失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中政府責(zé)任定位的邏輯與策略
——基于需求溢出理論的視角

吳崢嶸，劉太剛

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

隨著社會(huì)生存風(fēng)險(xiǎn)的增加，獨(dú)生子女遭遇意外的可能性也隨之增大，導(dǎo)致大量失獨(dú)家庭的產(chǎn)生。“二胎”政策的推出雖有助于減少失獨(dú)現(xiàn)象，但就目前而言，我國(guó)失獨(dú)規(guī)模依然龐大。基于年齡死亡率的官方數(shù)據(jù)推算，預(yù)計(jì)到2035年將會(huì)產(chǎn)生約1000萬(wàn)的失獨(dú)家庭。(1)易富賢：《“失獨(dú)”之痛須格外重視》，http://www.21ccom.net/articles/dlpl/shpl/2012/0514/59633.html,2018年訪問(wèn).在老齡化加劇的社會(huì)背景下，失獨(dú)家庭的特殊性與脆弱性使其養(yǎng)老需求凸顯出一定的復(fù)雜特質(zhì)，失獨(dú)群體的養(yǎng)老保障關(guān)系到政府養(yǎng)老責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，并高度影響著社會(huì)公平正義的發(fā)展。學(xué)界就政府在該領(lǐng)域中應(yīng)及時(shí)承擔(dān)養(yǎng)老保障責(zé)任已達(dá)成了基本共識(shí)，但關(guān)于精準(zhǔn)對(duì)接失獨(dú)養(yǎng)老中需求側(cè)與供給側(cè)的邏輯鏈、如何劃定政府責(zé)任及其動(dòng)態(tài)性邊界等問(wèn)題仍缺乏深入系統(tǒng)的探討。因此，在正確認(rèn)識(shí)失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求特殊性的基礎(chǔ)上，反思當(dāng)前政府養(yǎng)老責(zé)任落實(shí)的短板，推動(dòng)政府養(yǎng)老責(zé)任定位的優(yōu)化是理論與現(xiàn)實(shí)之迫切需要。

一、失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求的特殊性：群間群內(nèi)差異性

(一)失獨(dú)家庭角色的特殊性

失獨(dú)家庭出于各種意外因素經(jīng)受著殘酷的人生打擊，其養(yǎng)老需求的特殊性源于角色形成路徑的特殊，其遭遇失獨(dú)困境的原因具有多重復(fù)雜性，若將其與一般家庭一概而論則尤為不妥，其角色特殊性具體表現(xiàn)為群間差異性和群內(nèi)差異性。

1.失獨(dú)家庭的群間差異性

(1)失獨(dú)家庭與無(wú)子家庭的異同。失獨(dú)家庭與無(wú)子家庭屬于子集和母集的關(guān)系，兩者存在共通與差異之處。就共通性而言，失獨(dú)家庭作為無(wú)子家庭的一部分，均缺乏子女這一基本養(yǎng)老主體，導(dǎo)致養(yǎng)老需求溢出于個(gè)人及家庭的可能性劇增。就差異性而言，無(wú)子家庭還包括丁克家庭，即夫妻雙方自愿不生育或領(lǐng)養(yǎng)孩子的家庭，其在防范養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)上的準(zhǔn)備相對(duì)更為充足。而失獨(dú)家庭是非自愿性或意外失子，其養(yǎng)老需求溢出的程度與風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超于丁克家庭。

(2)失獨(dú)家庭與普通家庭的差異。兩類(lèi)家庭存在著諸多群間差異性，首先，在家庭結(jié)構(gòu)功能上，相較于普通家庭成員穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，失獨(dú)家庭的三角形家庭結(jié)構(gòu)遭到破壞，意味著“養(yǎng)兒防老”的希望破滅。其次，經(jīng)濟(jì)狀況上失獨(dú)家庭相對(duì)普通家庭更有經(jīng)濟(jì)壓力，在失獨(dú)危機(jī)中可能為拯救孩子而付出巨大經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)其無(wú)法依靠子女贍養(yǎng)獲得經(jīng)濟(jì)支持。再次，就精神狀況而言，基于“傳宗接代”傳統(tǒng)思想仍舊濃厚的社會(huì)背景，失獨(dú)家庭遭受著更大的喪子之痛。

2.失獨(dú)家庭的群內(nèi)差異性

失獨(dú)家庭雖有著部分共同的基本訴求，但每個(gè)失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)、健康、心理等情況和需求存在著不同程度的差異性，即群內(nèi)差異性。例如，各個(gè)失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)水平差別較大，而且城鄉(xiāng)存在養(yǎng)老能力的差距，養(yǎng)老要求也存在著偏重。(2)孟澤楠，朱迪，王霞輝：《重慶“失獨(dú)”家庭養(yǎng)老保障模式調(diào)查分析》，《法制與社會(huì)》2013年第16期。具體而言，農(nóng)村失獨(dú)家庭在失去作為主要?jiǎng)趧?dòng)力的獨(dú)生子女后，經(jīng)濟(jì)來(lái)源遭到巨大破壞，城市失獨(dú)家庭由于退休金或較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其經(jīng)濟(jì)壓力相對(duì)較小。因此，精準(zhǔn)把握失獨(dú)家庭群內(nèi)特殊性的差異，既能保障失獨(dú)家庭各取所需，又有利于政府優(yōu)化養(yǎng)老資源的配置，使得“好鋼用在刀刃上”。

