推進縣市全面實施預算績效管理的思考
——以湖北省麻城市為例

●吳淑芬

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求是全面實施預算績效管理；深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容是全面實施預算績效管理；優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質(zhì)量的關鍵舉措是全面實施預算績效管理。近年來，湖北省麻城市將“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”作為全面實施預算績效管理的目標，將績效紐帶貫穿預算全程，工作取得一定成效。為了扎實推進全面實施預算績效管理工作，本課題對麻城市預算績效管理工作進行了總結(jié)，重點分析了當前工作中存在的主要困難和問題，并提出了推進縣（市）級全面實施預算績效管理的對策與建議。

一、基本情況

(一)預算績效管理工作進展情況

一是設立預算績效管理工作機構(gòu)。2005年7月，麻城市財政局預算績效評價科掛牌，與行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理科合署辦公，實行“一套班子兩塊牌子”，主要工作職能是：擬訂本級財政支出績效管理工作制度、辦法，擬訂年度績效管理工作方案，協(xié)調(diào)、指導各預算單位績效目標申報工作，指導有關部門、單位和中介機構(gòu)開展績效評價工作，牽頭落實績效評價結(jié)果應用工作。2018年，成立了以常務副市長為組長的麻城市預算績效管理工作領導小組，領導和推進全市預算績效管理工作。

二是扎實開展預算績效管理業(yè)務培訓。2015年12月，麻城市財政局組織市直101個預算單位的財務科長、主辦會計和財政局機關業(yè)務科室人員共計220余人進行了為期一周的財政業(yè)務知識培訓。其間針對績效評價的涵義、起源、發(fā)展以及開展績效評價的方法、績效指標的設計、績效評價結(jié)果的應用等作了全面、深入、透徹的講解，使各個部門單位對績效評價的意義有了一個全面深刻的認識，并就本單位內(nèi)如何開展績效評價、提交績效評價報告有一個清晰的工作思路，大大提高了各個單位業(yè)務人員的實際操作技能。2018年9月28日至9月29日，為全面推進麻城市本級財政預算績效管理工作，提高各部門單位的預算績效管理工作水平，麻城市財政局聘請湖北三德會計師事務所有限公司主要負責人對全市200余家預算單位和財政局相關業(yè)務科室集中進行了專題培訓，通過列舉大量實務案例重點講解了預算績效管理工作背景、績效評價的開展和結(jié)果應用等。

三是逐步完善管理制度。2013年，麻城市財政局制定出臺了《麻城市財政預算支出績效評價方案（試行）》。2014年，印發(fā)了《麻城市預算績效管理暫行辦法》《麻城市市級財政項目支出預算績效管理實施細則》《麻城市預算績效管理工作規(guī)程》等。

四是不斷擴大績效評價范圍。2013年，麻城市財政局選定2012年度勞動就業(yè)培訓項目進行績效評價試點，該項目標的資金總額2600萬元。試點總結(jié)后，2013年又對水利局病險水庫整險加固項目、麻城市理工中專新校區(qū)建設項目進行了績效評價（詳見表1）。經(jīng)過不斷地探索和強化評價結(jié)果運用，麻城市財政支出績效評價范圍不斷擴大，績效評價項目由2013年的3個擴大到2017年的13個，涉及財政資金由2013年的2.11億元增至2017年的7.47億元，占上年度財政項目資金支出比重由32.23%上升至50.07%，占上年度本級公共財政支出的比例由2013年的15.88%上升至2017年的38.7%（詳見表2）。2018年麻城市財政局組織全市198個預算單位開展了項目支出績效評價工作，并選取麻城市住房和城鄉(xiāng)建設局作為試點進行部門整體績效評價。

表1 2013年麻城市主要績效評價項目匯總表

表2 2013—2017年麻城市重點項目績效評價情況表

五是穩(wěn)步推進預算績效管理。2018年1月，麻城市財政局在布置2018年度市直部門預算編制工作的同時，印發(fā)了《關于編制2018年市級財政項目預算支出績效目標的通知》，安排部署市直部門預算單位編制2018年市級財政項目支出預算績效目標。 為了進一步理順績效目標申報、審核、批復等工作流程和環(huán)節(jié)，2018年2月5日麻城市財政局印發(fā)了 《麻城市2018年預算績效目標申報審批程序的意見》及流程圖，根據(jù)“誰申請資金，誰編制目標”、“誰批復預算，誰批復目標”的原則，明確了預算績效目標申報、審核、批復的編制流程。擬制了《2018年財政支出預算績效目標的批復》《績效目標審核意見表》《績效目標批復表》等三個文本模版。在完成績效目標申報、審核、批復工作的同時，2018年7月，麻城市財政局印發(fā)了 《關于開展2018年麻城市預算績效評價工作的通知》，對2017年度麻城市本級財政支出開展績效評價進行了布置和安排。明確各部門預算單位是預算績效管理的責任主體和實施主體，由財政局內(nèi)部對口業(yè)務科室督促預算部門通過成立自評工作組、制定評價方案，組織本部門及下屬單位開展績效評價工作。財政局績效評價科和財政局內(nèi)部對口業(yè)務科室會同相關部門對各部門預算單位績效評價結(jié)果進行抽查和再評價。在此基礎上，麻城市2018年選取了市住房和城鄉(xiāng)建設局作為試點進行了部門整體績效評價。2018年12月，麻城市財政局抽選了34家單位的績效自評報告上報麻城市人大常委會、麻城市人民政府審閱，強化監(jiān)督，促進績效管理質(zhì)量的提升（詳見表3麻城市預算績效自評報告上報市人大、市政府情況統(tǒng)計表）。

