扶貧領(lǐng)域村干部貪腐的生成邏輯及治理對策

王雅

【摘 要】 本文通過分析湖北省紀(jì)律監(jiān)察網(wǎng)公布的2017年8月至2018年8月的229起貪腐案件，總結(jié)出了扶貧領(lǐng)域中“微腐敗”存在涉案范圍廣、村干部涉案比較高、多扶貧資金地區(qū)多腐敗和腐敗數(shù)額不同但影響惡劣的特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)村干部貪腐行為的產(chǎn)生從可以從他們想腐敗、能腐敗和敢腐敗這三個維度來進(jìn)行分析，最后嘗試提出了治理對策。

【關(guān)鍵詞】 精準(zhǔn)扶貧 基層貪腐 “微腐敗”

自習(xí)近平總書記在湘西州十八洞村提出“精準(zhǔn)扶貧”理念以來，扶貧工作得到了廣泛開展，截至2017年，我國農(nóng)村已有5564萬人口實(shí)現(xiàn)脫貧，扶貧成效十分顯著。黨的十九大報(bào)告指出，目前我國仍有4000多萬民眾尚未脫離貧困標(biāo)準(zhǔn)線[1]。解決剩余人口的貧困問題不僅是脫貧攻堅(jiān)的重要任務(wù)，也將直接影響到2020年建成全面小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

為了順利開展扶貧工作，黨和國家面向廣大貧困地區(qū)注入了大量的資金和項(xiàng)目專門用于扶貧。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策能夠有效的改善貧困群眾的生活狀況，也能增加公眾對黨和國家的支持與信任。但是，在實(shí)際的扶貧工作中，屢屢被曝出的“微腐敗”問題在很大程度上制約了扶貧效果的有效提升，習(xí)近平總書記曾指示：“要堅(jiān)持‘老虎、‘蒼蠅一起打”[2]。

一、扶貧領(lǐng)域微腐敗的主要特征

（一） “微腐敗”的涉及范圍廣

在湖北省紀(jì)律監(jiān)察網(wǎng)通報(bào)的229起侵害群眾利益不正之風(fēng)和腐敗問題典型案例中，涉案地區(qū)已經(jīng)覆蓋湖北省的恩施州、神農(nóng)架、十堰、孝感、襄陽、咸寧、潛江、天門、武漢、黃石、黃岡、隨州、荊州、荊門、宜昌、鄂州等地區(qū)。由于研究樣本只包括2017年8月至2018年8月這一時間段的通報(bào)案件，樣本數(shù)量還不夠全面，所以很可能存在雖不屬于這個時間段但同樣被曝光過的其他地區(qū)存在。以仙桃市為例，它曾在2017年1月被通報(bào)過存在8起反腐問題的典型案件，但由于它不屬于本次樣本研究的時間范圍之內(nèi)，因此未被納入到本次樣本總數(shù)之中。通過分析在這229起通報(bào)案例，可以發(fā)現(xiàn)，被通報(bào)的涉案地區(qū)一共涉及了湖北省的16個城市，這說明“微腐敗”的存在并非個別現(xiàn)象，事實(shí)上已經(jīng)呈現(xiàn)出了普遍性和嚴(yán)重性的特點(diǎn)，需要引起重視。

（二）村干部涉案比例高

我國村干部從數(shù)量上來看，比鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要多。雖然從法律上看，村干部擁有的權(quán)力并不大，但由于它們具備著接近群眾和直接管理上級撥付的扶貧資金這些優(yōu)勢，因而他們出現(xiàn)違規(guī)操作的可能性變大。在紀(jì)律監(jiān)察網(wǎng)公布的2017年8月—2018年8月的229起扶貧腐敗案件中，案件曝光的腐敗主體涉及縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級，由于村干部本身數(shù)量最多，涉案主體也更多集中在村一級。在這些通報(bào)案例中，村干部涉案的共有151起，占總數(shù)的65.9%，其中涉及到了村“兩委”的多個職務(wù)，具體來說，在村一級貪腐的涉案主體中，以村支書、村組長的最為嚴(yán)重，與此同時，村委會主任、村婦女主任、村會計(jì)等也均有涉及。

