檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟的實踐困境與對策

□文｜張慧梅 曹佰成

（作者單位：蘭州大學(xué)）

生態(tài)環(huán)境的保護關(guān)乎所有人的利益，近年來人們逐步意識到全球氣候變化、霧霾等環(huán)境問題給我們造成的影響，環(huán)境保護得到社會各界的高度重視。環(huán)境治理是一個長期、復(fù)雜的過程，絕非一蹴而就之事。我國于2012年確立環(huán)境公益訴訟制度以來，一直在不斷予以完善。2017年《民事訴訟法》的修改賦予檢察機關(guān)原告資格，將檢察機關(guān)納入起訴主體的范圍，是我國公益訴訟的里程碑，一定程度上解決了環(huán)境污染案件“無人訴”的局面。但司法實踐中，檢察公益訴訟仍面臨諸多困境，有礙于環(huán)境公共利益的維護。進一步完善公益訴訟制度，是實現(xiàn)其價值目標(biāo)，有效解決環(huán)境問題的必然要求。

環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟是為了防止國家、社會公共利益遭受侵害應(yīng)運而生的訴訟機制，因為訴訟目的的本質(zhì)區(qū)別，與私益訴訟相區(qū)分，其最早起源于羅馬時期。“環(huán)境是人類類以生存和發(fā)展的各種自然因素的總和，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，世代永享優(yōu)美宜居生活空間和山清水秀生態(tài)空間的自然基礎(chǔ)?！杯h(huán)境公益訴訟是指：符合特定條件的主體（環(huán)保組織、社會團體或機關(guān)等），當(dāng)環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，依據(jù)法律規(guī)定提起訴訟的制度。區(qū)別于私益訴訟，環(huán)境公益訴訟旨在通過司法手段維護環(huán)境公益，起訴主體突破了直接利害關(guān)系的原告資格理論，可由不具有直接利害關(guān)系的主體提起訴訟。檢察機關(guān)訴訟能力較強，能夠高效、準(zhǔn)確的配合法院進行訴訟，一定程度上能減少地方保護主義的干預(yù)，具有其他組織不可替代的優(yōu)勢。

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀與困境

《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》、《檢察公益訴訟解釋》對環(huán)境公益訴訟都有所規(guī)定，確立了檢察機關(guān)的原告資格。2015年7月開展了公益訴訟試點實踐，檢察公益訴訟試點以來，各省都積極探索檢察機關(guān)提起公益訴訟的問題，不斷創(chuàng)新案件處理機制。但從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，各地檢察院傾向于通過前置程序，訴訟比例較低，但進入訴訟程序的案件，檢察機關(guān)的勝訴率偏高，形成凡提起則勝訴的局面。結(jié)合我國目前的司法現(xiàn)狀，檢察公益訴訟仍面臨諸多困境：

法律地位不明確，權(quán)利義務(wù)不清。我國《檢察公益訴訟解釋》將其身份定位為“公益訴訟起訴人”，“公益起訴人”的提法對檢察機關(guān)在訴訟中的法律身份進行了說明，但卻回避了其與原告的區(qū)別以及具體的權(quán)利義務(wù)等問題，“原告”與“法律監(jiān)督者”的雙重身份存在沖突。環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上屬于私法領(lǐng)域，需遵循意思自治，公權(quán)力不能過度干涉。檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，具有國家公權(quán)力侵入私法領(lǐng)域的嫌疑。

調(diào)查取證難。修復(fù)生態(tài)環(huán)境是環(huán)境公益訴訟的價值目標(biāo)，環(huán)境污染案件若不能及時調(diào)查、收集證據(jù)，有效阻止侵權(quán)行為，會進一步破壞生態(tài)環(huán)境，增加修復(fù)難度。檢察機關(guān)處理環(huán)境公益案件時享有的調(diào)查權(quán)和其他主體并無二致，不具有強制性。檢察機關(guān)處理公益訴訟案件也具有調(diào)查取證難問題，有礙于檢察機關(guān)通過司法手段維護社會公益的積極性。

環(huán)境污染跨區(qū)域，管轄權(quán)難以確定。環(huán)境污染與生態(tài)損害案件地區(qū)跨度大、牽涉范圍廣，此類案件涉及多個行政區(qū)域，存在多個管轄機關(guān)，具體由誰起訴缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，地域管轄難以確定。且大多數(shù)環(huán)境公益訴訟牽涉當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或相關(guān)行政部門的利益，存在地方干預(yù)的風(fēng)險。辦理跨區(qū)域環(huán)境污染案件具體由哪個檢察院提起訴訟，既要考慮便于調(diào)查取證，又要最大程度的減少地方干預(yù)與地方保護主義的風(fēng)險，更要對司法資源進行合理分配，以最低的訴訟成本最大限度的實現(xiàn)司法公正。

訴前程序不完善。 司法實踐中，檢察機關(guān)對于環(huán)境污染和環(huán)境侵權(quán)案件大多通過訴前程序予以解決，實際進入訴訟程序的案件極少。作為法律監(jiān)督機關(guān)，公益訴訟并不是檢察機關(guān)最主要的職能，設(shè)置訴前程序卻有必要。但實踐中存在檢察機關(guān)通過訴前程序規(guī)避訴訟的嫌疑，大多數(shù)案件通過訴前程序處理，進入訴訟程序的案件屈指可數(shù)。通過檢察建議等方式促使相關(guān)行政機關(guān)作為或相關(guān)企業(yè)停止侵權(quán)行為，確實是解決環(huán)境污染最行之有效的方式，但環(huán)境公益的維護不是一朝一夕的，不僅要阻止已經(jīng)發(fā)生的污染行為，更要通過訴訟對相關(guān)企業(yè)形成威懾力，預(yù)防環(huán)違法行為的發(fā)生。通過訴前程序結(jié)案對相關(guān)企業(yè)的震懾不夠，不利于從根本上防止侵權(quán)行為的發(fā)生，發(fā)揮檢察環(huán)境公益制度的價值。

