簡析PPP實施方案對PPP項目的影響

郭艷清

【摘要】PPP在穩(wěn)增長、村改革、惠民生等方面發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)泛化濫用PPP增加地方隱形債務(wù)風險的隱患，本文著重解析《關(guān)于推進政府與社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》對PPP項目的影響以及對策，以推進PPP回歸本源、規(guī)范發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】PPP;規(guī)范;隱性債務(wù)

一、背景

自2014年國發(fā)43號文明確建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制以來，在近幾年基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)領(lǐng)域，采用PPP模式無疑是優(yōu)先考慮的實施模式。在經(jīng)過2015和2016兩年的高速發(fā)展，截至20l 8年12月底，財政部PPP綜合信息平臺累計入庫項目8556個，總投資12.9萬億元，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但在PPP推進中，一些地方政府泛化濫用PPP、異化PPP，借PPP變相融資，地方政府隱性債務(wù)風險不斷加大。2017年、2018年相關(guān)部委關(guān)于PPP的各項政策密集出臺，如50號文、23號文、62號文、87號文、92號文、192號文、中央經(jīng)濟工作會議、全國財政工作會議等重要政策連發(fā)，對防范和化解地方政府隱性債務(wù)做了重要部署。PPP推行5年來，從破題到爭鳴再到從不規(guī)范到規(guī)范地整頓，歷～2018年的刮骨療傷，2019年將在防控地方政府隱性債務(wù)風險等方面發(fā)力，以確保PPP項目規(guī)范落地，回歸PPP初心和使命，實現(xiàn)各方“共贏”。

2019年注定要成為不平凡的一年，國內(nèi)面臨經(jīng)濟下行壓力，外部環(huán)境嚴峻復雜。3月7日兩會期間，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金（2019）10號文）（以下簡稱《實施方案》），無疑在第一時間PPP市場大幅震動，拉開了2019年回暖復蘇規(guī)范運作的序幕。實施方案在如何規(guī)范地方政府舉債融資機制，防范地方政府債務(wù)風險，直面實務(wù)、政策邊界清晰有序，是一份難得的好文件。《實施方案》實施將實現(xiàn)PPP項目規(guī)范力度更大、導向性更加明顯、影響更為深遠，更加突出強調(diào)PPP項目的行穩(wěn)致遠。

二、《實施方案》的核心內(nèi)容

（一）扎實推進PPP規(guī)范發(fā)展，采用“正負面清單”方式，主要包括：（1）規(guī)范的PPP項目應(yīng)當符合的條件，包括合作期限、風險分擔機制、績效考核、資本金要求、簽約主體、信息披露等;（2）規(guī)范PPP不得出現(xiàn)的5種行為，包括回購本金、承諾固定回報、運營風險承擔、招標程序不合規(guī)、債務(wù)性資金充當資本金、信息披露不及時等;（3）政府付費項目應(yīng)該符合的審慎要求，包括財政支出占比、招標方式、成本控制等。

（二）完善風險分配機制，是確定項目運作方式、設(shè)計項目交易結(jié)構(gòu)和邊界條件的重要依據(jù)和基礎(chǔ)。10號文明確社會資本負責項目投資、建設(shè)、運營并承擔相應(yīng)風險：政府承擔政策、法律等風險。

（三）嚴格執(zhí)行10%政策紅線。尤其是10號文明確，新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出。進一步明確了10%紅線的分母是一般公共預(yù)算支出。

（四）界定PPP項目參與主體。對于平臺和國企參與PPP項目，10號文規(guī)定：本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)不得充當社會資本。

（五）重申項目資本金需穿透到股東。10號文要求：項目公司股東以自有資金繳納資本金，不得以債務(wù)性資金充當項目資本金。

（六）對于政府付費項目規(guī)避政府付費監(jiān)管的做法提出禁止性規(guī)定。10號文要求：將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的”，不得入庫。

（七）拓寬了對隱性債務(wù)概念的理解。10號文明確：保障合理支出，符合條件的PPP項目形成的政府支出事項，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營補貼形成的經(jīng)常性支出。各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項目財政支出納入預(yù)算管理。

三、文件對PPP項目的影響

《實施方案》的發(fā)布，穩(wěn)定了PPP市場預(yù)期，寬嚴適度，較為務(wù)實，有利于PPP規(guī)范發(fā)展，對于PPP項目的有序推進不同程度的產(chǎn)生了如下影響：

