檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)分析

天津市河西區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：檢察公益訴訟實(shí)踐中一個(gè)重大問題就是如何正確并充分地運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)存在法律依據(jù)不完善、缺乏程序規(guī)定及保障措施、證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)不明等問題，應(yīng)從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，確定調(diào)查核實(shí)的原則、啟動(dòng)程序、調(diào)查方式及證據(jù)要求，確立非法證據(jù)排除規(guī)則，提供一系列保障措施，確保檢察機(jī)關(guān)切實(shí)運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，推動(dòng)公益訴訟持續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 調(diào)查核實(shí)權(quán) 程序規(guī)定 保障措施

2017年檢察公益訴訟制度正式確立，隨后進(jìn)入全面實(shí)施階段。為了更好地履行公益保護(hù)的崇高使命，適應(yīng)改革的要求，最高人民檢察院成立第八檢察廳專門負(fù)責(zé)公益訴訟工作，如何深入推進(jìn)檢察公益訴訟工作成為一項(xiàng)重大課題，而如何正確并充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)是其中重要一環(huán)。

公益訴訟案件案情復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，為了查清案件事實(shí)，夯實(shí)證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)有必要運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體規(guī)定主要體現(xiàn)在最高人民檢察院監(jiān)督規(guī)則、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案指南中，規(guī)定不完善且缺乏權(quán)威性和制度保障。本文旨在對(duì)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)、特征和實(shí)踐中存在的問題作出分析的基礎(chǔ)上，提出制度完善的對(duì)策。

一、檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)概述

司法活動(dòng)以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，法律事實(shí)的認(rèn)定需要證據(jù)依托，證據(jù)的來(lái)源離不開獲取手段與方式，檢察公益訴訟主體和性質(zhì)決定了其證據(jù)來(lái)源有別于刑事公訴、民事和行政訴訟，唯有賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)，方能實(shí)現(xiàn)立法目的。

（一）檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)現(xiàn)狀

2018年“兩高”制定的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條正式確立檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)。而從國(guó)家法層面予以明確則體現(xiàn)在2019年1月施行的《人民檢察院組織法》第20條第（4）項(xiàng)及第21條的規(guī)定，但均屬于原則性規(guī)定。對(duì)調(diào)查方式、準(zhǔn)備工作、調(diào)查的內(nèi)容及保障等操作性規(guī)定則集中體現(xiàn)在2018年最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦理指南（試行）》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦理指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦案指南》）中，但只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部適用的工作文件，不屬于司法解釋，效力層級(jí)較低。

可見，檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)雖有高位階的法律依據(jù)，但比較概括原則，而具體規(guī)范卻只是內(nèi)部文件，缺乏權(quán)威性。

（二）檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的特征

傳統(tǒng)的民事行政訴訟監(jiān)督和新興的檢察公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)存在差異。

1.兩者目的不同。民事行政訴訟監(jiān)督適用調(diào)查核實(shí)權(quán)是為了審查案件是否存在抗訴事由，或法院是否有違法行為，不在于查明案件真相或者偵查刑事犯罪。[1]而檢察公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)是為了查明公益性侵權(quán)的情況。

2.兩者調(diào)查范圍不同。訴訟監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)圍繞檢察建議、抗訴事由和事實(shí)，包括訴訟法中應(yīng)予再審的情形，違法調(diào)解、執(zhí)行及其他違反訴訟法的行為。而公益訴訟調(diào)查公益性侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，比如民事公益訴訟調(diào)查侵權(quán)主體情況及主觀過錯(cuò)、損害公益的行為、公益受損情況、違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系;行政公益訴訟調(diào)查行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)的情況、公益受損情況及行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)與公益受損的因果關(guān)系。

3.兩者運(yùn)用時(shí)段不同。訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)用于訴訟的事后監(jiān)督。檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序和訴訟程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公益性侵權(quán)的事中或事后監(jiān)督。

二、實(shí)踐中檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)存在的問題

（一）傳統(tǒng)辦案模式和制度規(guī)范不明確導(dǎo)致調(diào)查方式運(yùn)用不均衡

檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的方式包括除限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施之外的措施，即調(diào)閱復(fù)制卷宗、詢問、收集書證物證視聽資料，咨詢專業(yè)意見、委托鑒定評(píng)估審計(jì)、勘驗(yàn)等，但實(shí)踐運(yùn)用不均衡。

一些辦案人員長(zhǎng)期從事訴訟監(jiān)督工作，面對(duì)檢察公益訴訟這一新業(yè)務(wù)，尚不適應(yīng)其證據(jù)廣泛性、專業(yè)性等要求，容易陷入固有的辦案模式，習(xí)慣選擇保守、業(yè)已成熟的方式，比如查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料和詢問，而對(duì)勘驗(yàn)、鑒定、檢測(cè)、損失評(píng)估、價(jià)值評(píng)估等方式較少使用，其中有欠缺操作程序、經(jīng)費(fèi)來(lái)源因素，還有檢察機(jī)關(guān)單方委托的效力等問題，應(yīng)完善和細(xì)化檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度設(shè)置。

（二）證據(jù)效力和證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)不明

檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中具有雙重身份，既承擔(dān)提起訴訟的職責(zé)，又履行監(jiān)督職責(zé)。目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟中的舉證責(zé)任分配明確，應(yīng)遵循現(xiàn)有民事、行政訴訟關(guān)于舉證責(zé)任的分配規(guī)則。[2]但檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)是否有優(yōu)先效力？收集證據(jù)的程序是否有特殊之處，應(yīng)遵循哪些證據(jù)規(guī)則，是否應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范證據(jù)的形式內(nèi)容？證明標(biāo)準(zhǔn)是否必須達(dá)到最高標(biāo)準(zhǔn)“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”？是否需要適用非法證據(jù)排除規(guī)則？假如檢察機(jī)關(guān)已完成評(píng)估、鑒定，被告提出再次評(píng)估、鑒定，該如何處理？是否浪費(fèi)資源？這些問題尚無(wú)定論。

（三）缺乏程序規(guī)定和保障措施

因缺乏程序規(guī)定、保障措施和責(zé)任追究機(jī)制[3]，調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏強(qiáng)制力和威懾力，常有相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)不配合。公益訴訟中利益博弈較尖銳，僅向行政機(jī)關(guān)調(diào)閱執(zhí)法檔案就需要檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)多方協(xié)調(diào)才能達(dá)成，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)難以通過檢察建議有效破解行政機(jī)關(guān)不配合的難題，也難以要求有關(guān)單位和個(gè)人配合。[4]

當(dāng)前已推行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的法警隊(duì)配合辦案部門開展公益訴訟調(diào)查核實(shí)。這不僅優(yōu)化資源配置，也有一定威懾作用，但這只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)揮，并非法定職責(zé)[5]，并且法警對(duì)拒不配合的人員能否采取必要的限制措施暫無(wú)規(guī)定。

（四）辦案人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)備不足

辦理公益訴訟案件以辦案組為單位，應(yīng)配備相適應(yīng)的人員，但多數(shù)檢察院尤其是基層院的辦案人數(shù)有限，配備不合理，無(wú)法滿足公益訴訟的發(fā)展需要。