(二)預算績效管理工作取得的成效

一是預算績效管理意識逐漸增強。從麻城市近幾年的預算績效管理改革實踐來看，各部門各單位對績效管理工作的認識過程是從不了解、不理解、不接受到接觸、知曉、配合、支持、重視，意識在不斷地悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，目前對加強預算績效管理的必要性已形成一定的共識，關注度較高。

二是財政預算分配更加科學。將績效評價與預算編制結(jié)合起來，規(guī)范了預算部門項目申報行為，加強了預算產(chǎn)出分析。如2018年麻城市某項目申報資金780萬元通過專家評審組，對項目可行性、必要性、資金需求和預期績效等進行了評審，最后得出了暫緩實施的評審意見，當年節(jié)約財政資金780萬元。

三是預算單位支出責任更加強化。通過編制清晰的支出績效目標，預算單位更加明白資金使用后需要取得哪些社會效益和經(jīng)濟效益，目標更加具體，責任更加明確；通過績效評價和目標考核及責任追究，且與下一年度資金安排直接掛鉤，使部門單位的自我約束意識不斷增強，以致在使用管理過程中舉措更加過硬，目標實現(xiàn)的保障力度更加強大。如，某局的一科普推廣項目，過去實施的效果不佳，將原因歸結(jié)于資金不足，近幾年實行預算績效管理后，使用過程中存在的問題被暴露揭開，引起了市委市政府領導的高度重視，管理措施得以改進，資金減少了，效益更好了。

二、存在的主要困難和問題

(一)績效理念需要進一步增強

由于預算項目眾多，涉及的行業(yè)、領域、層次情況復雜，大部分預算單位對預算績效管理工作認識不足。有的單位認為資金使用只要合理合規(guī)就行了，很少考慮資金使用效果；有的單位認為績效管理增加了工作量，減少了預算資金的撥付，對績效管理存在抵抗心理，工作積極性不高，處于被動應付狀態(tài)；有的單位認為績效管理中的績效評價就是查問題、查漏洞，因而不配合，甚至公然抵制；有的單位畏難情緒較重，在績效目標編制上感覺無從下手，無法在規(guī)定的時間節(jié)點完成目標編制上報工作；有的單位將績效管理工作交給財務部門完成，加上績效目標設定、績效評價開展技術(shù)性較強，單位財務部門很難獨立完成，導致績效管理效果大打折扣。

表3 麻城市預算績效自評報告報市人大、市政府情況統(tǒng)計表

(二)專業(yè)績效管理人才缺乏

從事預算績效管理的人員，不僅要有過硬的財務管理知識，還要具備宏觀經(jīng)濟管理、公共事務管理、基礎設施建設、教育科技、民政救助、醫(yī)療衛(wèi)生、網(wǎng)絡信息等方面的知識。面對眾多的預算績效評價項目，要真正做好預算績效管理工作，急需建立一支專業(yè)性強、業(yè)務能力過硬的隊伍。因受人員編制限制，地方財政部門一般只安排一至兩名同志從事預算績效管理工作，且大多數(shù)還是兼職，隨著工作量逐年增加，力量嚴重不足。

(三)評價指標設置難度大

財政資金支出主要用于公益性項目，注重的是社會效益。有的無法定量，指標設置困難；有的指標個性化突出，不能用于其他項目；有的指標隨相關因素變化而變化，參考值不斷弱化。同一類項目評估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，一般不能相互通用。因此，在預算績效評價時，幾乎沒有通用指標，需要自行設置。

（四）中介庫、專家?guī)旒爸笜藥旖ㄔO舉步維艱

全面實施預算績效管理，亟待建立中介庫、專家?guī)?。但專家哪里來、什么標準，專家結(jié)構(gòu)、資質(zhì)、學歷、職務、待遇等各方面有什么要求都難以把握；指標庫方面，具體進行績效評價時，沒有一個系統(tǒng)的指標庫，基本都是臨時借鑒、搜集。