(二)失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求的特殊性

失獨(dú)家庭與普通家庭有著共同的養(yǎng)老需求，但由于失獨(dú)家庭的角色特殊性，其存在部分特殊性需求的同時(shí)，對(duì)共同養(yǎng)老需求的需求程度也存在差異。

1.普通家庭的養(yǎng)老需求

(1)經(jīng)濟(jì)保障需求。經(jīng)濟(jì)需求是養(yǎng)老生活最基本的要求，但多數(shù)老年人經(jīng)濟(jì)來(lái)源有限，若遇到健康問(wèn)題、子女不贍養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等意外時(shí)，很難有經(jīng)濟(jì)實(shí)力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)變化。

(2)日常照料需求。隨著家庭成員關(guān)系逐漸趨于獨(dú)立，代際空間擴(kuò)大，代際觀念變遷，在空間和時(shí)間上相對(duì)弱化了家庭的日常照料功能，而多數(shù)老人希望能夠以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，同時(shí)享受到養(yǎng)老服務(wù)。

(3)健康醫(yī)療需求。老年人在醫(yī)療保健上的需求包括買(mǎi)藥、醫(yī)院就診、住院等，傳統(tǒng)家庭提供的照顧往往限于衣食住行，對(duì)于老人保健與醫(yī)療的知識(shí)和能力有限，仍需專(zhuān)業(yè)力量。

(4)精神贍養(yǎng)需求。我國(guó)傳統(tǒng)文化中對(duì)“孝”文化的崇尚使得老年人對(duì)家的渴望和依賴(lài)極為深厚，而家庭結(jié)構(gòu)的小型化與簡(jiǎn)單化使子女將精力放在撫養(yǎng)下一代上，減弱甚至忽視了對(duì)老人的精神撫慰和贍養(yǎng)。

(5)文化生活需求。老人從社會(huì)退出回歸家庭的角色轉(zhuǎn)變會(huì)使老人產(chǎn)生心理失衡，常帶有失落、孤獨(dú)等情緒。越來(lái)越多的老年人對(duì)社會(huì)尊重、實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值、獲得和諧人際關(guān)系等存在需求和渴望。

2.失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求

(1)經(jīng)濟(jì)保障需求。相較于普通家庭，失獨(dú)家庭面臨的經(jīng)濟(jì)困境更加窘迫。其一，失獨(dú)家庭無(wú)法依靠子女獲取經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)；其二，部分失獨(dú)家庭將積蓄用于救治子女，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力遭到重創(chuàng)；其三，失獨(dú)家庭因無(wú)法走出失去子女的悲痛，嚴(yán)重影響了正常工作與經(jīng)濟(jì)收入。

(2)日常照料需求。普通家庭子女即使無(wú)法親自照料，但仍能通過(guò)雇傭?qū)I(yè)照護(hù)人員提供照料。而失獨(dú)家庭往往只能依靠配偶的相互扶持與照看，或自己出資購(gòu)買(mǎi)照料服務(wù)等，因此其日常照料需求隨著年齡增長(zhǎng)必然溢出于家庭。

(3)健康醫(yī)療需求。一方面，失獨(dú)家庭因?yàn)槭艿绞オ?dú)生子女的打擊面臨更加消極的健康后果；另一方面，失獨(dú)家庭也無(wú)法像普通家庭依靠子女幫助其尋醫(yī)就診。因此，失獨(dú)家庭的健康醫(yī)療需求也更為急迫。

(4)情感心理需求。失獨(dú)家庭因失去獨(dú)生子女，無(wú)法像普通家庭一樣享受天倫之樂(lè)。同時(shí)，失獨(dú)家庭中的夫妻關(guān)系更加容易出現(xiàn)破裂。(3)徐繼敏：《成年獨(dú)生子女死殘的困境與政府責(zé)任》，《重慶行政(公共論壇)》2007年第3期。很多失獨(dú)家庭無(wú)法接受失獨(dú)事實(shí)，甚至?xí)斐尚睦硪钟舻染窦膊　?/p>

