行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴問(wèn)題研究

林步朗 蔡丹豐

摘 要：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是新修正的行政訴訟法的一大亮點(diǎn)，這是一項(xiàng)符合中國(guó)國(guó)情的制度安排。該制度經(jīng)過(guò)近三年的司法實(shí)踐，發(fā)揮了其優(yōu)越性，既有效地化解了行政爭(zhēng)議，又能促使行政機(jī)關(guān)依法行政。但在實(shí)施過(guò)程中暴露了不少弊端，如出庭應(yīng)訴過(guò)于形式化、負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的理由缺失、應(yīng)出庭而不出庭的法律責(zé)任模糊等，在實(shí)際操作中還有很多具體問(wèn)題需要細(xì)化。對(duì)此提出一些完善建議，如明確出庭應(yīng)訴的具體要求，負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的理由和相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，為制度的完善盡一份力。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人;出庭應(yīng)訴

中圖分類號(hào)：D915 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）22-0196-03

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度概述

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是行政相對(duì)人認(rèn)為自身的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害而向法院起訴，按照法院及相關(guān)法律的要求，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作為被告到庭參加訴訟活動(dòng)的一項(xiàng)制度。作為新實(shí)行的制度，我們有必要對(duì)該制度涉及的相關(guān)概念進(jìn)行界定。

1.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的概念。原被告雙方在行政訴訟中是首先要確定下來(lái)的，原告是啟動(dòng)行政訴訟的一方，所以較好確定，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人如何確定是此制度的基礎(chǔ)內(nèi)容。我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，行政首長(zhǎng)決定機(jī)關(guān)的日常行政事務(wù)，對(duì)政府及其相關(guān)部門(mén)的工作負(fù)責(zé)任，是單位的最高領(lǐng)導(dǎo)人。而最新的《行政訴訟法司法解釋》將其概括為正職、副職負(fù)責(zé)人和其他參與分管的負(fù)責(zé)人，這一規(guī)定一定程度上擴(kuò)大了負(fù)責(zé)人的范圍。從行政機(jī)關(guān)的實(shí)際工作出發(fā)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭不應(yīng)當(dāng)是唯一確定的，所以進(jìn)行了一定范圍的延伸，從本質(zhì)上區(qū)分了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政首長(zhǎng)。雖然對(duì)概念進(jìn)行了擴(kuò)充，很大程度上會(huì)發(fā)生機(jī)關(guān)內(nèi)部人員因逃避相關(guān)的法律義務(wù)而爭(zhēng)相推諉的情況，從而不利于機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。但從邏輯角度上看，如果還包含了主持工作和分管的負(fù)責(zé)人，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的一把手在因?yàn)橐恍┩话l(fā)事由而不能出庭參加訴訟時(shí)，那么主持工作的負(fù)責(zé)人以及分管負(fù)責(zé)人就可以成為最佳的選擇，如此才能保證將該制度落地實(shí)行，使行政訴訟被告不出庭成為歷史。