（一）《實施方案》仍舊延續(xù)財金[2018]54號文口徑，要求社會資本和項目公司不得只承擔建設(shè)責任、不承擔項目運營責任，并承擔運營風險。運營責任化解問題和運營模式將更加突出。

（二）PPP項目投資額高，部分項目政府付費部分（可行性缺口補貼）數(shù)額巨大，政府財政支出責任普遍一般安排在政府性基金預(yù)算中，以支付社會資本必要的投資回報。若將政府財政支出責任安排在一般公共預(yù)算中，很容易會出現(xiàn)政府支出責任接近10%或超過10%之風險。明確厘清擬建項目財政支出責任層級劃分，對于項目有序開展至關(guān)重要。

（三）新簽約項目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項目運營補貼支出之約定或許對已經(jīng)批復兩評一案采用基金預(yù)算尚未采購的項目帶來很大沖擊。項目是否歸屬于新簽項目，是否重新進行財承論證有待于進一步明確與完善。

（四）不僅政府部門，政府方出資代表也不能向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益。對于如何保障社會資本取得合規(guī)合法預(yù)期投資收益和建立社會資本有序退出機制提出更高的要求。

四、建議分析

《實施方案》首次在公開文件中提出地方政府或出資代表進行違規(guī)融資擔保、承諾固定收益等屬于隱性債務(wù)，也從側(cè)面說明“依法合規(guī)的、10%限額以內(nèi)的PPP支出責任不屬于隱性債務(wù)”。因此如何將PPP項目按照最新政策要求，做成合規(guī)合法、真正的PPP項目是各地推進PPP項目的目標和首選，確保擬建項目有序推進、平穩(wěn)發(fā)展，是追求的目標。對于后期PPP項目，應(yīng)該關(guān)注以下方面：

（一）完善優(yōu)化現(xiàn)有項目，從政府部門層面，需要按照《實施方案》的要求，對現(xiàn)有項目進行梳理檢查，對原有PPP實施方案和PPP合同結(jié)合最新政策與社會資本談判，進一步補充完善。

（二）探討項目運營模式，正確厘清“運營責任”的邊界。本著實質(zhì)重于形勢的原則，與政府部門研究項目運營思路，由社會資本方來實際運營項目，以提高項目運營的效率，提高項目運營的效益。同時，對于公益類和準公益類項目，政府方應(yīng)積極研究按照績效評價確定的補助方案。

（三）研究項目融資舉措。組織和實施從政府參與方式（資本金注入、運營補貼等）、拓寬項目資金來源（保險資金、中國PPP基金的股權(quán)投資等）、盤活社會資本存量資產(chǎn)和豐富社會資本進入和退出渠道等方面，提出了加大融資支持的多項舉措。對于社會資本而言，融資是項目能否得以順利實施的至關(guān)影響要素。比如，前期東方園林在全國中標了許多園林綠化等項目，一度對業(yè)績的拉動非常明顯，但后期因為資金鏈斷裂，也造成部分項目的難以為繼。10號文后，因為缺少政府的信用支持，社會資本的融資會愈發(fā)困難，除傳統(tǒng)的銀行借款外，可適度考慮采用發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、資產(chǎn)證券化等方式募集資金，保證項目的順利推進。

（四）明確全生命周期管理要求，完善“能進能出”的動態(tài)調(diào)整機制，對建設(shè)期和運營期分別制定績效考核辦法，落實項目績效考核，根據(jù)績效完成情況給予社會資本以合理的回報。

五、結(jié)束語

《實施方案》實質(zhì)上是主要出于防范化解地方政府債務(wù)風險，避免將PPP模式泛化為投融資工具和規(guī)避地方政府債務(wù)認定的手段，引導PPP模式回歸到提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的本質(zhì)要求上來。在嚴格項目入庫和財承論證、規(guī)范社會資本方主體資格、全面實行政府支出責任績效考核等方面進一步明確要求，對于PPP項目的推進和交易策劃提出更高的站位要求。財政部出臺《實施方案》，就是貫徹“既要規(guī)范、也要發(fā)展”的要求，牢固樹立不新增地方隱形債務(wù)風險的底線，推動PPP事業(yè)行穩(wěn)致遠。