(5)法律救助需求。失獨(dú)家庭多方面的養(yǎng)老權(quán)益在法律上仍處于模糊、真空地帶，如因沒(méi)有子女作為擔(dān)保人而無(wú)法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；因沒(méi)有子女簽字而無(wú)法及時(shí)接受手術(shù)治療；收養(yǎng)的對(duì)象僅限于未成年子女及完全收養(yǎng)。此外，失獨(dú)家庭因?yàn)楠?dú)生子女因故死亡存在賠償、權(quán)益維護(hù)等問(wèn)題，存在著法律救助需求。

(6)文化社交需求。失獨(dú)家庭囿于自我封閉的心理狀態(tài)，加之社會(huì)上部分保守歧視的思想，使其在文化社交活動(dòng)中受到很大限制，僅傾向于參加失獨(dú)家庭抱團(tuán)取暖的社交活動(dòng)。

3.需求溢出理論視角下的失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求特殊性分析

依據(jù)需求溢出理論，個(gè)人的需求是公共管理的原點(diǎn)與起點(diǎn)，按正義性維度從強(qiáng)至弱可以分為三個(gè)層級(jí)，分別為人道需求、適度需求、奢侈需求。(4)劉太剛：《公共管理學(xué)重述：需求溢出理論的邏輯思路與基本主張》，《中國(guó)行政管理》2012年第8期。人道需求是指如果無(wú)法得到滿(mǎn)足則使得個(gè)人無(wú)法繼續(xù)生存或者會(huì)失去做人的基本尊嚴(yán)的需求。而適度需求則是介于人道需求和奢侈需求之間的個(gè)人需求。奢侈需求是指?jìng)€(gè)人過(guò)度炫耀和享樂(lè)的需求。在資源有限的條件下，公共管理對(duì)于資源配置的方法在于優(yōu)先保障人道需求，同時(shí)盡量滿(mǎn)足適度需求，并抑制奢侈需求。

據(jù)此邏輯，養(yǎng)老需求可分為人道性養(yǎng)老需求、適度性養(yǎng)老需求、奢侈性養(yǎng)老需求。并以需求溢出理論中的正義性為衡量維度，將養(yǎng)老需求的價(jià)值和正義性從強(qiáng)到弱進(jìn)行排序，將普通家庭和失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求進(jìn)行分類(lèi)。

對(duì)于失獨(dú)家庭和普通家庭，經(jīng)濟(jì)保障需求、日常照料需求和健康醫(yī)療需求均屬于人道性養(yǎng)老需求，此三類(lèi)需求的壓縮空間極小。普通家庭的精神贍養(yǎng)需求和文化生活需求則屬于適度性的養(yǎng)老需求，其既能影響到養(yǎng)老生活和質(zhì)量，但并未能從根本上危及到基本生存。但失獨(dú)家庭的情感心理需求影響著其基本正常生活，應(yīng)列為人道性養(yǎng)老需求。

同時(shí)，法律救助需求和文化社交則可被歸類(lèi)為適度性養(yǎng)老需求，可以幫助其擺脫失獨(dú)苦痛并追求個(gè)性化的合理養(yǎng)老生活。失獨(dú)家庭因群間群內(nèi)差異性而呈現(xiàn)的養(yǎng)老需求特殊性(圖1)，是政府精準(zhǔn)定位其養(yǎng)老保障責(zé)任時(shí)的核心基點(diǎn)。

二、我國(guó)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中的政府責(zé)任現(xiàn)狀及其理性審視

(一)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中政府責(zé)任現(xiàn)狀

1.中央政府的政策導(dǎo)向

2001年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》中有關(guān)于領(lǐng)取獨(dú)生子女意外傷殘、死亡的一次性補(bǔ)助的規(guī)定，但尚缺乏詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)于幫助的金額、形式及其他細(xì)節(jié)都沒(méi)有明確的規(guī)定，使得實(shí)行時(shí)自由裁量權(quán)、政策搖擺性過(guò)大。

2007年國(guó)家人口計(jì)生委和財(cái)政部頒布了《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》，2010年《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定獨(dú)生子女死亡后未再生育或者合法收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金。

2011年人口計(jì)生委和財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整全國(guó)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助和計(jì)劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)的通知》將獨(dú)生子女死亡家庭的特別扶助標(biāo)準(zhǔn)從每人每月不低于100元提高至每人每月不低于135元。2013年國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等5部委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》 不僅對(duì)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭提高了特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)，還從經(jīng)濟(jì)扶助、養(yǎng)老保障、社會(huì)關(guān)懷以及醫(yī)療保障等方面作出了制度安排。

2015年《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法〉的決定》修改了與全面二孩政策不協(xié)調(diào)的一些獎(jiǎng)勵(lì)保障措施，但同時(shí)之前按規(guī)定應(yīng)當(dāng)享受獎(jiǎng)勵(lì)扶助的獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的父母仍可以繼續(xù)享受獎(jiǎng)勵(lì)扶助。雖然對(duì)失獨(dú)家庭的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，但一定程度上仍有利于緩解其養(yǎng)老困難。