2.出庭應(yīng)訴的內(nèi)涵。原被告的法律地位在本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是平等的，都是應(yīng)法院的要求出庭參加訴訟，但作為被告的行政機(jī)關(guān)經(jīng)常倚仗著自己的地位與權(quán)力，無(wú)視法律義務(wù)不出庭，所以告官不見(jiàn)官的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。而“應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”則體現(xiàn)了法律對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的要求，是法律對(duì)其賦予的義務(wù)。既然是義務(wù)，就不能不履行。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要積極落實(shí)法律的相關(guān)規(guī)定，不可無(wú)視法律的規(guī)定，要參加到解決糾紛的過(guò)程中來(lái)。當(dāng)然“出庭應(yīng)訴”并非簡(jiǎn)單的到庭即可，在實(shí)踐中很多負(fù)責(zé)人完成任務(wù)式地人來(lái)到法庭上，但是基本不出聲，形同虛設(shè)。新行政訴訟法對(duì)“出庭應(yīng)訴”賦予了更深的法律內(nèi)涵，指出既要出庭更要應(yīng)訴，“出庭”即是要求負(fù)責(zé)人要按照法院規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)來(lái)到法庭上，保證老百姓能夠見(jiàn)到官。“應(yīng)訴”則使得對(duì)被告機(jī)關(guān)在法庭上的要求更為規(guī)范，被告負(fù)責(zé)人在庭前對(duì)法院寄來(lái)的相關(guān)法律文件要予以接收并仔細(xì)查看，不可敷衍了事，事前就要認(rèn)真做好準(zhǔn)備工作，提交相應(yīng)的手續(xù)材料，例如負(fù)責(zé)人的職務(wù)說(shuō)明及律師的授權(quán)委托書(shū)等等。到庭上應(yīng)服從法庭紀(jì)律，按要求提交證據(jù)，勇于進(jìn)行答辯，做到回答問(wèn)題有理有據(jù)。如此才能提高訴訟效率，使雙方的矛盾得到化解，重新在人民心目中樹(shù)立良好的政府形象。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度存在的問(wèn)題

1.應(yīng)出庭案件類型的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。一直以來(lái)對(duì)于應(yīng)出庭案件類型的理論爭(zhēng)議有較大沖突，之前的行政訴訟法及其司法解釋對(duì)于應(yīng)出庭案件類型沒(méi)有規(guī)定，在實(shí)踐操作中，法院難以把握。一方面，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人該不該出庭每一個(gè)行政訴訟案件;另一方面，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人經(jīng)常以各種理由拒絕出庭，這樣對(duì)制度的順利實(shí)施產(chǎn)生諸多不便。最新的行訴解釋對(duì)一些應(yīng)出庭的案件類型加以了規(guī)定，例如涉及重大公共利益案件、社會(huì)高度關(guān)注案件、可能引發(fā)群體性事件案件和人民法院書(shū)面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。雖然司法解釋對(duì)案件的類型有了新的規(guī)定，但還是存在著許多的不足。首先，缺乏實(shí)際的可操作性。何為“重大公共利益”中的“重大”？如何理解“社會(huì)高度關(guān)注”和“群體性事件”？上述的這些概念較為寬泛，那么法官在實(shí)踐操作中擁有的自由裁量權(quán)就會(huì)過(guò)大，行政機(jī)關(guān)也會(huì)抓住法律漏洞來(lái)逃避相關(guān)的法律義務(wù)。其次，缺失一定的合理性。對(duì)于上述列舉的這些案件在實(shí)踐中發(fā)生的概率極其低下，使得一些確實(shí)需要行政負(fù)責(zé)人出庭的案件由于法律沒(méi)有規(guī)定而被行政機(jī)關(guān)加以利用，也將導(dǎo)致行政負(fù)責(zé)人出庭案件的比例有所下降，達(dá)不到要求。

2.出庭應(yīng)訴過(guò)于形式化。雖然行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)實(shí)行了近三年，但是在司法實(shí)務(wù)中很少看到行政機(jī)關(guān)的正職或副職負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟活動(dòng)，大多數(shù)情況下出庭都是一些底下的工作人員。即使有個(gè)別負(fù)責(zé)人出庭，但他們也不出聲，在庭審過(guò)程中采取消極的態(tài)度，不開(kāi)口說(shuō)話，全程由受委托的律師發(fā)言，不按時(shí)提交證據(jù)，不積極進(jìn)行答辯，事后對(duì)于法院的生效判決也不去貫徹執(zhí)行，全程就像一個(gè)旁聽(tīng)人員，因此很難有效地解決訴訟爭(zhēng)議。隨著近幾年法治政府的倡導(dǎo)，部分地區(qū)已然認(rèn)識(shí)到負(fù)責(zé)人出庭是法治社會(huì)的要求，所以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須打破“不出聲”“不積極”的應(yīng)訴狀態(tài)，要做到主動(dòng)配合法院與行政相對(duì)人進(jìn)行溝通，對(duì)其疑惑進(jìn)行解答，對(duì)自身做出的行政行為提供合法依據(jù)，不可違反法律的規(guī)定執(zhí)法，做一個(gè)讓群眾信服的政府。

