基于協(xié)商民主的城市治理研究

王華

摘 要：協(xié)商民主導(dǎo)向的城市治理有利于城市的和諧穩(wěn)定，有助于提升城市治理現(xiàn)代化水平。從理論視角上看，協(xié)商民主嵌入城市治理具有邏輯的必然，二者具有高度的契合性。從目前發(fā)展現(xiàn)狀上看，協(xié)商民主視角下的城市治理在社會(huì)認(rèn)知度、參與度和制度支持等方面還存在一些差距。從協(xié)商民主導(dǎo)向城市治理的實(shí)踐路徑上看，應(yīng)重點(diǎn)從協(xié)商治理城市的主體能力、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵問(wèn)題三個(gè)層面抓起。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主;城市治理;治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D63 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2019）08-0046-02

城市是生產(chǎn)、消費(fèi)和服務(wù)中心，是人們生活的聚居地。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市群體的思想觀念、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局都出現(xiàn)了較大變化，城市治理的復(fù)雜性增強(qiáng)、難度加大。而協(xié)商民主導(dǎo)向的現(xiàn)代城市治理方式有利于建立一種民主、合作、高效、開(kāi)放的城市治理體系，有利于實(shí)現(xiàn)城市和諧穩(wěn)定發(fā)展局面，有助于提升城市治理現(xiàn)代化水平。

一、協(xié)商民主嵌入城市治理的邏輯必然

協(xié)商民主是黨的十九大提出的發(fā)展人民民主的要求，是指在多元社會(huì)背景下，公民通過(guò)對(duì)話、討論、商談、審議等程序行使政治權(quán)利、表達(dá)利益訴求、參與公共決策與立法，在充分交流、克服偏好的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，從而賦予決策和立法以政治合法性的一種民主模式。它是一種新型的民主話語(yǔ)模式，也是一種新型的治理形式。城市治理是治理理論在城市中的運(yùn)用，主要是指“在城市范圍內(nèi)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織作為三種主要的組織形態(tài)形成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，在解決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過(guò)程中相互合作的利益整合過(guò)程?！盵1]它體現(xiàn)著高效、平等、民主、參與、法治、和諧等現(xiàn)代社會(huì)追求的價(jià)值理念。經(jīng)過(guò)四十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)城市治理方式發(fā)生了巨大變化，城市自身的復(fù)雜性、人們?cè)V求的多元性、權(quán)益要求的迫切性等諸多因素，使得城市治理方式發(fā)生改變，協(xié)商民主嵌入城市治理成為必然。

（一）城市治理主體與協(xié)商民主主體具有一致性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)代化進(jìn)程的加速推進(jìn)，社會(huì)多元化的特征越來(lái)越突出，成為影響協(xié)商民主和城市治理的基本要素。從主體的一致性上看，協(xié)商民主和城市治理的主體都是多元性主體，二者的契合性、重合度很高。

（二）協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)城市治理價(jià)值理念的有效方式

在協(xié)商民主中，各個(gè)層面的協(xié)商主體需要公平參與、相互尊重、自由表達(dá)、理性傾聽(tīng)、溝通對(duì)話、有效回應(yīng)，才能針對(duì)某一公共議題全面分析、權(quán)衡利弊，進(jìn)而尋求最大共識(shí)。因此，協(xié)商民主的實(shí)踐方式有助于實(shí)現(xiàn)城市治理所追去的公平參與、積極回應(yīng)、合法透明等基本價(jià)值理念。

（三）協(xié)商民主有助于提升城市治理的合法性和執(zhí)行力

協(xié)商過(guò)程是自由的、自愿的，不受各種權(quán)威、各種勢(shì)力的強(qiáng)制性影響，客觀反映社會(huì)不同群體的利益訴求。在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)過(guò)協(xié)商環(huán)節(jié)制定的政策，其合法性更容易被認(rèn)可，在執(zhí)行過(guò)程中遇到的阻力會(huì)減小到最低限度，執(zhí)行力大大增強(qiáng)。