2.地方政府的實(shí)踐探索

根據(jù)中央政府政策的指示與要求，為了切實(shí)解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求，地方政府充分發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，做出不同的嘗試與探索。

(1)政策保障。地方政府在以往制度基礎(chǔ)上逐步出臺(tái)了對(duì)失獨(dú)家庭扶助的政策方案，如北京市2015年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好北京市計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》。另外也有在養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)文件中明確失獨(dú)家庭養(yǎng)老政策，如北京市政府《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》首次明確了政府向失獨(dú)老人承擔(dān)福利保障、養(yǎng)老服務(wù)的基本責(zé)任。

(2)經(jīng)濟(jì)扶助。各省市根據(jù)中央政策規(guī)定決定對(duì)失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)扶助，特別是在2013年中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》后，多數(shù)省市紛紛調(diào)整了特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)。大部分省市的特別扶助金遠(yuǎn)超過(guò)340元的基本要求，廣東、江蘇、浙江、河南等都達(dá)到甚至超過(guò)了基本扶助標(biāo)準(zhǔn)的兩倍。

(3)醫(yī)療保障。針對(duì)失獨(dú)家庭可能出現(xiàn)的身體狀況不佳、生活無(wú)法自理、無(wú)法支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用等情況，各地都逐步嘗試提供保障。如，河北省北戴河區(qū)為全區(qū)失獨(dú)老人專(zhuān)門(mén)辦理醫(yī)療救助的綠色通道卡，老人入住醫(yī)院享有優(yōu)先權(quán)利。

(4)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)。針對(duì)失獨(dú)老人因?yàn)闊o(wú)人擔(dān)保或收費(fèi)太高而無(wú)法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，各地政府有著不同的應(yīng)對(duì)舉措，如廣州為失獨(dú)老人設(shè)立了失獨(dú)養(yǎng)老專(zhuān)區(qū)“愛(ài)心家園”；北京民政局聯(lián)合愛(ài)心傳遞熱線建立全國(guó)首批失獨(dú)老人養(yǎng)護(hù)基地。

(5)保險(xiǎn)保障。北京市政府于2012年推出專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)群體的綜合保險(xiǎn)制度“暖心計(jì)劃”，先由政府出資連續(xù)投保三年，為其提供綜合性保險(xiǎn)。江蘇省也在鼓勵(lì)推出適合失獨(dú)老人的商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府視情況補(bǔ)貼保費(fèi)。

(6)精神慰問(wèn)。部分省市政府特別注重對(duì)失獨(dú)家庭的精神關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，例如，新疆額敏縣人口計(jì)生委對(duì)失獨(dú)家庭定期開(kāi)展上門(mén)慰問(wèn)活動(dòng)；北京市通過(guò)“親情牽手”項(xiàng)目鼓勵(lì)并號(hào)召部隊(duì)官兵和大學(xué)生等年輕群體與失獨(dú)家庭結(jié)為親戚，提供精神撫慰，并設(shè)立心靈家園基地為失獨(dú)老年群體提供交流活動(dòng)場(chǎng)所。

(二)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中政府責(zé)任承擔(dān)的短板

雖然政府在失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障上取得了一定成就，但仍可發(fā)現(xiàn)政府對(duì)責(zé)任定位和具體落實(shí)上還存在著部分短板。

1.法律法規(guī)的健全性與強(qiáng)制力有限

目前，我國(guó)現(xiàn)有法律條款中尚缺乏專(zhuān)門(mén)保障失獨(dú)家庭養(yǎng)老權(quán)益的明確規(guī)定。2015年《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》雖提出“按照規(guī)定獲得扶助”，但具體規(guī)定為何、獲得什么扶助、由哪個(gè)政府部門(mén)執(zhí)行等都缺乏明確具體的規(guī)定。2012年修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》對(duì)失獨(dú)家庭也未有提及，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》也缺乏對(duì)失獨(dú)群體提供社會(huì)保險(xiǎn)待遇的明文規(guī)定。

《獨(dú)生子女死亡家庭的特別扶助方案》僅規(guī)定了對(duì)失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)扶助，且其作為國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章，立法層級(jí)相對(duì)較低。國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》也僅作為通知而非法條，強(qiáng)制力有限且執(zhí)行效果有待考證。各地政府也未有地方立法通盤(pán)保障失獨(dú)家庭的養(yǎng)老權(quán)益，僅僅有單一幫扶措施或扶助通知。這些均使得失獨(dú)群體養(yǎng)老法律保障一度缺失，一方面，失獨(dú)家庭在維護(hù)自身養(yǎng)老權(quán)益時(shí)無(wú)據(jù)可依；另一方面，地方政府出臺(tái)的通知或規(guī)章降低了失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障政策的權(quán)威性和合法性。

