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      檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)分析

      2019-09-18 13:15:01天津市河西區(qū)人民檢察院課題組
      關(guān)鍵詞:保障措施

      天津市河西區(qū)人民檢察院課題組

      摘 要:檢察公益訴訟實(shí)踐中一個(gè)重大問題就是如何正確并充分地運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)存在法律依據(jù)不完善、缺乏程序規(guī)定及保障措施、證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)不明等問題,應(yīng)從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),確定調(diào)查核實(shí)的原則、啟動(dòng)程序、調(diào)查方式及證據(jù)要求,確立非法證據(jù)排除規(guī)則,提供一系列保障措施,確保檢察機(jī)關(guān)切實(shí)運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán),推動(dòng)公益訴訟持續(xù)健康發(fā)展。

      關(guān)鍵詞:檢察公益訴訟 調(diào)查核實(shí)權(quán) 程序規(guī)定 保障措施

      2017年檢察公益訴訟制度正式確立,隨后進(jìn)入全面實(shí)施階段。為了更好地履行公益保護(hù)的崇高使命,適應(yīng)改革的要求,最高人民檢察院成立第八檢察廳專門負(fù)責(zé)公益訴訟工作,如何深入推進(jìn)檢察公益訴訟工作成為一項(xiàng)重大課題,而如何正確并充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)是其中重要一環(huán)。

      公益訴訟案件案情復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng),為了查清案件事實(shí),夯實(shí)證據(jù),檢察機(jī)關(guān)有必要運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)。對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體規(guī)定主要體現(xiàn)在最高人民檢察院監(jiān)督規(guī)則、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案指南中,規(guī)定不完善且缺乏權(quán)威性和制度保障。本文旨在對(duì)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)、特征和實(shí)踐中存在的問題作出分析的基礎(chǔ)上,提出制度完善的對(duì)策。

      一、檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)概述

      司法活動(dòng)以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,法律事實(shí)的認(rèn)定需要證據(jù)依托,證據(jù)的來(lái)源離不開獲取手段與方式,檢察公益訴訟主體和性質(zhì)決定了其證據(jù)來(lái)源有別于刑事公訴、民事和行政訴訟,唯有賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán),方能實(shí)現(xiàn)立法目的。

      (一)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的法律依據(jù)現(xiàn)狀

      2018年“兩高”制定的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條正式確立檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)。而從國(guó)家法層面予以明確則體現(xiàn)在2019年1月施行的《人民檢察院組織法》第20條第(4)項(xiàng)及第21條的規(guī)定,但均屬于原則性規(guī)定。對(duì)調(diào)查方式、準(zhǔn)備工作、調(diào)查的內(nèi)容及保障等操作性規(guī)定則集中體現(xiàn)在2018年最高人民檢察院民事行政檢察廳印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦理指南(試行)》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦理指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦案指南》)中,但只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部適用的工作文件,不屬于司法解釋,效力層級(jí)較低。

      可見,檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)雖有高位階的法律依據(jù),但比較概括原則,而具體規(guī)范卻只是內(nèi)部文件,缺乏權(quán)威性。

      (二)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的特征

      傳統(tǒng)的民事行政訴訟監(jiān)督和新興的檢察公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)存在差異。

      1.兩者目的不同。民事行政訴訟監(jiān)督適用調(diào)查核實(shí)權(quán)是為了審查案件是否存在抗訴事由,或法院是否有違法行為,不在于查明案件真相或者偵查刑事犯罪。[1]而檢察公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)是為了查明公益性侵權(quán)的情況。

      2.兩者調(diào)查范圍不同。訴訟監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)圍繞檢察建議、抗訴事由和事實(shí),包括訴訟法中應(yīng)予再審的情形,違法調(diào)解、執(zhí)行及其他違反訴訟法的行為。而公益訴訟調(diào)查公益性侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件,比如民事公益訴訟調(diào)查侵權(quán)主體情況及主觀過錯(cuò)、損害公益的行為、公益受損情況、違法行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系;行政公益訴訟調(diào)查行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、行政機(jī)關(guān)不作為或違法行使職權(quán)的情況、公益受損情況及行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)與公益受損的因果關(guān)系。