3.負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的理由缺失。最新的行訴解釋規(guī)定行政負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由也是可以不能出庭的，但需要向人民法院提交情況說(shuō)明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。此司法解釋對(duì)行政訴訟法的規(guī)定予以了補(bǔ)充，提交情況說(shuō)明加蓋印章或簽字認(rèn)可使得制度更為規(guī)范，更具有可操作性。但何為“正當(dāng)理由”？行訴解釋并沒(méi)有做出規(guī)定，這樣就會(huì)使得一些行政負(fù)責(zé)人為了逃避其作為被告出庭的法律義務(wù)，以最常見(jiàn)的公務(wù)繁忙作為躲避出庭的理由，那樣又架空了整個(gè)制度設(shè)計(jì)，同樣偏離了立法的目的。所以，應(yīng)明確不能出庭應(yīng)訴的情形和理由，避免那些為逃避而使用此例外做“文章”，為制度的良好運(yùn)行提供更好的空間。

4.應(yīng)出庭而不出庭的法律責(zé)任模糊。當(dāng)行政負(fù)責(zé)人以及工作人員應(yīng)當(dāng)出庭卻不出庭時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案和在裁判文書(shū)中載明，并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法做出處理?！缎姓V訟法》的第66條對(duì)行政機(jī)關(guān)被告不出庭應(yīng)訴的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，即人民法院可以采取公告和司法建議這兩項(xiàng)措施?？傮w來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為，負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭而不出庭的法律責(zé)任規(guī)定較為模糊。首先，筆者認(rèn)為，公告只是一種程度較為輕微的批評(píng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的威懾力也不夠大，行政機(jī)關(guān)可能并不太放在心上。其次，司法建議也只是一種建議，到底如何實(shí)施，還是由行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部來(lái)決定，司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)介入直接對(duì)其處罰，最終會(huì)由于缺乏有效的約束機(jī)制而使行政訴訟法的立法價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

三、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善

1.明確出庭應(yīng)訴的案件類型。制度實(shí)施快三年了，各地對(duì)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴案件類型的界定存在混亂。新行政訴訟法司法解釋規(guī)定了四類案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，這無(wú)疑是一種進(jìn)步，使得制度在實(shí)施中有規(guī)范可依。但在筆者看來(lái)，此規(guī)定既缺乏實(shí)際的可操作性，也存在著不合理之處。一方面，何為“重大公共利益”中的“重大”？如何理解“社會(huì)高度關(guān)注”和“群體性事件”？上述的這些概念較為寬泛，實(shí)踐中就只能由法官來(lái)自由裁量，權(quán)力過(guò)大將使得制度流于形式。另一方面，只規(guī)定了這四類案件行政負(fù)責(zé)人需要出庭，而且這些案件在實(shí)踐中發(fā)生的概率極其低，使得一些確實(shí)需要行政負(fù)責(zé)人出庭的案件由于法律沒(méi)有規(guī)定而被行政機(jī)關(guān)鉆了空子，也將導(dǎo)致行政負(fù)責(zé)人出庭案件的比例有所下降，達(dá)不到要求。筆者認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)目前的現(xiàn)狀，對(duì)于哪些案件需要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，應(yīng)該采用概括加列舉的形式?！爸卮蠊怖妗笔巧婕暗讲惶囟ǘ鄶?shù)主體享有的、具有一定發(fā)展性的重大利益。像房屋征收、河道污染、行政收費(fèi)等涉及到人民群眾生產(chǎn)生活的都可歸為重大公共利益的案件?！吧鐣?huì)高度關(guān)注”是指在社會(huì)上的反響很大，被群眾廣泛知悉，以及受到新聞媒體普遍報(bào)道的案件，例如重大安全的責(zé)任事故或者資源環(huán)境保護(hù)等案件?！叭后w性事件”是指那些為了一定目的而聚眾實(shí)施違反法律、侵犯國(guó)家或他人合法權(quán)益的非法集結(jié)活動(dòng)，主要是征地、拆遷、行政收費(fèi)、環(huán)境污染等涉及重大民生問(wèn)題，涉及的人數(shù)也較多。行政負(fù)責(zé)人在處理這類事件時(shí)應(yīng)當(dāng)更為慎重，及時(shí)出庭解決糾紛。這些列舉能讓法官合法合理地裁量，防止自由裁量權(quán)過(guò)大。筆者認(rèn)為，除了司法解釋規(guī)定的那四類案件需負(fù)責(zé)人出庭，還有像年內(nèi)反復(fù)出現(xiàn)的同類行政訴訟案件、涉案標(biāo)的金額較大的案件以及一些致使公民死亡或喪失勞動(dòng)力而引發(fā)的行政賠償案件等都應(yīng)當(dāng)由行政負(fù)責(zé)人出庭。這樣能提高負(fù)責(zé)人的出庭率，也使制度更為合理。