2. 扶助金制度設(shè)置精準(zhǔn)度欠缺

雖然地方政府均上調(diào)了失獨(dú)家庭特別扶助金，但也存在諸多限制，如江蘇省要求必須年滿(mǎn)60周歲的失獨(dú)老人方能領(lǐng)取每月700元的扶助金；浙江省規(guī)定針對(duì)女方在49到60周歲間的失獨(dú)家庭中夫妻有一方或雙方存在失能、失智等生活無(wú)法自理的情況的，其特別扶助金提高到每人每月700元。因此，對(duì)失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)依舊存在年齡、生理、區(qū)域的限制。

多數(shù)地方采取的一年發(fā)放一次扶助金的方式難以滿(mǎn)足失獨(dú)家庭的日常需要或解決燃眉之急。同時(shí)，失獨(dú)家庭中經(jīng)濟(jì)狀況各異，但政府給予失獨(dú)家庭的特別扶助金卻是一刀切的模式。雖然政府對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村失獨(dú)家庭的扶助金標(biāo)準(zhǔn)不同，但仍未就城鎮(zhèn)和農(nóng)村失獨(dú)群體內(nèi)部不同經(jīng)濟(jì)狀況的家庭具體采取不同的經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn)和方式。國(guó)家規(guī)定的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的失獨(dú)家庭而言可能可有可無(wú)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況較差的家庭可能是杯水車(chē)薪。因此，缺乏分類(lèi)化、精準(zhǔn)度的經(jīng)濟(jì)扶助措施并不能從實(shí)質(zhì)上有效保障其養(yǎng)老權(quán)益。

3.政府責(zé)任定位模糊不清

在中央和地方各級(jí)政府間財(cái)政責(zé)任的界定和分配中，中央政府的責(zé)任承擔(dān)有所不足，基層政府財(cái)政壓力大，中央財(cái)政對(duì)各地政府的補(bǔ)助僅限于特別扶助金，各地政府的其他扶助和保障大多由省、市、區(qū)(縣)三級(jí)財(cái)政分擔(dān)解決，如貴州省發(fā)放的計(jì)生特殊家庭一次性撫慰金全部由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)；北京的“暖心計(jì)劃”由市財(cái)政部門(mén)和計(jì)生委承擔(dān)；許多地方政府規(guī)定對(duì)于失獨(dú)家庭參加社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的需要給予繳費(fèi)補(bǔ)貼，而這些資金一般由市縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。這對(duì)基層政府造成較大財(cái)政壓力，且各地經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力的不同容易拉大各地對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的差距。

在政府部門(mén)的橫向責(zé)任界定和分配上也存在一定的模糊性，易導(dǎo)致責(zé)任的落空或推諉。就《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》而言，并沒(méi)有明確具體職能部門(mén)責(zé)任，而各省頒發(fā)的通知也未能明確定位負(fù)責(zé)不同政策的具體部門(mén)?？v觀地方政府，僅貴州省對(duì)發(fā)放特別扶助金、一次性撫慰金、入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、參加醫(yī)療保險(xiǎn)等具體保障分別明確各自的牽頭部門(mén)和責(zé)任部門(mén)。

(三)就政府責(zé)任短板成因的理性審視

1.政府對(duì)失獨(dú)家庭的特殊性認(rèn)識(shí)不足

失獨(dú)家庭的群間與群內(nèi)差異性導(dǎo)致了養(yǎng)老需求的特殊性，政府需針對(duì)差異化的養(yǎng)老需求，精準(zhǔn)提供差別化的養(yǎng)老保障。部分地方政府的公共養(yǎng)老資源會(huì)配置給高收入并有自理能力的老人提供高質(zhì)量服務(wù)，但同時(shí)大量失能老人卻因收費(fèi)較高等被拒之門(mén)外，導(dǎo)致有效的需求不足與有效的供給不足并存。因此，政府應(yīng)將公共養(yǎng)老資源與具體養(yǎng)老需求進(jìn)行配對(duì)連接，采用差別化的分類(lèi)原則尋找責(zé)任定位，明確在保障失獨(dú)家庭養(yǎng)老權(quán)益中的責(zé)任特殊性。

2.政府頂層設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)度受限

政府對(duì)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的頂層設(shè)計(jì)即對(duì)各個(gè)層次與要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與整體安排，以便整合有效資源保障失獨(dú)家庭的養(yǎng)老權(quán)益。政府的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)出分類(lèi)化與差別化的核心理念。根據(jù)已有政策文本和制度安排，失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的頂層設(shè)計(jì)主要圍繞經(jīng)濟(jì)扶助、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)關(guān)懷、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，其未能具體呈現(xiàn)對(duì)不同情況的失獨(dú)家庭針對(duì)性的扶助保障，如提供一刀切式的扶助金標(biāo)準(zhǔn)。需求溢出理論視閾下的差異性制度主張失獨(dú)養(yǎng)老需求的差異性供給、失獨(dú)養(yǎng)老成本的差異化分擔(dān)。(5)龔志文，劉太剛：《我國(guó)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的差異化制度設(shè)計(jì)研究——基于需求溢出理論的視角》，《學(xué)習(xí)論壇》2015年第7期。差別化的保障并非特殊待遇，而是側(cè)重非均等化的設(shè)計(jì)理念，目的是為了讓各類(lèi)不同家庭都能享受到真正所需的服務(wù)和保障，使政府資源配置更加優(yōu)化。

