我國配電網(wǎng)現(xiàn)狀及存量資產(chǎn)處置模式分析

陳興良 聶昕 王春建 宋寒 杜秋實

1.國網(wǎng)吉林省電力有限公司； 2.國網(wǎng)吉林省電力經(jīng)濟技術研究院

一、前言

開展增量配電業(yè)務放開下的配電網(wǎng)規(guī)劃投資策略的研究，需要配電網(wǎng)規(guī)劃投資可靠性、配電網(wǎng)規(guī)劃投資風險管理、經(jīng)濟效益分析以及最優(yōu)化決策等多方面的理論支撐，才能獲得科學性、合理性、實用性研究成果。

投資是復雜的經(jīng)濟活動，投資策略關系到企業(yè)經(jīng)營的持續(xù)健康發(fā)展，國內(nèi)外專家學者以及企業(yè)在投資策略方面有一定深度研究。[1-2]運用系統(tǒng)論對影響企業(yè)投資策略的因素及其影響機理進行分析，得出影響企業(yè)投資策略的三大因素—需求因素、供給因素和目標因素，前者提出“需求—供給法”以制定企業(yè)投資策略，后者提出三元投資決策系統(tǒng)，即戰(zhàn)略決策、結構決策和項目及其組合的優(yōu)化決策。近年來電網(wǎng)企業(yè)更加注重精益化管理，在加大電網(wǎng)投資的同時也更加注重投資策略研究。[3]通過電網(wǎng)建設投資與市場需求、財務狀況、運營績效的關聯(lián)分析，研究電網(wǎng)企業(yè)投資定位選擇對經(jīng)營發(fā)展的影響邏輯，提出科學確定投資策略建議。[4]根據(jù)電力市場結構和管制方式的不同，針對壟斷機構負責的規(guī)劃模式，以決策分析理論為基礎給出輸電網(wǎng)規(guī)劃決策判據(jù)；針對多主體分散投資模式，提出輸電網(wǎng)投資的各主體均衡策略。[5]從投資管制者角度分析了分布式電源投資政策環(huán)境，綜合考慮分布式發(fā)電投資所具有的社會價值和經(jīng)濟價值，提出基于深層次收費機制的分布式電源投資激勵策略，并基于實物期權模型提出分布式電源投資行為選擇策略。

針對于國家的電源建設項目的風險管理研究。對配電網(wǎng)建設改造項目的投資風險研究還未形成系統(tǒng)的和成熟的研究成果，大都處于定性的理論研究階段。通過分析電網(wǎng)建設項目風險因素發(fā)生的概率和風險因素對工程項目的影響程度，解決了電網(wǎng)建設項目風險分析評價量化問題，并建立模型驗證風險分析評價的可行性。

綜上文獻可以看出，目前國內(nèi)外關于電網(wǎng)規(guī)劃投資策略及效益評價的已經(jīng)開展一定研究，有投資策略方面、投資風險評價、投資需求測算以及投資成本效益分析等，但研究內(nèi)容絕大多數(shù)集中在大電網(wǎng)規(guī)劃領域，或者分布式電源、微電網(wǎng)等配網(wǎng)新生領域，較少有針對配電網(wǎng)整體系統(tǒng)而深入開展投資策略研究。另一方面，關于在電網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)的投資策略還未形成清晰而科學解答方案。在當前新一輪電力體制改革逐步深化，配電網(wǎng)的發(fā)展環(huán)境與日更新，在增量配網(wǎng)投資放開情形下，配電網(wǎng)的投資策略和投資效益研究迫在眉睫.

二、增量配電業(yè)務外部運營環(huán)境及現(xiàn)狀分析

自2015年電力改革以來，增量配電網(wǎng)一直是各方關注的重點，首先，增量配電業(yè)務是一塊新領域，是一股創(chuàng)造經(jīng)濟價值的配電網(wǎng)新生力量，從大的方面來說，增量配網(wǎng)將會形成一種新的市場秩序，將會改變傳統(tǒng)的電廠、電網(wǎng)、用戶三者之間的關系。從國家層面來說，對于增量配電改革的支持從陸續(xù)下發(fā)的政策上完全可以肯定其未來的經(jīng)濟價值，但它能聚集多大的力量完全取決于各方的努力情況，能否吸引來民間投資者以及實行之后能創(chuàng)造多大的經(jīng)濟價值，仍有很大不確定性，下面就增量配電試點推行以來面臨的機遇和挑戰(zhàn)來分點分別進行闡述。