（三）多扶貧資金地區(qū)多腐敗

我國幅員遼闊，地區(qū)在自然條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平上都存在很大差異，所以國家對扶貧地區(qū)撥付的專項(xiàng)資金主要是根據(jù)當(dāng)?shù)刎毨С潭鹊母叩蛠泶_定，扶貧資金的多少與貧困程度呈正比。在2018年湖北省扶貧的分配款項(xiàng)中，獲撥扶貧資金量排名前五的地區(qū)分別是十堰市、恩施州、黃岡市、宜昌市和孝感市，通過對通報(bào)的229起案例進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)這五個地區(qū)被曝光的次數(shù)分別達(dá)到6次、39次、27次、8次、8次，共計(jì)128次，占比超過了樣本總數(shù)的50%。可見，地區(qū)的扶貧資金越多，工作人員要抵御的物質(zhì)誘惑越大，他們產(chǎn)生腐敗行為的可能性也越大。

（四）腐敗金額大小不一，影響惡劣

雖然229個通報(bào)案件中的具體涉案金額尚未進(jìn)行完全公開，但從那些已有公示數(shù)額的案例中可以發(fā)現(xiàn)，各貪腐主體在貪腐數(shù)額上存在較大差別。比如在2017年8月4日，案例通報(bào)的興山縣扶貧辦主任舒某貪污金額高達(dá)幾百萬，2017年在8月12日通報(bào)的建始縣茶園溝原黨支部書記齊某違規(guī)建檔，伙同農(nóng)戶騙取國家資金15600元，個人在其中獲利1600元，還有一些基層干部進(jìn)行的是冒領(lǐng)、騙取國家危房補(bǔ)貼、教育等相關(guān)數(shù)額的補(bǔ)貼這些違規(guī)行為。在這些通報(bào)案例中，雖然它們在表面上存在著數(shù)額大小的差別，也有形式和手段的不同，但它們違法的性質(zhì)是一樣的，影響惡劣。

二、村干部貪腐行為的生成邏輯

村干部貪腐行為的產(chǎn)生是多種因素綜合作用的結(jié)果，本文主要從村干部想腐敗、能腐敗和敢腐敗三個維度來進(jìn)行綜合分析。

（一）村干部想腐敗

1.顯性收入低

一方面，村干部不同于政府工作人員，他們沒有編制，工資水平不高。雖然近年來忙碌于村干部選舉的富人和“能人”并不少見，但他們看上的是當(dāng)上村干部能帶來的政治和經(jīng)濟(jì)資源，村干部本身的工資對他們意義不大。然而，在中國，普通的村干部才是大多數(shù)，對普通的村干部而言，工資是他們收入的重要組成部分，但有些地區(qū)的村干部月工資還不足一千。作為家庭的經(jīng)濟(jì)支柱，村干部微薄的工資收入甚至無法養(yǎng)家糊口。

在另一方面，隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，村民們的收入較過去有了較大提高，生活水平逐漸上升。但是，對于村干部來說，他們不僅要忙于自家農(nóng)活，還要負(fù)責(zé)村集體的日常事務(wù)從而不便進(jìn)城務(wù)工。這樣一來，村干部的收入有時可能比本村村民還低，這種較低的工資顯性收入和逐漸擴(kuò)大的收入差距，容易使得村干部在心理上產(chǎn)生收入和地位不相等的不平衡感。因此，他們可能會想要鋌而走險(xiǎn)，趁自己有權(quán)力的時候趕緊撈一把。

2.利益驅(qū)使大

2018年中央撥付到各省的扶貧專項(xiàng)資金共計(jì)10609512萬，其中湖北省382175萬。各市縣實(shí)際收到的扶貧資金來自中央和省級政府的雙重投入，但扶貧資金并不會直接進(jìn)入貧困戶手中，而是先到村集體，再由村集體以恰當(dāng)?shù)男问胶侠矸峙浣o貧困群眾。但是，扶貧資金是否真正按照要求來進(jìn)行使用，是否能夠真正落入貧困戶的口袋，都與村干部在其中發(fā)揮的作用密切相關(guān)。當(dāng)村干部面對較大的利益誘惑時，如果不能加以有效制約，他們便容易鋌而走險(xiǎn)，以身試法。