三、失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中政府責(zé)任定位的邏輯與策略

(一)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)與責(zé)任框架

1.失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì):一般性與額外性相結(jié)合

政府在做出失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須清楚認(rèn)識(shí)到失獨(dú)家庭的群間群內(nèi)差異性導(dǎo)致的養(yǎng)老需求特殊性，但基于養(yǎng)老資源效率的最大化，以及政府責(zé)任落實(shí)的便利性與可執(zhí)行性，可將失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障分為兩部分，一部分為失獨(dú)家庭與其他普通家庭一樣享受一般性的養(yǎng)老保障與福利支持；另一部分為失獨(dú)家庭享受的額外失獨(dú)救濟(jì)與保障。此制度設(shè)計(jì)一來(lái)更加便于失獨(dú)家庭清楚辨析自身享有的權(quán)利，二者更便捷化政府對(duì)失獨(dú)家庭的責(zé)任定位與落實(shí)，即政府在保障失獨(dú)家庭享受其他家庭相同的養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，只需針對(duì)性地對(duì)失獨(dú)家庭出于失獨(dú)原因?qū)е碌男枨笠绯鰡?wèn)題。

政府責(zé)任的內(nèi)容即哪些養(yǎng)老需求是溢出的及其溢出程度，政府要解決的需求溢出問(wèn)題的關(guān)鍵僅限于個(gè)人的人道需求以及適度需求的溢出。因此，政府在失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中應(yīng)解決的是失獨(dú)家庭人道性和適度性養(yǎng)老需求的溢出問(wèn)題。如圖2所示，其從左至右需求的層級(jí)和價(jià)值逐級(jí)下降，即溢出的人道需求在級(jí)次上要比溢出的失獨(dú)需求更為優(yōu)先。對(duì)需求的價(jià)值判斷主要受到三個(gè)因素的影響，分別為：需求是否溢出、公共資源的承載力、文化風(fēng)俗的需求偏好。(6)劉太剛：《對(duì)公共事務(wù)概念主流觀點(diǎn)的商榷——兼論需求溢出理論的雙層公共事務(wù)觀》，《政治學(xué)研究》2016年第1期。當(dāng)對(duì)失獨(dú)家庭需求的價(jià)值判斷發(fā)生變化時(shí)，政府應(yīng)該隨之調(diào)整其解決溢出的需求問(wèn)題重點(diǎn)以及相應(yīng)責(zé)任的分配權(quán)重。

圖2 需求溢出理論下價(jià)值性公共事務(wù)的范圍和級(jí)次(7)劉太剛：《對(duì)公共事務(wù)概念主流觀點(diǎn)的商榷——兼論需求溢出理論的雙層公共事務(wù)觀》，《政治學(xué)研究》2016年第1期。

2.失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中的責(zé)任框架及政府責(zé)任

(1)多元責(zé)任主體構(gòu)成

根據(jù)需求溢出理論視域下的養(yǎng)老供給邏輯，(8)劉太剛，吳崢嶸，龔志文：《我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題研究的理論工具評(píng)析——兼論需求溢出理論作為我國(guó)養(yǎng)老制度基礎(chǔ)理論的適用性》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。個(gè)人養(yǎng)老需求中有未溢出的養(yǎng)老需求和溢出的養(yǎng)老需求，前者屬于私人養(yǎng)老范疇，可通過(guò)家庭養(yǎng)老的自給自足和市場(chǎng)養(yǎng)老的交換解決來(lái)滿(mǎn)足，而對(duì)于溢出的養(yǎng)老需求則通過(guò)非營(yíng)利養(yǎng)老的志愿利他和政府養(yǎng)老的強(qiáng)制利他來(lái)解決，屬于公共養(yǎng)老，因此失獨(dú)家庭養(yǎng)老存在四類(lèi)責(zé)任主體(圖3)。

圖3 需求溢出理論視角下失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求的解決邏輯

(2)需求溢出理論視角下的政府責(zé)任框架

需求溢出理論認(rèn)為解決個(gè)人的需求溢出問(wèn)題，有兩種基本的資源配置方式，即保障性配置和激勵(lì)性配置。保障性配置是指將公共資源直接用于滿(mǎn)足人的溢出的需求，而激勵(lì)性配置是資源配置用于能幫助解決他人需求溢出問(wèn)題的人。政府責(zé)任即是配置公共資源以解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求，基于此，政府責(zé)任可以定位于兩方面：直接性政府責(zé)任與間接性政府責(zé)任。前者是政府直接將公共資源配置給有養(yǎng)老需求溢出問(wèn)題的失獨(dú)家庭的行為規(guī)范與責(zé)任定位，后者指政府將公共資源配置給其他責(zé)任主體，間接地鼓勵(lì)其輸出利他性來(lái)解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求的責(zé)任定位，包括對(duì)家庭、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織等激勵(lì)性責(zé)任，從而從政府責(zé)任的角度完善在失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中的責(zé)任體系。

