基于國外高校采購活動內(nèi)部控制研究的啟示

何磬 王永興 傅瑀何

摘要：政府采購活動內(nèi)部控制研究隨著國家的要求不斷，高校政府采購內(nèi)部控制管理的研究也在不斷深化，本文擬通過對國外高校政府采購活動中預(yù)算管理、供應(yīng)商管理、信息發(fā)布等方面的研究，從中分析借鑒國際經(jīng)驗，提升高校政府采購的國際化水平。

關(guān)鍵詞：采購活動;內(nèi)部控制

隨著國家財政性資金對高校的投入不斷增加，高校政府采購逐步成為高校教育、科研以及社會服務(wù)持續(xù)發(fā)展的重要資源支撐。高校政府采購活動內(nèi)部控制的理論研究還處于相對分散階段，通過對國外高校采購活動的風(fēng)險管理與內(nèi)部控制體系建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗研究，為高校政府采購內(nèi)部控制體系建設(shè)的構(gòu)建和應(yīng)用提出啟示。

一、國內(nèi)高校政府采購活動內(nèi)部控制現(xiàn)狀

隨著近年來教育部對高校采購活動的規(guī)范化、制度化和信息化進程的推進，高校對采購活動的組織實施也逐步受到重視，特別是近年來國家對高校教育的投入不斷加大，采購活動也越來越活躍。加強高校政府采購活動內(nèi)控控制，一方面有國家法律法規(guī)的強制性要求，另一方面也有高校發(fā)展的內(nèi)部剛性需求。

（一）采購需求主體分散

高校采購活動有別于企業(yè)、政府機關(guān)、事業(yè)單位等部門的集中采購，高校除行政辦公、后勤保障、基建工程（含修繕）、物業(yè)服務(wù)等專項采購工作由學(xué)校相關(guān)部門實施集中采購?fù)?，其他貨物、服?wù)采購大都實施分散采購，基本上是由作為學(xué)校主要群體的教師或教學(xué)科研團隊獨立進行采購的。因此，高校的采購個體量大面廣，采購部門既要面對校內(nèi)二級部門，更要滿足教師個體或者教師團隊的采購需要。

（二）采購預(yù)算編制和計劃執(zhí)行不盡如人意

高校年度預(yù)算是根據(jù)采購計劃，科研經(jīng)費情況以及上一年度預(yù)算收支所匯編的預(yù)算，各單位可使用的經(jīng)費也相對比較固定。目前高校政府采購的預(yù)算管理體制中[1]，采購預(yù)算管理模式繁多，各高校采購的執(zhí)行部門也比較分散，在預(yù)算與計劃管理、采購活動管理和資產(chǎn)管理等部門之間，制定的管理制度和業(yè)務(wù)流程不匹配，沒有形成統(tǒng)一，使得采購預(yù)算與計劃、論證與審批、采購流程、資金支付與項目驗收等環(huán)節(jié)之間的管理存在脫節(jié)，導(dǎo)致高校的預(yù)算管理不夠精準。同時，高校承擔(dān)有教學(xué)科研等任務(wù)，采購要求也相同，除了部分通用設(shè)備采購?fù)猓蟛糠质怯糜诮虒W(xué)科研的高精尖設(shè)備和特殊材料，且采購的品目繁多，科研項目研究需要創(chuàng)新，導(dǎo)致采購預(yù)算隨著科研的進度發(fā)生相應(yīng)的變化。

（三）采購信息公開的時效性及力度不夠

近年來，隨著采購信息化的推進，特別是國家不斷加強信息公開力度，各高?；旧隙冀⒘诵?nèi)采購信息管理系統(tǒng)，對于學(xué)校采購部門集中的采購信息，基本都給予了及時的公開和披露，與前幾年相比，不公開采購信息的現(xiàn)象大為降低，信息公開已經(jīng)深入人心，使得公開成為一種慣例，不公開則成了例外。但有些采購信息公開的范圍和力度有限，也存在少數(shù)不公開行為，難免存在采購人、供應(yīng)商串通等廉政問題。因此，與國家對采購信息公開應(yīng)有的要求相比，高校采購信息公開的力度和內(nèi)容還有很多提升和改進空間。