二、協(xié)商民主視角下城市治理存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)各界對(duì)參與城市治理的認(rèn)知度有待提高

從政府層面看，還存在重視城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視城市治理的傾向。從社會(huì)層面看，公民參與城市治理的意愿與能力有待加強(qiáng)。城市新市民的素質(zhì)和能力尚需不斷塑造和提升;城市社會(huì)還帶有較為明顯的私民社會(huì)特征;企事業(yè)單位和社會(huì)組織參與城市治理的意識(shí)和動(dòng)力也需要在遵循現(xiàn)代城市治理規(guī)律和發(fā)展趨向的前提下進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）社會(huì)各界參與城市治理的廣度和深度有待拓展和加強(qiáng)

從社會(huì)組織的參與情況看，主要參與環(huán)境保護(hù)、社區(qū)治理、公益服務(wù)等活動(dòng)，尤其以文化體育、扶貧助困、教育培訓(xùn)居多，承接的治理職能有限;從多元主體的參與情況看，不同群體參與公共問(wèn)題的指向還比較模糊，需要進(jìn)行明確，并且形式上參與較多、實(shí)質(zhì)性參與較少的現(xiàn)象較為普遍，這在一定程度上也會(huì)影響參與治理的深度。

（三）社會(huì)各界參與城市治理的體制機(jī)制還需進(jìn)一步理順

當(dāng)前，多數(shù)地方在城市協(xié)商共治的體制機(jī)制方面主要存在以下三點(diǎn)需要系統(tǒng)化改進(jìn)的地方：一是城市治理中各部門的分工配合問(wèn)題，如何做到分工明確、職責(zé)清晰、相互配合、效率優(yōu)化，這需要從體制機(jī)制上進(jìn)一步理順;二是關(guān)于協(xié)商共治的制度健全規(guī)范運(yùn)行方面需要從體制機(jī)制的角度進(jìn)一步理順;三是城市資源配置問(wèn)題需要從體制機(jī)制方面予以解決。

三、構(gòu)建協(xié)商民主導(dǎo)向城市治理的路徑選擇

（一）提高多元主體協(xié)商治理城市的能力

1.轉(zhuǎn)變公民的參與意識(shí)，提高公民的協(xié)商治理能力。一是通過(guò)宣傳教育培養(yǎng)公民意識(shí)。可以通過(guò)在基層單位開(kāi)展知識(shí)宣傳、知識(shí)講座等形式，使公民對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的公共精神、理性精神、權(quán)利與責(zé)任意識(shí)有深刻的理解，明確城市治理中的協(xié)商應(yīng)以多數(shù)人的公共利益的滿足為出發(fā)點(diǎn)。二是提高公民的專業(yè)素養(yǎng)。加大對(duì)相關(guān)政策關(guān)聯(lián)的專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，以增強(qiáng)公民對(duì)協(xié)商議題的理解把握，從而對(duì)協(xié)商訴求進(jìn)行合理定位，選擇最佳協(xié)商方式和協(xié)商渠道，以達(dá)到更有效的爭(zhēng)取最大公共利益的效果。三是支持鼓勵(lì)公民參與城市治理的協(xié)商實(shí)踐。要為廣大公民參與實(shí)踐提供機(jī)會(huì)、搭建平臺(tái)，使其在參與協(xié)商的實(shí)踐中提高自身能力，成為具有公共精神、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、參與城市治理、與政府互補(bǔ)相融的城市治理主體。

2.提高行政管理者的認(rèn)知水平和協(xié)商能力。一是要對(duì)行政管理者進(jìn)行公共精神教育。通過(guò)對(duì)行政管理者進(jìn)行公共精神的強(qiáng)化，使其在實(shí)踐中把公眾的公共利益放在首位，作為決策和處理問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。二是要提高行政管理者的協(xié)商能力?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)行政管理者進(jìn)行協(xié)商知識(shí)與協(xié)商藝術(shù)的培訓(xùn)，使其掌握協(xié)商技巧，以提高對(duì)協(xié)商議題的解讀能力和科學(xué)決策的制定水平;可以通過(guò)建立與工作績(jī)效相結(jié)合的科學(xué)考評(píng)機(jī)制，來(lái)促進(jìn)行政管理者的觀念更新和協(xié)商治理水平的提高。