在實(shí)現(xiàn)政府直接性責(zé)任時(shí)，需要堅(jiān)持分類(lèi)的差異化原則，針對(duì)不同失獨(dú)家庭狀況，根據(jù)其城鄉(xiāng)、年齡、經(jīng)濟(jì)、健康、心理、生活自理、養(yǎng)老意愿、重建家庭意愿、法律維權(quán)等情況具體設(shè)計(jì)不同的政策措施、提供服務(wù)與保障。間接性責(zé)任主要強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)優(yōu)先鼓勵(lì)家庭、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織輸出利他性，促使其調(diào)動(dòng)各類(lèi)資源解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求。

在整體框架中(圖4左圖)，整個(gè)三角形代表在失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求解決中的整體責(zé)任，最中心白色三角形區(qū)域?yàn)檎诮鉀Q失獨(dú)家庭溢出的養(yǎng)老需求問(wèn)題時(shí)的直接性責(zé)任。三塊深色陰影部分對(duì)應(yīng)政府對(duì)其他三個(gè)責(zé)任主體的間接性責(zé)任，是政府和每個(gè)責(zé)任主體相互影響作用的區(qū)域。每塊淺色陰影部分代表著各責(zé)任主體自我責(zé)任承擔(dān)的范圍，加上深色陰影部分則共同構(gòu)成了該責(zé)任主體總的責(zé)任范圍。因此，在解決失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求的總體責(zé)任中，政府的責(zé)任定位在于對(duì)其他三個(gè)責(zé)任主體的間接性責(zé)任(三塊深色陰影部分)加上政府自身的直接性責(zé)任(白色三角形部分)。

須注意的是，政府的具體責(zé)任范圍需要依據(jù)家庭、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織解決失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求的資源稟賦、資源效率、行為能力、時(shí)空屬性而定，處于與其他三個(gè)責(zé)任主體間動(dòng)態(tài)的互動(dòng)關(guān)系中，四個(gè)主體承擔(dān)的責(zé)任范圍此消彼長(zhǎng)。因此，圖4中左圖的正三角模型是最基礎(chǔ)的責(zé)任分配模式，而圖4右圖則是現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整模式之一。

圖4 失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中的總體責(zé)任框架及政府的責(zé)任定位

(二)失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中政府責(zé)任定位的策略指引

1.政府責(zé)任定位的原則導(dǎo)向

政府在精準(zhǔn)定位自身責(zé)任、劃分直接性和間接性責(zé)任區(qū)間時(shí)，應(yīng)秉持如下原則導(dǎo)向：

(1)公平性的差別化原則。差別化的責(zé)任原則并不意味搞特殊化與特權(quán)化，而是使養(yǎng)老需求溢出多的人能相對(duì)較多地得到政府保障，反之亦然。囿于國(guó)家養(yǎng)老資源的有限性，普惠制的無(wú)差別原則和服務(wù)機(jī)制并未考慮不同家庭的實(shí)際情況而采取一視同仁的態(tài)度，容易造成資源錯(cuò)配及效率低下。公平性的差別化原則更能體現(xiàn)對(duì)不同情況的失獨(dú)家庭的公平性，也能提高政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)和資源配置的效率。

(2)窮盡交換解決和效能原則。不同責(zé)任主體在解決需求溢出問(wèn)題上的出場(chǎng)順序有兩大原則：一是窮盡交換解決的原則；二是效能原則。(9)劉太剛：《公共物品理論的謬誤及對(duì)民生政策和民生輿情的影響》，《行政管理改革》2011年第10期。只有在個(gè)人及家庭均無(wú)法通過(guò)自身資源和能力交換解決來(lái)滿(mǎn)足需求時(shí)，政府和非營(yíng)利組織才會(huì)介入，這也是政府對(duì)其他責(zé)任主體存在間接性責(zé)任的緣由所在。衡量解決養(yǎng)老需求的效能有時(shí)間和資源兩個(gè)維度標(biāo)準(zhǔn)，兩者誰(shuí)居于前位取決于時(shí)間緊迫程度與所需資源的稀缺程度。政府既要明確自己解決養(yǎng)老需求溢出的效能，也要根據(jù)效能來(lái)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)其他責(zé)任主體的責(zé)任。

