加強(qiáng)國際合作機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)高質(zhì)量共建“一帶一路”

陶平生

摘? 要：“一帶一路”是推動(dòng)務(wù)實(shí)合作、促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的多邊合作平臺(tái)，旨在各方攜手應(yīng)對全球發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏;6年來取得積極而務(wù)實(shí)的進(jìn)展，但也面臨不少困難和挑戰(zhàn)。共建“一帶一路”正向縱深發(fā)展，現(xiàn)階段加強(qiáng)“一帶一路”國際合作機(jī)制建設(shè)既重要又迫切。當(dāng)前“一帶一路”國際合作機(jī)制的機(jī)制化水平較低、約束力不強(qiáng)。為推動(dòng)“一帶一路”向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，應(yīng)一方面主動(dòng)對接已有重要國際合作機(jī)制，另一方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷完善“一帶一路”國際合作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 國際合作機(jī)制? ?頂層設(shè)計(jì)

“一帶一路”是國際經(jīng)濟(jì)開放合作的重要多邊平臺(tái)，旨在各方攜手應(yīng)對全球發(fā)展面臨的共同挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，要不斷完善相關(guān)國際合作機(jī)制，繼續(xù)鞏固雙邊合作機(jī)制，加強(qiáng)三方合作機(jī)制，重點(diǎn)拓展區(qū)域合作機(jī)制，做實(shí)專門領(lǐng)域合作機(jī)制，推動(dòng)“一帶一路”國際合作高峰論壇成果落實(shí)的機(jī)制化，逐步形成以高峰論壇為引領(lǐng)、以區(qū)域合作機(jī)制為依托、以專門領(lǐng)域合作機(jī)制為支撐的全方位、多層次國際合作機(jī)制網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)共建“一帶一路”向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。

一、“一帶一路”對全球發(fā)展的貢獻(xiàn)與定位

（一）“一帶一路”對全球發(fā)展的貢獻(xiàn)

當(dāng)前全球面臨的最大挑戰(zhàn)是發(fā)展問題，全球經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)依然明顯。2019年7月，國際貨幣基金組織（IMF）最新一期《世界經(jīng)濟(jì)展望報(bào)告》將2019年全球經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期下調(diào)至3.2%，比今年1月調(diào)低0.3個(gè)百分點(diǎn)。

當(dāng)前發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)是多邊主義受挫。單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義盛行，中美貿(mào)易摩擦、美歐飛機(jī)補(bǔ)貼紛爭、美日和美歐貿(mào)易磋商、日韓貿(mào)易摩擦等日趨激烈。2019年4月，世界貿(mào)易組織（WTO）《全球貿(mào)易數(shù)據(jù)與展望》報(bào)告指出，2018年全球貿(mào)易增長3%，遠(yuǎn)低于預(yù)期3.9%;2019年增長預(yù)期由3.7%大幅調(diào)低至2.6%。

在全球經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)不確定性，多邊主義和自由貿(mào)易體制受到?jīng)_擊的背景下，共建“一帶一路”推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，讓沿線國家和人民分享經(jīng)濟(jì)全球化帶來的紅利。

1. 促進(jìn)貿(mào)易便利化，降低貿(mào)易成本

根據(jù)中國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2019年4月發(fā)布的《共建“一帶一路”倡議：進(jìn)展、貢獻(xiàn)與展望》報(bào)告，中國與沿線國家開展口岸通關(guān)協(xié)調(diào)合作、提升通關(guān)便利，平均查驗(yàn)率和通關(guān)時(shí)間下降50%。根據(jù)世界銀行近期關(guān)于“一帶一路”的研究報(bào)告，“一帶一路”項(xiàng)目使全球貨運(yùn)時(shí)間平均縮短1.2%—2.5%，全球貿(mào)易總成本降低1.1%—2.2%;其中“一帶一路”沿線國家和地區(qū)貨運(yùn)時(shí)間平均縮短1.7%—3.2%，貿(mào)易成本降低1.5%—2.8%。世行中國局局長芮澤認(rèn)為，“一帶一路”可使沿線經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易增長2.8%—9.7% ，世界貿(mào)易增長1.7%—6.2%。