（四）采購方式比較單一

目前高校普遍采用的采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價以及國家法律規(guī)定的其他采購方式。雖然采購方式還是比較豐富，但在實踐應(yīng)用中，各高校采購部門組織實施的采購項目大都是以公開招標為主，對于采購金額在政府采購限額以上的項目，由于需要報上級主管部門審批，流程相對漫長，因此，采用競爭性磋商、談判等非公開招標方式的比例還是比較低。

二、國外高校政府采購內(nèi)部控制的特點

西方發(fā)達國家對內(nèi)部控制的重視由來已久，以政府采購和高校政府采購為代表，其采購政策相對完善，大多依據(jù)國家頒布的政府采購政策及相關(guān)辦法，管理依據(jù)國家和學(xué)校方共同進行。

（一）嚴謹?shù)念A(yù)算管理

通過對美、英、德、荷蘭，以及澳大利亞等國家高校采購活動內(nèi)部控制進行研究，發(fā)現(xiàn)其財務(wù)預(yù)算編制比較規(guī)范。這些國家高校采購活動預(yù)算編制都有確定的原則和法定的審批程序，如伊利諾伊大學(xué)[2]預(yù)算資金分為經(jīng)常費用預(yù)算與建設(shè)設(shè)想費用預(yù)算，執(zhí)行預(yù)算相當(dāng)嚴格。預(yù)算執(zhí)行控制嚴格，學(xué)校預(yù)算下達后各級部門必須堅決執(zhí)行，不能超出預(yù)算支出，實行預(yù)算管理的強約束機制，經(jīng)校務(wù)委員會審批確定，通過后的預(yù)算任何人無權(quán)調(diào)整變更。

（二）選擇適用的采購方式

國外政府及高校的采購一般根據(jù)采購項目的技術(shù)難易度作為選擇采購方式的重要依據(jù)，而不是僅依靠采購預(yù)算。英國的采購方式主要有邀請招標、公開招標、談判。對于采購的貨物技術(shù)含量比較高的項目，會采用邀請招標，而對于以采購的貨物價格為主要因素的項目，則采取公開招標方式;對于比較復(fù)雜的采購項目，會采取有競爭性的協(xié)商談判方式[3]，甚至可以在投標后另行協(xié)商，以利于學(xué)校更好地使用資金，對買賣雙方都有好處。

（三）嚴格管理供應(yīng)商

意大利對供應(yīng)商管理非常嚴格，參加投標的供應(yīng)商必須具備必要的條件，并在有關(guān)部門注冊[4];供應(yīng)商注冊時應(yīng)當(dāng)按規(guī)定提供必要的材料，以證明企業(yè)的實力和能力，同時出具由銀行或保險公司提供的資信證明;在對供應(yīng)商的管理過程中，要求企業(yè)及時反饋業(yè)績，告知已中標項目、金額及用戶評議;除了這些基本條件外，意大利對參加政府采購活動的供應(yīng)商還提出了一些政策性要求，以及供應(yīng)商參加投標時要提供由其法律顧問出具的是否符合政策性要求的證明材料[4]。

（四）專業(yè)化的采購隊伍

采購工作人員（包括評審專家）的水平是高效采購的重要保證。綜合各國情況看，采購人員要熟悉相關(guān)法律法規(guī)，具備較強的邏輯分析思維、善于協(xié)調(diào)溝通能力;還應(yīng)該是會做前期市場調(diào)研分析，能夠編制招標文件、主持開標會議的管理人員。德國十分重視建立復(fù)合型的采購隊伍，建立了系統(tǒng)的培訓(xùn)制度以及全國統(tǒng)一的專業(yè)考試，政府采購人員必須經(jīng)過考試后才可持證上崗[5]。