（二）村干部能腐敗

1.上級監(jiān)督制約力度小

近年來，上級監(jiān)督呈現(xiàn)出的弱化趨勢，是村干部產(chǎn)生貪腐行為的重要原因。一方面，目前影響村干部選舉的因素發(fā)生了變化，其中包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村“兩委”環(huán)節(jié)選舉的影響力降低，從而使得村組織對上級的依賴性大大降低。另一方面，出門務(wù)工的村民人數(shù)不斷增加，村民的收入來源日趨多樣化，從而使得村民對村集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴性也逐漸減弱 [3]。

與此同時，國家又要求惠農(nóng)政策的實(shí)施必須落實(shí)到農(nóng)村中、到農(nóng)民身上去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部深知村干部比他們自己更了解村莊的內(nèi)部情況，如果沒有村干部的支持，很多的政策將無法在農(nóng)村得到有效實(shí)施，從而會使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的工作績效大打折扣。出于這種考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會選擇對村干部的一些貪腐行為“睜只眼閉只眼”。

2.村務(wù)信息公開程度低

雖然2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定了村務(wù)公開的原則、范圍、程序等內(nèi)容，但在實(shí)際操作過程中，村務(wù)信息的公開工作依然進(jìn)行得不到位，村干部也并沒有真正成為村民心中的代理人。

在村集體中，村務(wù)信息公開內(nèi)容中常有與村民不相關(guān)或不重要的政策，有時也存在著公布信息不及時、公布內(nèi)容不全面的問題，再加上農(nóng)村的信息傳遞本身不如城市便捷，村民對國家相關(guān)政策的了解程度有限。村民對國家各種扶貧和惠農(nóng)政策了解得不夠，他們自然也就無法準(zhǔn)確辨別基層干部的行為是否恰當(dāng)，也很難真正的對他們實(shí)行有效監(jiān)督，這種信息的不對稱性為村干部在扶貧領(lǐng)域能夠謀求不當(dāng)利益預(yù)留了很大的操作空間。

（三）村干部敢腐敗

《中華人民共和國憲法》和《村民委員會組織法》等法律雖然可以規(guī)范村級管理，但對于村干部的違法行為應(yīng)進(jìn)行哪些處罰的規(guī)定還較為模糊，這一方面使得村干部對違法的后果還未做到全面而準(zhǔn)確的認(rèn)識，另一方面也說明了現(xiàn)有法律對他們的震懾力度有限。雖然我國針對公職人員貪腐已經(jīng)有了十分明確的法律規(guī)定，但村干部的性質(zhì)不是工資福利由財(cái)政負(fù)擔(dān)的工作人員，他們不屬于公務(wù)員行列，因而就不能適用公務(wù)員法。

當(dāng)村干部缺乏有效的監(jiān)督制約，在法律規(guī)定上又存在著模糊之時，他們很容易產(chǎn)生“抓不住我、不會抓我”的僥幸心理，從而使貪腐的膽子一點(diǎn)點(diǎn)壯大，到后面便也就自腐不覺了。

三、治理村干部貪腐的對策建議

（一）提升工資待遇，增加扶貧獎勵

要減少扶貧工作中村干部的貪腐行為：第一，應(yīng)當(dāng)要意識到村干部也有作為普通人的基本生活需求，需要適當(dāng)提升工資待遇來保證他們的生活水平，可以對村干部適用由“基礎(chǔ)工資+崗位津貼+績效考核報(bào)酬+村集體經(jīng)濟(jì)提成”組成的報(bào)酬體系，同時要對村干部這個群體的醫(yī)療和養(yǎng)老問題予以重視 [4]。第二，將村干部的工資與扶貧效果相掛鉤，對于那些在扶貧領(lǐng)域工作中表現(xiàn)出色的村干部進(jìn)行獎勵。獎勵作為村干部不用考慮風(fēng)險(xiǎn)的純收益，還是一種掙得“面子”的榮譽(yù)，能夠提升他們的工作熱情，減少腐敗違法行為。

（二）開放村務(wù)信息，加強(qiáng)監(jiān)督制約

為了減少村干部在扶貧領(lǐng)域的貪腐行為，必須要加強(qiáng)對村干部行為的監(jiān)督和制約，包括加強(qiáng)來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下的監(jiān)督和來自村民自下而上的民主監(jiān)督。