2.明確出庭應(yīng)訴的具體要求。行政訴訟法中雖然對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的義務(wù)加以了規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)具體的要求進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致負(fù)責(zé)人不到庭，在庭審中不出聲，使該制度流于形式。所以應(yīng)該頒布更加規(guī)范性的文本來(lái)對(duì)出庭應(yīng)訴予以具體化，從而保障該制度的有效落實(shí)。在制定具體的規(guī)則時(shí)，應(yīng)將制度與地方的具體情況相結(jié)合，而不是僅僅要求按照“按時(shí)出庭”“遵守法庭紀(jì)律”等寬泛的法律規(guī)定來(lái)履行義務(wù)，而是要真正參與到訴訟中來(lái)。筆者認(rèn)為，可以從以下幾方面來(lái)加以具體化。首先在庭前，應(yīng)做到政府信息主動(dòng)公開(kāi)，在訴前就能接受人民群眾的監(jiān)督，而且對(duì)法院在開(kāi)庭前寄來(lái)的相關(guān)法律文件要予以接收并仔細(xì)查看，事前就應(yīng)該對(duì)案件的發(fā)展情況及涉及到的有關(guān)法律做到全面的了解，認(rèn)真做好準(zhǔn)備工作，提交相應(yīng)的手續(xù)材料。其次在庭中，應(yīng)當(dāng)尊重法官和原告，不能以管理者自居，要積極參與應(yīng)訴，對(duì)法官與原告的提問(wèn)做出有實(shí)質(zhì)性、針對(duì)性的回答，要勇于化解與原告之間的矛盾。最后在庭后，不干預(yù)法院做出判決，對(duì)法院的生效裁判嚴(yán)格予以執(zhí)行，對(duì)于法院的司法建議要深入研究并將其落到實(shí)處。做到上述這些要求，訴訟效率才能大大提高，依法行政才能更加順利地推進(jìn)。