3.加大社會(huì)組織參與協(xié)商治理城市的力度。一是充分認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在協(xié)商治理城市中的不可或缺作用。社會(huì)組織尤其是專業(yè)社會(huì)組織對(duì)問(wèn)題的看法有較強(qiáng)的代表性和專業(yè)深度，加之社會(huì)組織成員來(lái)自社會(huì)各界，能廣泛地征集和代表民意，在協(xié)商過(guò)程中可最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)。二是進(jìn)一步明確分工，向社會(huì)放權(quán)。要結(jié)合黨的十九大提出的機(jī)構(gòu)和行政體制改革，厘清黨委、政府和社會(huì)組織的職能邊界，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，將社會(huì)組織培育成為城市治理的重要力量，協(xié)同政府解決城市治理中的各類難題。三是完善政策，加強(qiáng)引導(dǎo)，優(yōu)化與提高社會(huì)組織參與城市治理的環(huán)境和能力。我們應(yīng)加大政府培育扶持社會(huì)組織的力度，通過(guò)各類補(bǔ)貼、資源開(kāi)放等政策對(duì)社會(huì)組織參與城市治理予以積極扶持，讓其在治理活動(dòng)中承擔(dān)更多的事務(wù)。與此同時(shí)，社會(huì)組織也必須加強(qiáng)自身能力建設(shè)，依法依規(guī)開(kāi)展活動(dòng)，不斷提高服務(wù)的專業(yè)化和職業(yè)化水平，提升社會(huì)組織的誠(chéng)信度和公信力。

（二）確定城市治理的重點(diǎn)協(xié)商領(lǐng)域

1.關(guān)于城市規(guī)劃制定的協(xié)商。一份科學(xué)完備的城市規(guī)劃，需要關(guān)照社會(huì)各個(gè)層面人們的訴求，集大家智慧共同商議決定。城市規(guī)劃的制定需廣泛征求各方意見(jiàn)，安排不同層面的協(xié)商環(huán)節(jié)，通過(guò)辯論、商議、討論等環(huán)節(jié)，以達(dá)對(duì)問(wèn)題客觀、全面的認(rèn)識(shí)且符合絕大多數(shù)人利益?？梢钥紤]將多層面的協(xié)商討論作為制定城市規(guī)劃的必經(jīng)程序，以確保各項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性、整體性、民主性和認(rèn)同性。

2.關(guān)于城市環(huán)境問(wèn)題的協(xié)商。在城市發(fā)展中，城市環(huán)境方面的工作應(yīng)未雨綢繆，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目環(huán)保準(zhǔn)入和環(huán)境監(jiān)管制度，環(huán)境要求不達(dá)標(biāo)的堅(jiān)決不上，守住環(huán)境質(zhì)量底線。因環(huán)境問(wèn)題與每個(gè)市民密切相關(guān)，我們可以考慮在城市環(huán)境治理方面，建立政府、企業(yè)和市民多方協(xié)商治理機(jī)制。企業(yè)應(yīng)向各方市民代表說(shuō)明其環(huán)境影響，政府必須向社會(huì)公布環(huán)評(píng)情況，對(duì)一些有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，必須經(jīng)各方協(xié)商決策。