1.加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督

第一，要落實(shí)縣鄉(xiāng)兩級黨委的主體責(zé)任。明確各縣委書記、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記本身的職責(zé)，對那些基層貪腐行為最猖獗地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)也一并予以處罰，通過嚴(yán)格追究其監(jiān)督不力之責(zé)來對上級形成壓力。這樣一來，上級領(lǐng)導(dǎo)出于對自己仕途的考慮，將在很大程度上改變過去那種對村干部違法亂紀(jì)采取的縱容態(tài)度。第二，要發(fā)揮出縣鄉(xiāng)兩級紀(jì)委的監(jiān)督職能。針對那些敢動扶貧奶酪的貪腐村干部，應(yīng)明確無論他們所涉及資金數(shù)額的大或小，都應(yīng)認(rèn)定其利用職權(quán)來違法亂紀(jì)的事實(shí)，不能因?yàn)樗婕暗慕痤~不大就網(wǎng)開一面。

2. 完善自下而上的監(jiān)督

要實(shí)現(xiàn)村民對村干部的民主監(jiān)督，推進(jìn)村務(wù)公開相關(guān)工作的開展，可以從以下兩方面入手。第一，要保證村務(wù)公開不流于形式，公開內(nèi)容必須全面、具體和及時，對于村民存在疑問的地方，村干部需要做出有效回應(yīng);第二，要保障村務(wù)公開形式上的多樣化，將傳統(tǒng)手段和現(xiàn)代手段進(jìn)行結(jié)合。傳統(tǒng)的信息公開方式有利于為文化水平較低、年齡較大的村民了解村級情況的機(jī)會，但是，針對農(nóng)村的年輕人，便可以依托互聯(lián)網(wǎng)的方式來向他們進(jìn)行村務(wù)公開，給村民帶來了便捷。

（三）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，完善法律法規(guī)

1.主觀層面——提升村干部的素質(zhì)

為了有效提升村干部群體的思想政治和思想道德文化素質(zhì)。第一，基層黨組織要充分重視對村干部的思想政治教育，通過講黨課、模范人物宣講等多種方式來提升他們對于黨性觀念、法治觀念等方面的認(rèn)識，保證對村干部思想教育的經(jīng)常化;第二，要敦促村干部形成正確的人生觀、價(jià)值觀和世界觀，不斷提升村干部的思想道德素質(zhì)，使他們能夠用更高的道德標(biāo)準(zhǔn)來嚴(yán)格要求自我，而不是以“經(jīng)濟(jì)人”標(biāo)準(zhǔn)來衡量工作成效;第三，要對村干部進(jìn)行法律相關(guān)知識的培訓(xùn)，使他們認(rèn)識到什么是堅(jiān)決不能碰的底線。

2.客觀層面——完善現(xiàn)階段的法律

為了有效的規(guī)范村干部的行為，當(dāng)前國家可以通過完善《中華人民共和國村民委員會組織法》及其他相關(guān)法律，來對村干部貪腐行為的處罰進(jìn)行明確規(guī)定。法律不僅需要完善，它的實(shí)施也應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格而有效的，必須要明確村干部違法行為的懲罰力度，尤其是對那些把手伸入扶貧領(lǐng)域的村干部予以嚴(yán)肅處置。當(dāng)然，這不僅是對違法者本人的處罰，也能夠?qū)ζ渌似鸬接行У恼饝刈饔?，使大家都不敢腐，最終才能夠?qū)崿F(xiàn)整個精準(zhǔn)扶貧工作績效的提升，實(shí)現(xiàn)整體脫貧。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告[R].北京：人民出版社，2017.

[2] 習(xí)近平：反腐要“老虎”“蒼蠅”一起打，央視網(wǎng)，2013年1月22日，http：//news.cntv.cn/2013/01/22/ARTI1358835841806906.shtml.

[3] 沈孝鵬.精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域“村官”腐敗的發(fā)生誘因與預(yù)防機(jī)制——基于中部6省168起典型案例的考察[J].寧夏社會科學(xué)，2017（06）：42.

[4] 張露露，王露蓉，夏書明.村干部貪腐的生成邏輯及治理對策[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2017（15）：17-19.