2.促進(jìn)直接投資和經(jīng)濟(jì)增長

世行量化貿(mào)易模型顯示，共建“一帶一路”將使“發(fā)展中的東亞及太平洋國家”GDP平均增加2.6%—3.9%（上述國家2018年GDP平均增長6.3%，“一帶一路”對其貢獻(xiàn)率達(dá)41.3%—62%）;因交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)將使“一帶一路”沿線國家吸引外國直接投資增長4.97%，其中東亞太平洋地區(qū)外國直接投資將增長 6.25%，歐洲和中亞地區(qū)增長4.7%，中東和北非增長 3.37%，南亞增長 5.19%，撒哈拉以南非洲增長7.47%。歐洲復(fù)興開發(fā)銀行估算，“一帶一路”項(xiàng)目推動(dòng)其成員國人均GDP增長幅度達(dá)2%，其中烏茲別克斯坦增幅達(dá)6%。

3.促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定

美國威廉瑪麗學(xué)院對亞非拉和中東地區(qū)138個(gè)國家3485個(gè)中國投融資項(xiàng)目調(diào)查結(jié)果顯示，中國對外項(xiàng)目給有關(guān)國家?guī)砀嗑蜆I(yè)崗位和更大市場，縮小經(jīng)濟(jì)差距，降低暴力騷亂風(fēng)險(xiǎn)。

（二）“一帶一路”的定位

2019年4月，中國國家主席習(xí)近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上指出，共建“一帶一路”倡議，目的是：聚焦互聯(lián)互通，深化務(wù)實(shí)合作，攜手應(yīng)對人類面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展。我們認(rèn)為，“一帶一路”不是大國工具和地緣戰(zhàn)略，而是推動(dòng)務(wù)實(shí)合作、促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的多邊合作平臺(tái)?！耙粠б宦贰倍ㄎ慌c可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）高度契合，均致力于消除貧困，促進(jìn)持久、包容和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系等。

二、共建“一帶一路”進(jìn)展與主要挑戰(zhàn)

（一）共建“一帶一路”的進(jìn)展

根據(jù)由國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合有關(guān)國際智庫于2014年在土耳其伊斯坦布爾首屆“絲路國際論壇”上倡議，并于2015年10月28日在西班牙馬德里第二屆“絲路國際論壇”上正式發(fā)起成立的國際智庫合作機(jī)制——絲路國際智庫網(wǎng)絡(luò)（SiLKS）秘書處統(tǒng)計(jì)，2013—2018年6月，中國在亞歐非大陸國家100萬美元以上投資和工程承包項(xiàng)目已超過2500個(gè);直接投資項(xiàng)目1560個(gè)，民營企業(yè)在直接投資項(xiàng)目數(shù)量和金額上均超過國有企業(yè)（見圖1）。

從項(xiàng)目分布區(qū)域來看，亞歐國家為“一帶一路”重點(diǎn)，根據(jù)德勤公司發(fā)布的《2018年非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場動(dòng)態(tài)》報(bào)告，2018年，中國為五分之一的非洲基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目出資，為三分之一的項(xiàng)目融資，是基建領(lǐng)域出資、融資最多的單個(gè)國家，非洲項(xiàng)目體量偏小但占非洲外資比重大（見圖2）。

亞歐非次區(qū)域中，東南亞、西歐、東非為重點(diǎn)地區(qū)（見圖3-5）。

從項(xiàng)目分布國別來看，2013—2018年6月，承接“一帶一路”項(xiàng)目金額前幾位國家分別為：英國（1565.5億美元）、馬來西亞（868.5億美元）、巴基斯坦（670.6億美元）、意大利（613.4億美元）、印度尼西亞（597.9億美元）。

從項(xiàng)目分布行業(yè)來看，主要分布在能源，不動(dòng)產(chǎn)、建筑業(yè)，汽車、鐵路、航空、船舶，金融，制造業(yè)，電力等行業(yè)（見圖6）。

（二）現(xiàn)階段“一帶一路”面臨的主要挑戰(zhàn)