      3.兩者運(yùn)用時(shí)段不同。訴訟監(jiān)督調(diào)查核實(shí)用于訴訟的事后監(jiān)督。檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序和訴訟程序來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公益性侵權(quán)的事中或事后監(jiān)督。

      二、實(shí)踐中檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)存在的問題

      (一)傳統(tǒng)辦案模式和制度規(guī)范不明確導(dǎo)致調(diào)查方式運(yùn)用不均衡

      檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的方式包括除限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施之外的措施,即調(diào)閱復(fù)制卷宗、詢問、收集書證物證視聽資料,咨詢專業(yè)意見、委托鑒定評(píng)估審計(jì)、勘驗(yàn)等,但實(shí)踐運(yùn)用不均衡。

      一些辦案人員長(zhǎng)期從事訴訟監(jiān)督工作,面對(duì)檢察公益訴訟這一新業(yè)務(wù),尚不適應(yīng)其證據(jù)廣泛性、專業(yè)性等要求,容易陷入固有的辦案模式,習(xí)慣選擇保守、業(yè)已成熟的方式,比如查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料和詢問,而對(duì)勘驗(yàn)、鑒定、檢測(cè)、損失評(píng)估、價(jià)值評(píng)估等方式較少使用,其中有欠缺操作程序、經(jīng)費(fèi)來(lái)源因素,還有檢察機(jī)關(guān)單方委托的效力等問題,應(yīng)完善和細(xì)化檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度設(shè)置。

      (二)證據(jù)效力和證據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)不明

      檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟中具有雙重身份,既承擔(dān)提起訴訟的職責(zé),又履行監(jiān)督職責(zé)。目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟中的舉證責(zé)任分配明確,應(yīng)遵循現(xiàn)有民事、行政訴訟關(guān)于舉證責(zé)任的分配規(guī)則。[2]但檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)是否有優(yōu)先效力?收集證據(jù)的程序是否有特殊之處,應(yīng)遵循哪些證據(jù)規(guī)則,是否應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范證據(jù)的形式內(nèi)容?證明標(biāo)準(zhǔn)是否必須達(dá)到最高標(biāo)準(zhǔn)“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”?是否需要適用非法證據(jù)排除規(guī)則?假如檢察機(jī)關(guān)已完成評(píng)估、鑒定,被告提出再次評(píng)估、鑒定,該如何處理?是否浪費(fèi)資源?這些問題尚無(wú)定論。

      (三)缺乏程序規(guī)定和保障措施

      因缺乏程序規(guī)定、保障措施和責(zé)任追究機(jī)制[3],調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏強(qiáng)制力和威懾力,常有相關(guān)人員和機(jī)構(gòu)不配合。公益訴訟中利益博弈較尖銳,僅向行政機(jī)關(guān)調(diào)閱執(zhí)法檔案就需要檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)多方協(xié)調(diào)才能達(dá)成,同時(shí)檢察機(jī)關(guān)難以通過檢察建議有效破解行政機(jī)關(guān)不配合的難題,也難以要求有關(guān)單位和個(gè)人配合。[4]

      當(dāng)前已推行檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的法警隊(duì)配合辦案部門開展公益訴訟調(diào)查核實(shí)。這不僅優(yōu)化資源配置,也有一定威懾作用,但這只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)揮,并非法定職責(zé)[5],并且法警對(duì)拒不配合的人員能否采取必要的限制措施暫無(wú)規(guī)定。

      (四)辦案人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)備不足

      辦理公益訴訟案件以辦案組為單位,應(yīng)配備相適應(yīng)的人員,但多數(shù)檢察院尤其是基層院的辦案人數(shù)有限,配備不合理,無(wú)法滿足公益訴訟的發(fā)展需要。

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