（一）增量配電業(yè)務面臨機遇

在2017年底國家發(fā)改委、國家能源局召開的電力體制改革專題會議上明確提出，2018年上半年實現(xiàn)地級以上城市全覆蓋；2018年3月13日，《增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》印發(fā)，其中明確界定了增量配電業(yè)務區(qū)域并確定了配電區(qū)域的唯一性、區(qū)域性和一致性。能源局新聞發(fā)布會也就增量配電業(yè)務配電區(qū)域劃分實施辦法專題解讀，地方政府確認的主管部門負責配電區(qū)域的劃分：配電區(qū)域確定后，增量電力用戶和隨存量配電網(wǎng)資產(chǎn)移交的存量用戶的配電業(yè)務按照屬地原則，由擁有該區(qū)域配電網(wǎng)運營權的售電公司負責。

發(fā)改委發(fā)布《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知(征求意見稿)》中，進一步明確了存量和增量的范圍，電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)獲項目核準，但在核準文件有效期內(nèi)未開工建設，視為增量配電項目，鼓勵電網(wǎng)存量資產(chǎn)參與增量配電業(yè)務改革試點，鼓勵增量配電項目業(yè)主在配電區(qū)域依托資源條件和用能需求建設分布式電源，增量配電項目業(yè)主擁有配電區(qū)域內(nèi)與電網(wǎng)企業(yè)相同的權利，并切實履行相同的責任和義務。在劃分有了政策依據(jù)的未來，各地增量配電區(qū)域的規(guī)劃困境將更容易突破，改革試點工作也將更穩(wěn)妥推進。

（二）增量配電業(yè)務面臨挑戰(zhàn)

1.增量配電網(wǎng)項目實施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，基本建設程序履行不到位

一些地區(qū)增量配電網(wǎng)項目實施過程存在政府規(guī)劃職責不清，規(guī)劃管理流程不暢，基本建設程序履行不到位問題，增量配電網(wǎng)規(guī)劃與地方電網(wǎng)規(guī)劃之間缺乏有效的統(tǒng)籌銜接，致使增量配電網(wǎng)重復建設問題多發(fā)，造成資源浪費。重復投資最終將納入用戶購電成本中，推動全社會用電成本的增高。一些地區(qū)借助增量配電網(wǎng)改革違規(guī)建設自備機組、建設專線，逃避承擔社會責任，看似局部用戶受益，實則扭曲了全社會發(fā)用電市場秩序，違背了公平競爭。

2.增量配電網(wǎng)價格機制缺位

目前尚未出臺增量配電網(wǎng)獨立價格機制，采取“電力用戶接入電壓等級對應的省級電網(wǎng)輸配電價扣減增量配電網(wǎng)接入電壓等級對應的省級電網(wǎng)輸配電價”方式，容易導致增量配電網(wǎng)收益降低，造成建設投資成本無法收回，由此社會資本投資增量配電網(wǎng)積極性不高，大多處在觀望階段。

3.增量配電網(wǎng)公平競爭存在諸多制約

增量配電網(wǎng)接入公共電網(wǎng)管理流程和監(jiān)管措施有待完善，電網(wǎng)公平無歧視放開仍存在阻礙，使得社會資本投資增量配電網(wǎng)在平等競爭、產(chǎn)權分割、供電區(qū)域劃分、電網(wǎng)接入等方面仍存在較多制約，影響了增量配電網(wǎng)試點項目的推進。

4.增量配電網(wǎng)項目主體選擇機制缺失，存在行政指定主體傾向

增量配電網(wǎng)項目主體確定尚無實施細則，市場方式未得到運用。一些《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務管理辦法》出臺后仍未明確主體的項目，當?shù)卣圆捎眯姓付ǚ绞酱_定投資主體，不利于公平競爭。

5.配電改革體系尚未建立

配電改革需要與電力批發(fā)市場和零售市場建設、獨立輸配電價核定等配套改革同步推進，部分地區(qū)單純從配電改革切入，缺乏系統(tǒng)的改革保障，導致配電改革難以為繼。