6年來，共建“一帶一路”取得積極進(jìn)展和一系列務(wù)實(shí)成果，但也面臨不少質(zhì)疑、誤解和現(xiàn)實(shí)問題。

一是有關(guān)國家質(zhì)疑“一帶一路”項(xiàng)目存在“債務(wù)陷阱”、不透明、商業(yè)賄賂、破壞環(huán)境、影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等諸多問題，干擾“一帶一路”進(jìn)展。

二是“一帶一路”項(xiàng)目多集中于沿線國家和地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，面臨投資周期長、資金量大、政治風(fēng)險(xiǎn)高和回報(bào)率低等諸多問題，經(jīng)濟(jì)性差和投資風(fēng)險(xiǎn)大并存。

三是沿線國家參與“一帶一路”能力不足，營商環(huán)境差，產(chǎn)業(yè)配套欠缺。

四是相關(guān)國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對接乏力?，F(xiàn)階段，“一帶一路”推進(jìn)過程中注重基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”，而相關(guān)國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對接不完善。

五是第三方市場合作不充分。一些對“一帶一路”表達(dá)積極意愿的國家和跨國公司，不知如何與中國有關(guān)政府和企業(yè)就“一帶一路”相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行對接，更不知如何參與“一帶一路”第三方市場合作。

六是開放型世界經(jīng)濟(jì)面臨不確定性增加，經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化深入推進(jìn)受阻。

三、“一帶一路”國際合作機(jī)制建設(shè)的必要性和重要性

當(dāng)前要有力有效有序應(yīng)對共建“一帶一路”面臨的各類挑戰(zhàn)，加強(qiáng)“一帶一路”國際合作機(jī)制建設(shè)顯得既重要又迫切。

（一）“一帶一路”國際合作機(jī)制建設(shè)的必要性

一是建設(shè)“軟聯(lián)通”，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量共建“一帶一路”的客觀需要。當(dāng)前，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)“重物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、輕制度基礎(chǔ)設(shè)施”的局面亟需改變，要下大力氣做好國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對接、爭端解決機(jī)制、第三方仲裁、項(xiàng)目運(yùn)營管理等軟環(huán)境建設(shè)。

二是實(shí)現(xiàn)互利共贏、共同發(fā)展的必然要求。通過“一帶一路”國際合作機(jī)制建設(shè)，不斷匯聚國際發(fā)展共識(shí)，助力相關(guān)國家共同發(fā)展。

三是落實(shí)共商共建共享理念的機(jī)制保障?？朔糠謬以诠步ā耙粠б宦贰敝兄貦?quán)利、輕義務(wù)的依賴心理，增強(qiáng)沿線國家和地區(qū)利益共同體和命運(yùn)共同體意識(shí)，調(diào)動(dòng)更多力量參與“一帶一路”建設(shè)，為落實(shí)“一帶一路”共商共建共享理念提供可持續(xù)的機(jī)制保障。

（二）“一帶一路”國際合作機(jī)制建設(shè)的重要性

一是通過“一帶一路”國際合作機(jī)制和伙伴關(guān)系網(wǎng)的對話合作，有利于消除分歧和質(zhì)疑，不斷凝聚共識(shí)，推動(dòng)務(wù)實(shí)合作。

二是通過政府間雙邊合作機(jī)制，明確共建“一帶一路”的合作領(lǐng)域、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和推進(jìn)方式，有利于化解項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)，厘清有關(guān)參與方責(zé)任和義務(wù)。

三是通過與多雙邊金融機(jī)構(gòu)建立合作機(jī)制，按照國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，為“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目融資，有利于控制投融資風(fēng)險(xiǎn)。

四是通過多雙邊智庫合作機(jī)制為高水平共建“一帶一路”提供高質(zhì)量的智力支持。

四、“一帶一路”國際合作機(jī)制現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

（一）“一帶一路”國際合作機(jī)制現(xiàn)狀

從多雙邊關(guān)系來看，目前“一帶一路”國際合作機(jī)制仍以中國與沿線國家政府和國際組織間的雙邊合作機(jī)制為主。截至2019年6月，中國已與160多個(gè)國家與國際組織簽署了超過190份“一帶一路”合作文件，其中既有發(fā)展中國家，也有發(fā)達(dá)國家，還有國際組織和跨國公司。