三、國外高校采購活動內(nèi)部控制對我們的啟示

（一）建立預(yù)算管理績效評價體系

建立完善的外部控制環(huán)境，從而明確內(nèi)部控制責(zé)任。高校在預(yù)算執(zhí)行的過程中，應(yīng)該強調(diào)過程跟蹤與流程控制相結(jié)合，不僅要注重預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，還應(yīng)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行是否嚴格、是否按審核審批程序執(zhí)行、是否進行有效的考核監(jiān)督，同時通過設(shè)立專崗實現(xiàn)分級授權(quán)和不相容崗位分離，做到預(yù)算執(zhí)行有分工、職責(zé)分明、程序規(guī)范、流程統(tǒng)一的內(nèi)部控制運行機制。

建立有效的預(yù)算控制評價體系。績效評價的主要內(nèi)容可包括預(yù)算目標的確定是否能夠?qū)崿F(xiàn)、績效指標的設(shè)定是否真實客觀的衡量預(yù)算的執(zhí)行情況、預(yù)算實施結(jié)果與目標的差異分析等[2]。通過對采購活動結(jié)束后的績效評價，重點評估資源投入總量與其預(yù)期成效，對于不達標的行為堅決予以追責(zé)。通過這種方式，從采購源頭上提高資源投入的有效性，引導(dǎo)教師真正把資源用在刀刃上。

（二）根據(jù)項目技術(shù)難易度選擇采購方式，提升采購效果

高校應(yīng)根據(jù)采購活動的特征及數(shù)量等因素，對不同的采購項目運用不同的采購方式，可以采用公開招標、邀請招標、協(xié)議采購，詢比價采購，競爭性磋商等多種采購方式。對于技術(shù)難度不大的采購項目，可以采用公開招標的方式，讓任何對項目感興趣的供應(yīng)商都參加投標競爭;對于技術(shù)難度較大的采購項目，可以采用競爭性磋商、談判等采購方式[6];對于價格相對比較穩(wěn)定的成熟市場產(chǎn)品，還可以建立電商直采平臺，通過網(wǎng)絡(luò)詢價直接采購。同時，通過建立價格追蹤機制，及時掌握市場供求走勢，在采購活動中處于主動地位。

（三）分級分類管理供應(yīng)商，提高管理效益

高校供應(yīng)商種類、數(shù)量繁多，服務(wù)于科研、教學(xué)的能力參差不齊?！胺珠T別類”管理可提高管理效益和采購質(zhì)量[7]。而供應(yīng)商的管理是整個采購過程中重要環(huán)節(jié)，因此，在供應(yīng)商管理中，可以通過對供應(yīng)商的評估和考核，以及采購目標以及特征，對供應(yīng)商進行分類，大致可以分為戰(zhàn)略供應(yīng)商、重要供應(yīng)商、優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商和普通供應(yīng)商等，同時對不同類別的供應(yīng)商實行差異化分層管理[8]。戰(zhàn)略供應(yīng)商應(yīng)該說是信譽較好，是可供學(xué)校選擇的最優(yōu)質(zhì)供貨商，它提供的產(chǎn)品質(zhì)量過硬，供貨渠道可靠，對戰(zhàn)略供應(yīng)商管理的重點在于以提高雙贏質(zhì)量，保持長久良好的合作關(guān)系。此外，還應(yīng)該對供應(yīng)商進行定期考核，通過對考核結(jié)果的評估，重新確定戰(zhàn)略供應(yīng)商以及合理取消不合格供應(yīng)商的投標資格，通過這種動態(tài)的管理，優(yōu)勝劣汰確保供應(yīng)商質(zhì)量。

高校可以利用自身的優(yōu)勢，運用大數(shù)據(jù)管理建立供應(yīng)商的信用檔案，及時更新供應(yīng)商庫信息、定期對相關(guān)信息進行分析和評估，對各類供應(yīng)商進行歸類、歸檔，通過對供應(yīng)商的嚴格管理，從而也確保了合格供應(yīng)商合法參與競爭的權(quán)力。

四、結(jié)論

隨著高?！半p一流”的建設(shè)與發(fā)展，高校政府采購工作的規(guī)范化程度不斷提高，采購活動內(nèi)部控制管理體系將進一步完善，通過對比研究，從管理體制上提出高校采購活動的效能，加強預(yù)算管理、靈活采購方式、完善供應(yīng)商分級管理等方面進一步提升高校采購管理的水平。

參考文獻：

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