6.一些地區(qū)借助配電網(wǎng)放開無序發(fā)展地方電網(wǎng)

增量配電網(wǎng)放開形勢下，一些地區(qū)依托企業(yè)燃煤自備機組，違規(guī)實施公用電廠轉(zhuǎn)自備運行，通過簡單聯(lián)接自備電廠，新構建“大機小網(wǎng)”區(qū)域電網(wǎng)，與主網(wǎng)弱連接或隔離獨立運行，為企業(yè)生產(chǎn)直供電，擾亂了電力市場秩序。一些地方電網(wǎng)未按照增量配電網(wǎng)放開要求，依托所屬坑口電站資源條件無序建設配電網(wǎng)，實施了壟斷一體經(jīng)營，造成了重復建設。

（三）國內(nèi)增量市場基本發(fā)展情況

從時間上來看，從2016年11月27日公布第一批增量配電業(yè)務改革試點名單，到第二批公布的時間，相距時間整一年。而第三批試點公布的時間照比第二批2017年11月21日公布的時間相距僅5個月，時間提高了1倍多，可以看出，增量配電業(yè)務改革試點的推進速度正在不斷加速，各?。ㄊ校┰隽繕I(yè)務試點分布具體如下圖1所示。

圖1 各?。ㄊ校┰隽繕I(yè)務試點分布

自2015年電力體制改革以來，增量配電業(yè)務試點陸續(xù)放開，至今包括一二三批及三批增補試點已達到320個，增量配電業(yè)務試點按照其屬性可以分為園區(qū)型、集團型和新區(qū)（開發(fā)區(qū)）型三種類型。下面對一二三批及三批增補試點進行類型分析：其中增量配電業(yè)務試點以園區(qū)型為主，占比65%，總計數(shù)量206個，新區(qū)（開發(fā)區(qū)）型增量配電業(yè)務試點數(shù)量總計81個，占比25%。集團型增量配電業(yè)務試點數(shù)量總計33個，占比10%，各類型占比如下圖2所示。

圖2 增量配電業(yè)務試點類型占比

從園區(qū)級別上來看，增量配電業(yè)務試點園區(qū)以省級和地市級為主，占比70%，而國家級園區(qū)占比12%，區(qū)縣級園區(qū)占比18%。從第一批開放的增量配電業(yè)務試點到開放第三批及三批增補試點結束，地市級園區(qū)和區(qū)縣級園區(qū)明顯增多，可知增量配電業(yè)務試點園區(qū)呈現(xiàn)全范圍發(fā)展的趨勢。園區(qū)級別比例詳細見下圖3。

圖3 園區(qū)級別比例

三、配電網(wǎng)存量資產(chǎn)處置模式構建

（一）存量資產(chǎn)入股模式

資產(chǎn)入股，即電網(wǎng)企業(yè)對其投資的存量資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資、評估作價，并折價入股至項目公司，以實物出資的方式成為項目公司股東。該方式符合電改精神，解決了電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)參與試點項目的問題，為改革政策文件倡導和鼓勵。同時，電網(wǎng)企業(yè)參股項目公司，電網(wǎng)企業(yè)的權益也得到了保障。更為實際的是，在劃分配電區(qū)域范圍時雙方更容易達成一致，這一方式在各地試點實踐中已有先例，如重慶、貴州等地的幾個試點園區(qū)就采取該模式。

（二）折價轉(zhuǎn)讓模式

折價轉(zhuǎn)讓，即電網(wǎng)企業(yè)對其投資的存量資產(chǎn)進行評估作價，轉(zhuǎn)讓給增量配網(wǎng)的項目業(yè)主。該方式更簡單易行，權利義務清晰，適用于存量資產(chǎn)不參與試點的情形。因此，雖然至今尚未發(fā)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)將存量資產(chǎn)折價轉(zhuǎn)讓給增量配電項目業(yè)主的成功范例，但不代表以后沒有，特別是在電網(wǎng)企業(yè)成為股東的項目公司中，更有實現(xiàn)的可能。