從合作領(lǐng)域看，直接服務(wù)“一帶一路”“五通”議題的機(jī)制較少。據(jù)SiLKS秘書處根據(jù)公開數(shù)據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“一帶一路”倡議提出以來，相關(guān)國家創(chuàng)設(shè)政策溝通類合作機(jī)制9個(gè)、設(shè)施聯(lián)通類合作機(jī)制4個(gè)、貿(mào)易暢通類合作機(jī)制2個(gè)、資金融通類合作機(jī)制7個(gè)、民心相通類合作機(jī)制22個(gè)，共44個(gè)。第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇新創(chuàng)設(shè)11個(gè)國際合作機(jī)制，其中政策溝通領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了“一帶一路”會(huì)計(jì)準(zhǔn)則合作機(jī)制、稅收征管合作機(jī)制、能源合作伙伴關(guān)系、國際商事爭端預(yù)防與解決組織、地震減災(zāi)合作機(jī)制，設(shè)施聯(lián)通領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了空中絲綢之路南南合作聯(lián)盟，資金融通領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了中國—拉美開發(fā)性金融合作機(jī)制、“一帶一路”綠色投資基金，民心相通領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)了“一帶一路”可持續(xù)城市聯(lián)盟、國際智庫合作委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)絡(luò)。

從機(jī)制化水平看，“一帶一路”國際合作機(jī)制的正式化（明確地闡述和公開地批準(zhǔn)國家間的行為規(guī)則，如國際條約）、集中化（建立具體而穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)以管理集體行動(dòng)）、授權(quán)化（授予第三方實(shí)施、解釋和運(yùn)用規(guī)則、解決沖突和制定后續(xù)規(guī)則的權(quán)威）程度均較低，機(jī)制化水平不足，約束力不強(qiáng)。

（二）“一帶一路”國際合作機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

一是合作機(jī)制頂層設(shè)計(jì)欠缺。當(dāng)前共建“一帶一路”仍缺乏國際合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略思考。比如缺乏對不同類型的“一帶一路”相關(guān)國際合作機(jī)制的全面梳理和系統(tǒng)總結(jié)，沒有形成科學(xué)明確的“一帶一路”國際合作機(jī)制戰(zhàn)略規(guī)劃。

二是部分領(lǐng)域合作機(jī)制缺失。比如缺乏獨(dú)立、公正、有約束力的爭端解決機(jī)制，促進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化、投融資可持續(xù)的有效保障機(jī)制尚未形成，沿線國家參與“一帶一路”建設(shè)存在的項(xiàng)目違約、環(huán)境保護(hù)、反腐敗等方面缺乏國際化的協(xié)商機(jī)制，等等。

三是部分領(lǐng)域合作機(jī)制同質(zhì)化和重疊。如智庫合作領(lǐng)域，相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)起成立SiLKS、“一帶一路”國際智庫合作委員會(huì)、“一帶一路”國際智庫合作聯(lián)盟等平臺(tái)，各自發(fā)展定位尚不夠明確，存在一定程度上的機(jī)制重疊和同質(zhì)發(fā)展。

四是對接現(xiàn)有重大國際合作機(jī)制不足。一方面，許多重要國際合作機(jī)制尚未建立常態(tài)化“一帶一路”工作機(jī)制。另一方面，一些政府間多邊國際合作機(jī)制僅將“一帶一路”個(gè)別領(lǐng)域和相關(guān)議題嵌入到既定議程中，并沒有把“一帶一路”變成該機(jī)制的重要工作內(nèi)容。

五是現(xiàn)有合作機(jī)制為非正式性且約束力低?！耙粠б宦贰毕蚩v深發(fā)展，僅局限于以合作備忘錄為核心的非正式協(xié)議已不能滿足當(dāng)前需求，需要有更強(qiáng)約束力、更正式化的國際合作機(jī)制。