（五）評價結(jié)果應用難

財政資金預算、分配、下達及其使用過程與績效評價的過程和結(jié)果的應用，二者之間不能有機結(jié)合，甚至是嚴重脫節(jié)。主要是績效評價權(quán)威性不強，缺乏有力的激勵機制，導致評價結(jié)果很難得到有效利用。

三、對策與建議

（一）加大預算績效管理工作宣傳力度

以《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》印發(fā)為契機，采取多種舉措宣傳全面實施預算績效管理工作，引導社會高度關注，形成使用財政性資金必須講責任、重績效的濃厚社會氛圍，爭取各級黨委政府重視和支持預算績效管理工作。

(二)強化預算績效管理隊伍建設

一是充實業(yè)務力量。 縣（市）財政部門一方面要集中內(nèi)部業(yè)務骨干到預算績效管理戰(zhàn)線工作，另一方面要在全市各單位發(fā)掘相關專業(yè)的優(yōu)秀人才，發(fā)揮財政績效管理的磁力作用，吸收他們加入預算績效管理人才庫，盡快建立一支滿足本土需要的跨學科專業(yè)團隊，增強專家團隊對績效管理工作的指導監(jiān)督作用。

二是加強業(yè)務培訓。定期和不定期地組織開展預算績效管理知識培訓，加快相關人員掌握實施規(guī)程的速度。重點要加大高層次領導的績效管理培訓，如分管財政的常務副縣（市）長、預算單位的主要負責人等，力促共同推動預算績效管理工作的深入開展。

三是培養(yǎng)績效人才?？h（市）財政部門要加強與人力資源管理部門的配合，加大績效管理相關專業(yè)人才的引進力度，有意識地將新生力量安置在績效管理工作一線，讓他們快速成長為財政預算績效管理工作的中堅力量。

（三）健全預算績效管理工作機制

一是要提升預算績效管理工作機構(gòu)的行政級別。要成立獨立的預算績效管理工作機構(gòu)，強化其職能職責，賦予其特定的權(quán)力，增強其對預算單位績效管理工作的管理協(xié)調(diào)與指導監(jiān)督作用。

二是要立足麻城市實際，建立全過程預算績效管理鏈條體系。當務之急，要以市委、政府名義出臺麻城市預算績效管理辦法。

三是要將設定績效目標作為預算安排的前置條件。預算部門要縱觀全局、緊密結(jié)合實際提出合理的績效目標，由財政局績效評價科配合各業(yè)務科室，完成各業(yè)務科室對口的部門預算單位績效目標審核工作，并將績效目標與預算批復同步下達。

四是要建立績效目標執(zhí)行監(jiān)控制度。財政績效評價科、業(yè)務科室要定期和不定期地對批復后的績效目標運行情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時分析，及時采取措施糾偏，提高績效目標的科學性和可行性，力促資金安全、規(guī)范、有效運行，確保績效目標如期實現(xiàn)。

五是建立財政局內(nèi)部預算績效管理工作機制，強化局內(nèi)部科室間的溝通、協(xié)調(diào)，提高績效管理工作效率。

六是建立和完善委托專家咨詢、中介機構(gòu)等第三方參與預算績效管理相關工作機制，將績效管理與績效評價相分離，引進第三方機構(gòu)扛起績效評價工作。

(四)強化預算績效管理工作實效

一是完善專家?guī)?、中介庫建設。對照全國、全省標準，結(jié)合麻城市實際，建立一套完整的、適用性強、可操作的標準體系，以便在事前績效評估和事后績效評價工作中使用，增強評估論證和績效評價結(jié)果應用的科學性和有效性。

二是制定科學的評價指標體系。要從應急和謀遠相結(jié)合，加大績效評價指標研發(fā)力度，緊密結(jié)合地方發(fā)展實際，建立一套適合本地情況的預算績效評價指標體系。指標體系的建立要防止行為短期化和結(jié)果考核流程化，既要有共性績效指標，又要有各自領域、行業(yè)和不同層次的核心績效指標與標準體系；既要能體現(xiàn)出行業(yè)特點與目標要求，又要能將權(quán)責落實到具體人員；既要做到定性與定量相結(jié)合，又要兼顧經(jīng)濟效益指標與社會效益指標，實現(xiàn)指標可行、可比、可測。

三是強化評價結(jié)果運用?？冃гu價的最終目的是推動工作，做好績效評價工作就是要運用好評價結(jié)果?？h（市）財政部門要重視評價結(jié)果分析工作，組織專班對評價結(jié)果進行深入分析，查找工作中存在的突出問題，并針對問題，提出整改措施。要擴大評價結(jié)果運用的廣度和深度，把評價結(jié)果與預算安排、政策調(diào)整、干部提拔任用相掛鉤，以此規(guī)范財政預算，實現(xiàn)“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變。■