的使用辦法，提升農(nóng)戶對于金融產(chǎn)品的認知和技能，助力于打通“金融普及最后一公里”，增強宣傳的惠民性。通過金融機構(gòu)和政府部門提供的金融知識宣傳和教育條件，拓展貧困農(nóng)戶的金融視野，促進教育維度減貧。

（四）完善普惠金融和精準扶貧的相關(guān)法律法規(guī)，健全扶貧政策落實責任追究制度

嚴格加強法律的落實情況，完善扶貧的監(jiān)督檢查體系，對相關(guān)執(zhí)法人員進行培訓(xùn)和監(jiān)督。建立扶貧資金專項專用制度，提高資金使用效率、拓展資金使用范圍。著實具體解決資金周轉(zhuǎn)問題，對于各貧困地區(qū)的扶貧力度不同，資金周轉(zhuǎn)需要嚴格的運作模式，不能挪用其他地區(qū)的資金，提高資金使用透明度。