（三）租賃經(jīng)營模式

租賃，即電網(wǎng)企業(yè)將其投資的配電設施以固定或相對固定的費用租賃給項目業(yè)主，經(jīng)營所獲收益歸項目業(yè)主。以租賃方式來處理存量資產(chǎn)，從法律角度無任何障礙，但在運營管理方面卻可能存在較多細節(jié)需要解決。比如，資產(chǎn)的維護管理義務、升級改造義務等都需要進一步明確，特別是對于改造資產(chǎn)與原資產(chǎn)混同時的權屬問題都需要界定。

（四）無償移交模式

無償移交，即將試點區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的存量資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)給地方政府或地方政府所屬的國有企業(yè)，由地方政府或地方政府所屬的國有企業(yè)將該部分資產(chǎn)作為出資注入增量配網(wǎng)的項目公司，該方式兼具可行性和公平性。主要出于以下考慮：一是，從國有資產(chǎn)管理的實踐來看，將國有資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)給地方政府或地方政府所屬的國有企業(yè)，是政府對國有資產(chǎn)管理主體的重新調(diào)整，不會造成國有資產(chǎn)流失不會造成國有資產(chǎn)流失；二是，從操作實踐來看，無償劃轉(zhuǎn)、無償移交在電力行業(yè)里司空見慣，早已成為一種慣例，歷史上多次發(fā)生大規(guī)模成建制資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的例子；三是，從實施前景來看，以無償劃轉(zhuǎn)、無償移交的方式處理電網(wǎng)企業(yè)在增量配電試點內(nèi)的存量資產(chǎn)具有明顯優(yōu)勢，有利于改革推進；四是從公平性的角度看，無償劃轉(zhuǎn)應該是雙向的，將增量配電試點范圍內(nèi)的存量資產(chǎn)無償劃轉(zhuǎn)給地方政府具有公平性、合理性。

（五）強制許可模式

在協(xié)商不能達成一致的情況下，電網(wǎng)企業(yè)拒絕接受資產(chǎn)入股、折價轉(zhuǎn)讓、租賃經(jīng)營等協(xié)商方式處置試點范圍內(nèi)的存量資產(chǎn)，甚至主張凡是有存量資產(chǎn)的區(qū)域就不能進行增量配電業(yè)務改革，必然導致增量配電改革不能實質(zhì)推進的困境。通過對我國專利“強制許可”制度的適用情形、范圍、程序進行了研究，探討出“強制許可”這一制度理念在增量配電改革中對電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)處理上的適用借鑒性。

拒絕對存量資產(chǎn)進行任何形式的協(xié)商處置，本質(zhì)上即為對存量資產(chǎn)所有權的濫用，類似于專利權人擁有專利但在一定期限內(nèi)無正當理由未實施或未充分實施其專利。兩種行為產(chǎn)生的后果也是類似的，即無法促進科學技術的發(fā)展或滿足公共利益需要。

四、結論

資產(chǎn)入股處置存量資產(chǎn)方式符合電改精神，解決了電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)參與試點項目的問題，支持了改革政策文件的實行，保障了電網(wǎng)企業(yè)的權益，在劃分配電區(qū)域范圍時雙方更容易達成一致，而且已有實踐先例，積累了成功的經(jīng)驗，如重慶、貴州等地的幾個試點園區(qū)就采取該模式。但是由資產(chǎn)入股的各個環(huán)節(jié)可知，對存量資產(chǎn)的價值評估，之后折價入股兩個方面實行比較困難，雙方就存量資產(chǎn)評估價值的權威性以及折價的多少難以達成一致，處理起來比較復雜；折價轉(zhuǎn)讓實行起來比較簡單，權利義務清晰。但評估作價環(huán)節(jié)比較困難，就存量資產(chǎn)的評估價值雙方難以達成一致且沒有成功經(jīng)驗借鑒；租賃經(jīng)營在運營管理，利益處理，權益劃分等方面存在諸多問題，涉及因素較多，實行過程復雜，故遼寧地區(qū)不作為推薦；無償移交方式簡單，雖在電力公司司空見慣，但增量配網(wǎng)業(yè)務試點還沒有成功先例；強制許可提供一種處置思路，即在其他方式無法解決的情況下，可以先進行強制許可，進而采用其他合理方式處置存量資產(chǎn)。