五、加強(qiáng)“一帶一路”國際合作機(jī)制建設(shè)的建議

（一）主動(dòng)對接已有重要國際合作機(jī)制

一是對于尚未建立“一帶一路”工作機(jī)制的重要經(jīng)濟(jì)合作組織，主動(dòng)協(xié)商對接其既有議程，助力共建“一帶一路”。

二是完善已有全球和區(qū)域國際合作機(jī)制與“一帶一路”的對接機(jī)制。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、瀾湄合作機(jī)制、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、中東歐“17+1”等在“一帶一路”項(xiàng)目遴選、項(xiàng)目融資建設(shè)等知識(shí)分享、項(xiàng)目合作和議程等方面的對接。

四是繼續(xù)加強(qiáng)與專業(yè)性國際組織的對接，充分利用現(xiàn)有國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)共建“一帶一路”。

五是對接已有重要國際合作機(jī)制，重在凝聚共識(shí)，求同存異，互利共贏。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，不斷完善“一帶一路”國際合作機(jī)制

一是鞏固拓展雙邊合作機(jī)制。沿線國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平差別大、整合難度高，雙邊合作仍是現(xiàn)階段“一帶一路”國際合作機(jī)制的主要方式。應(yīng)穩(wěn)步擴(kuò)大簽署合作文件的范圍，重點(diǎn)吸收發(fā)達(dá)國家和重要國際組織參與，加強(qiáng)“一帶一路”倡議同各方發(fā)展政策和規(guī)劃的有效對接。

二是加強(qiáng)第三方市場合作機(jī)制。我國已與約20個(gè)發(fā)達(dá)國家和跨國公司簽署第三方市場合作文件。如，2018年中日簽署《關(guān)于中日第三方市場合作的備忘錄》，設(shè)立跨部門“推進(jìn)中日第三方市場合作工作機(jī)制”，舉辦“中日第三方市場合作論壇”等。下一階段，應(yīng)考慮設(shè)立第三方市場合作企業(yè)聯(lián)盟和合作基金，動(dòng)態(tài)更新第三方市場合作項(xiàng)目庫。

三是建立健全專門領(lǐng)域合作的支撐機(jī)制，主要包括設(shè)施聯(lián)通協(xié)調(diào)機(jī)制、投融資合作機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)對接機(jī)制、智庫合作機(jī)制等。

四是繼續(xù)辦好“一帶一路”國際合作高峰論壇，推進(jìn)論壇的實(shí)體化。高峰論壇議題應(yīng)主動(dòng)與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程對接，設(shè)立相關(guān)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)民生分論壇，宣布一系列支持沿線國家可持續(xù)發(fā)展的務(wù)實(shí)舉措;突出“一帶一路”有關(guān)發(fā)展與合作的定位，明確參與方職責(zé)與義務(wù);參照現(xiàn)有重大國際合作機(jī)制的組織框架，做實(shí)做強(qiáng)高峰論壇的秘書機(jī)構(gòu)和國際咨詢委員會(huì)等智庫支持機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)加強(qiáng)高峰論壇的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建多層次政府間發(fā)展政策溝通交流機(jī)制，推動(dòng)高峰論壇議題設(shè)置和成果落實(shí)的機(jī)制化。

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[12]Suprabha Baniya， Nadia Rocha， Michele Ruta. Trade Effects of the New Silk Road： A Gravity Analysis. WORLD BANK Policy Research Working Paper 8694，January 2019.

[13]http：//www.xinhuanet.com/silkroad/2019-04/22/c_1124400071.htm.

[14]https：//news.sina.com.cn/o/2018-12-17/doc-ihmutuec9925344.shtml.

[15]http：//international.caixin.com/2019-06-19/101428552.html.

[16]Fran. ois de Soyres. The Growth and Welfare Effects of the Belt and Road Initiative on East Asia Pacific Countries. WORLD BANK GROUP， October 2018 Number 4.

[17]Maggie Xiaoyang Chen， Chuanhao Lin. Foreign Investment across the Belt and Road Patterns， Determinants and Effects[R]. the World Bank Group， October 2018， Policy Research Working Paper 8607.

[18]歐洲復(fù)興開發(fā)銀行2018-2019年度轉(zhuǎn)型報(bào)告.

[19]http：//world.chinadaily.com.cn/2018-09/11/content_36895717.htm.

[20]https：//www.ydylcn.com/zx/335505.shtml.

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心國際合作局局長、研究員，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院2017級(jí)博士研究生）