完善我國檢察環(huán)境公益訴訟的建議

總結(jié)試點實踐的經(jīng)驗，由于缺乏具體的程序和明確的法律規(guī)定，檢察環(huán)境公益實踐仍面臨諸多困境，有礙于維護環(huán)境公益以及生態(tài)修復(fù)的價值目標(biāo)的實現(xiàn)。為了更好的預(yù)防和制止環(huán)境污染，維護社會公益，進一步完善該制度的具體內(nèi)容，是實現(xiàn)其價值目標(biāo)，有效維護解決問題的必然要求。

對檢察機關(guān)的法律地位和權(quán)利義務(wù)予以明確。檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，在環(huán)境公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)可類似于刑事訴訟中“公訴人”予以確定，但由于二者的性質(zhì)與目不同，須加以區(qū)別。首先，公益訴訟的目的是維護環(huán)境公益，應(yīng)限制檢察機關(guān)的處分權(quán)，對和解和調(diào)解進行一定的限制。此外訴訟只是保護環(huán)境的途徑之一，維護環(huán)境公益才是根本目的，若存在其他路徑，則沒有必要啟動訴訟程序。公益訴訟不能阻礙私益訴訟的進行，對于私益與公益交叉的部分遵循私益優(yōu)先原則。

賦予檢察機關(guān)強制性的調(diào)查取證權(quán)。檢察機關(guān)作為“公益起訴人”具有一定的調(diào)查權(quán)，但不具有強制性，取證難問題會直接影響檢察機關(guān)起訴率，導(dǎo)致檢察機關(guān)趨易避難、避重就輕的選案傾向。因此賦予檢察機關(guān)強制調(diào)查取證權(quán)極為必要，調(diào)查取證過程中，若相關(guān)單位或人員不予配合，可采取相應(yīng)的強制措施推動訴訟的順利進行，這樣也可對相關(guān)企業(yè)起到威懾作用，督促相應(yīng)的機關(guān)與人員積極配合，查明案件事實。因此要進一步完善檢察公益訴訟制度，須賦予檢察機關(guān)強制性的調(diào)查取證權(quán)，為其行使訴訟權(quán)利提供保障，但需防止檢察機關(guān)濫用職權(quán)。

建立檢察機關(guān)聯(lián)合起訴機制。為了解決跨區(qū)域案件的管轄問題，可突破管轄制度，探索集中管轄的模式，統(tǒng)一由特定檢察院行使公益訴訟案件的管轄權(quán)，一方面可以減少地方勢力的干預(yù)，另一方面可以防止有管轄權(quán)的檢察機關(guān)互相推諉的情況，提高檢察機關(guān)的工作積極性。針對跨區(qū)域的環(huán)境污染案件，可建立檢察機關(guān)聯(lián)合起訴制度，由多個檢察機關(guān)聯(lián)合起來向法院提起訴訟，并由受污染地區(qū)的檢察機關(guān)分別負責(zé)本地區(qū)的調(diào)查取證工作，這樣既能降低地方勢力的影響，也有助于提高訴訟效率。

具體化訴前監(jiān)督程序，與訴訟職能有效銜接。 我國的司法實踐中，檢察機關(guān)嚴格履行訴前程序后才可向法院提起訴訟。訴前程序的設(shè)置，有利于行政權(quán)能與司法權(quán)能的平衡，在節(jié)約司法資源的同時有效的保護生態(tài)環(huán)境。但依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，訴前程序的作用更傾向于檢察機關(guān)提起公益訴訟的前置程序，并未規(guī)定適格主體或行政機關(guān)不起訴或不履行職責(zé)需承擔(dān)的責(zé)任，訴前程序可能淪為走過場，無法實現(xiàn)其真正目的。因此需將訴前程序具體化，明確訴前程序的法律效力，對經(jīng)過訴前程序不履行職責(zé)的行政機關(guān)或仍不起訴的社會組織，可讓其承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，使訴前程序的履行與檢察機關(guān)的訴訟職能有效銜接起來，促使公益訴訟的有效運行。此外，對進入訴訟程序的案件法院須依法做出公正的判決，不能基于政策原因做出具有傾向性的判決，合理破解“畸高勝訴率”的問題。

公益訴訟制度不但能為環(huán)境污染進行有效的救濟，而且具有預(yù)防環(huán)境污染、促進政策實施的功能?！皺z察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是其履行憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職能一大創(chuàng)新司法運作機制，也是檢察機關(guān)開展工作的全新領(lǐng)域”。我國為期兩年的檢察公益訴訟試點工作積累了實踐經(jīng)驗，已通過法律的形式確立了檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度，但司法實踐仍存在諸多困境，程序設(shè)計和法律適用方面仍存在諸多不足。作為一種創(chuàng)新機制，檢察機關(guān)作為起訴主體具有其他組織不可替代的優(yōu)勢。觀察社會上的熱點生態(tài)環(huán)境污染事件，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的環(huán)境公益保護事業(yè)仍然面臨諸多阻礙，為了應(yīng)對實踐困境，充分保護環(huán)境公共利益，需進一步完善具體內(nèi)容及法律適用。當(dāng)然，一個制度的發(fā)展與完善是一個循序漸進的過程，檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟制度目前處于初創(chuàng)期，需在實踐中不斷進行探索。