3.明確負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的理由。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由的可以不出庭應(yīng)訴，正當(dāng)理由體現(xiàn)了以人為本的思想，使得法理之中又蘊(yùn)含了一定的情理，當(dāng)負(fù)責(zé)人確實(shí)在面對(duì)新情況不能出庭時(shí)可援引正當(dāng)理由不出庭。但“正當(dāng)理由”具體是什么，我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法及及其他法律都沒(méi)有對(duì)此作出詳細(xì)的說(shuō)明，導(dǎo)致其在實(shí)踐中適用不統(tǒng)一。結(jié)合制度在地方上的實(shí)踐，大多數(shù)都是由法院來(lái)裁量，最常見(jiàn)不出庭應(yīng)訴的理由為公務(wù)繁忙，這樣使得一些行政負(fù)責(zé)人為了逃避法律的相關(guān)義務(wù)，經(jīng)常以此理由拒絕出庭。因此，應(yīng)當(dāng)細(xì)化不出庭的理由，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)將不出庭理由進(jìn)行公布，使實(shí)體和程序相結(jié)合。筆者認(rèn)為，正當(dāng)理由主要包括事前安排好的外出考察、外出培訓(xùn)，新聞發(fā)布會(huì)、必須參加的市級(jí)及市級(jí)以上的會(huì)議等，這些都必須合法、明確、具體，而本部門(mén)的例會(huì)、自身的日常工作、臨時(shí)決定的外出出差等都不能算是正當(dāng)理由。法律的規(guī)定使其有章可循，再加上法院對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的審查，才不會(huì)使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有機(jī)可乘，如此既尊重了行政相對(duì)人的知情權(quán)，也能使制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4.完善相關(guān)人員應(yīng)出庭而不出庭的責(zé)任追究機(jī)制。一項(xiàng)制度最主要的是要有保障措施，即當(dāng)制度被違反后，有相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制來(lái)追究。當(dāng)然，我們可以制定一些作為檢驗(yàn)依法行政水平的重要指標(biāo)，把負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的情況納入到考核范圍，這樣也能督促他們依法行政。新行政訴訟法以及最新司法解釋關(guān)于負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭而不出庭的責(zé)任規(guī)定仍然是模糊的，法律層面上的規(guī)定是法院可將不出庭的情況記錄在案，記載到裁判文書(shū)上并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)此做出處理。筆者認(rèn)為，這些措施并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。在問(wèn)責(zé)機(jī)制上，由于原被告的法律地位是平等的，筆者認(rèn)為也可以參考民事訴訟法中的拘傳規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，可以采取拘傳制度，這樣的措施具有較強(qiáng)的可操作性，也能一定程度上提高法院的司法權(quán)威。此外，由于大多數(shù)行政人員都是公務(wù)員，筆者認(rèn)為可以采用公務(wù)員處分的制裁措施，行政負(fù)責(zé)人不同程度地違反規(guī)定時(shí)適用程度不同的處分形式。這樣可以倒逼行政負(fù)責(zé)人遵守法律規(guī)定，按時(shí)到庭，好好履行自身的義務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?張俊.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的實(shí)證研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2014.

[2] ?宋寶安，于天琪.我國(guó)群體性事件的根源與影響[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（3）.

[3] ?謝麗華.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度研究[D].南寧：廣西民族大學(xué)，2016.

[4] ?賀欣.法院推動(dòng)的司法創(chuàng)新實(shí)踐及其意涵———以T市中級(jí)人民法院的行政訴訟為例[J].法學(xué)家，2012，（5）：6.

[5] ?耿寶建.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴指南[M].北京：法律出版社，2016：27.

[6] ?梁鳳云.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)注意什么[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-07-09.

[7] ?江必新，梁鳳云.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)[M].北京：北京：法律出版社，2016：68.

[8] ?黃學(xué)賢.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的機(jī)理分析與機(jī)制構(gòu)建[J].法治研究，2012，（10）：20.

[9] ?劉勛.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭不可隨心所欲[N].法制日?qǐng)?bào)，2016-08-18.

[10] ?行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴數(shù)量普遍很低 無(wú)一城市應(yīng)訴率得滿分17城市0分[N].法制日?qǐng)?bào)，2017-12-25.

[11] ?信春鷹.中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義[M].北京：法律出版社，2014：179.

[12] ?高春燕.行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴：價(jià)值重估與技術(shù)改良———以浙江66個(gè)規(guī)范性文本為基點(diǎn)的分析[J].行政法學(xué)研究，2015，（2）：102.