3.關(guān)于城市社區(qū)治理的協(xié)商。隨著城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)居民的差異性、復(fù)雜性加大，社區(qū)沖突開(kāi)始顯現(xiàn)，社區(qū)協(xié)商治理的必要性也就凸顯出來(lái)。因此，我們需要考慮在社區(qū)治理中如何運(yùn)用好協(xié)商議事制度，化解沖突、消解矛盾。我們需要探索在社區(qū)建立常態(tài)化的協(xié)商制度，明確社區(qū)內(nèi)哪些事情要走協(xié)商程序，協(xié)商的平臺(tái)如何設(shè)計(jì)，協(xié)商參加人數(shù)需達(dá)到的比例，以及協(xié)商的公平和效率等問(wèn)題。通過(guò)規(guī)范的協(xié)商制度建設(shè)，保障公民權(quán)益，增進(jìn)社區(qū)居民最大共識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)民主自治進(jìn)程。

（三）解決城市治理中推進(jìn)協(xié)商民主的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

1.確定協(xié)商主體。協(xié)商主體的素質(zhì)直接決定協(xié)商議題的協(xié)商質(zhì)量;協(xié)商主體的代表性也決定協(xié)商議題的公正性。因此，確定協(xié)商主體是至關(guān)重要的事情。對(duì)于公共議題而言，確定的協(xié)商主體必須包括相關(guān)利益群體;但除此外，還應(yīng)根據(jù)議題的需要考慮包括各個(gè)層面的代表，比如市民代表、媒體記者、專業(yè)人士、法律界代表、社會(huì)組織、企業(yè)代表、政府部門等。利益主體、非利益主體以及各界代表的廣泛參與，既可以使得議題的辯論充分、全面，不至于走偏而進(jìn)行不下去，也可以最大限度地保證協(xié)商的公正性、有效性，為最后達(dá)成的協(xié)商共識(shí)的執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

2.制定協(xié)商程序。為保證協(xié)商的公正性、合法性和社會(huì)認(rèn)可度，有必要對(duì)協(xié)商的程序做出明確規(guī)定。尤其是城市治理方面的議題，多與廣大市民息息相關(guān)，需要讓廣大市民了解協(xié)商的程序，復(fù)雜的議題也可能需要進(jìn)行多輪協(xié)商、辯論爭(zhēng)議，對(duì)一些重大公共議題，在達(dá)不成協(xié)商共識(shí)的情況下，也可以在廣泛征詢意見(jiàn)的前提下進(jìn)行票決。因此，協(xié)商的程序必須進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，且要公開(kāi)透明，要充分保證各方平等、充分表達(dá)意見(jiàn)和看法。凡是走協(xié)商環(huán)節(jié)的重大公共議題必須按規(guī)定的程序辦事，并應(yīng)有公證機(jī)構(gòu)和媒體在場(chǎng)，以保證協(xié)商的公信力。

3.保證協(xié)商效力。協(xié)商代表的公眾認(rèn)可度、協(xié)商程序的公民認(rèn)同性都是協(xié)商具有效力的基本條件，但最重要的是協(xié)商結(jié)果的公民認(rèn)可度。由于城市治理中需要協(xié)商的問(wèn)題多數(shù)與公眾利益相關(guān)，是公共利益問(wèn)題。因此，協(xié)商是否能圍繞公共利益展開(kāi)，是否能從公共理性的視角分析問(wèn)題，協(xié)商結(jié)果能否最大限度地利于公共福祉的提升，這是協(xié)商效力得到公眾認(rèn)同的最終決定因素。否則，即便是協(xié)商代表和協(xié)商程序是合法合規(guī)的，協(xié)商的效力也很難得到廣大公民的真心贊同。時(shí)間久了，次數(shù)多了，協(xié)商的公信力必然受到影響。這就需要我們?cè)谏鐣?huì)上宣傳公共理性、公共意識(shí)，要讓公共理性思維成為公民的自覺(jué)意識(shí)。同時(shí)，組織者也要加強(qiáng)對(duì)協(xié)商議題的必要掌控能力，避免走偏，這是解決城市治理中公共問(wèn)題的關(guān)鍵因素，也是城市治理中公共問(wèn)題協(xié)商效力的根本保證。

參考文獻(xiàn)：

[1]閔學(xué)勤.基于協(xié)商的城市治理邏輯和路徑研究[J].杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2015，（5）：132.