(3)逐級(jí)溢出逐級(jí)解決的原則。對(duì)公共管理效能的自然分級(jí)產(chǎn)生了公共管理責(zé)任分配的原則，即個(gè)人需求是由低到高逐級(jí)溢出并逐級(jí)解決的原則。(10)劉太剛：《公共管理學(xué)重述：需求溢出理論的邏輯思路與基本主張》，《中國(guó)行政管理》2012年第8期。政府在解決失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求溢出問(wèn)題的過(guò)程中，應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)與鄉(xiāng)村優(yōu)先解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求溢出，當(dāng)其無(wú)法解決時(shí)，再由基層上級(jí)政府調(diào)動(dòng)資源解決，以此逐級(jí)溢出逐級(jí)解決，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源的最佳配置。

2.政府養(yǎng)老責(zé)任的形式載體

政府在失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中承擔(dān)的直接性責(zé)任和間接性責(zé)任的劃分，更多的是為了幫助政府精準(zhǔn)尋找自身定位。對(duì)于失獨(dú)家庭而言，更為直觀的政府責(zé)任具化能夠讓其切身感受到來(lái)自政府關(guān)注、與自身養(yǎng)老需求對(duì)應(yīng)的具體責(zé)任方式。政府責(zé)任的具體形式載體包括經(jīng)濟(jì)扶助、人員支持、設(shè)施機(jī)構(gòu)以及基于這三者的具體服務(wù)內(nèi)容。

政府可以通過(guò)扶助金、購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)、發(fā)放各項(xiàng)補(bǔ)貼等為需求溢出的失獨(dú)家庭提供經(jīng)濟(jì)上的扶助，通過(guò)政府提供的各類(lèi)人員支持享受應(yīng)有的保障，如政府為有需要的家庭派遣的醫(yī)護(hù)人員、護(hù)理人員、心理咨詢(xún)師等專(zhuān)業(yè)人員；政府派遣工作人員時(shí)常走訪關(guān)心失獨(dú)家庭。政府還可通過(guò)設(shè)施機(jī)構(gòu)的完善解決失獨(dú)家庭溢出的養(yǎng)老需求，如完善社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施、方便失獨(dú)家庭選擇一般性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或提供專(zhuān)門(mén)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供醫(yī)療機(jī)構(gòu)綠色通道、法律機(jī)構(gòu)的法律援助等。

通過(guò)上述三方面的責(zé)任承擔(dān)載體，為失獨(dú)家庭提供經(jīng)濟(jì)、日常照料、醫(yī)療服務(wù)、情感慰藉、法律救助、文化互動(dòng)、社會(huì)交往等方面的養(yǎng)老服務(wù)，解決不同家庭在不同服務(wù)方面溢出的需求。三類(lèi)責(zé)任表現(xiàn)形式，既為政府實(shí)現(xiàn)直接性責(zé)任提供了路徑選擇，也能讓失獨(dú)家庭直觀感受到政府的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和定位落實(shí)，是架構(gòu)政府責(zé)任和失獨(dú)家庭養(yǎng)老需求間的橋梁。

3.影響政府責(zé)任邊界的可能性變量

在失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中，政府的責(zé)任定位既依據(jù)其與其他三大責(zé)任主體之間此消彼長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)關(guān)系而定，也依據(jù)政府自身的職責(zé)范圍和資源稟賦而定。在第一個(gè)變量家庭方面，失獨(dú)家庭內(nèi)部因素影響到其解決養(yǎng)老需求的能力，如失獨(dú)家庭中的城鄉(xiāng)差異、年齡差異、經(jīng)濟(jì)狀況、健康水平、親屬關(guān)系、重建家庭意愿、配偶情況、法律維權(quán)需要等。

第二個(gè)變量即來(lái)自市場(chǎng)營(yíng)利組織的因素，包括營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模數(shù)量、收費(fèi)水平、服務(wù)對(duì)象、專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平、社會(huì)責(zé)任感等。若其通過(guò)交換解決滿(mǎn)足失獨(dú)家庭溢出的養(yǎng)老需求的能力不足，則再次溢出的養(yǎng)老需求就成為公共管理主體的解決范疇，即決定了政府需要承擔(dān)多少養(yǎng)老責(zé)任。

作為影響政府責(zé)任承擔(dān)的第三個(gè)變量，非營(yíng)利組織的規(guī)模數(shù)量、活躍程度、籌資能力、人才隊(duì)伍、專(zhuān)業(yè)服務(wù)水平等，決定其養(yǎng)老需求的解決能力和效率，該主體無(wú)法解決的部分則轉(zhuǎn)化為政府責(zé)任內(nèi)容的范圍。

第四個(gè)可能性變量即政府自身，政府在保障失獨(dú)家庭養(yǎng)老權(quán)益上的指導(dǎo)理念、制度設(shè)計(jì)、財(cái)政支持力度、政策執(zhí)行效果、與其他責(zé)任主體之間動(dòng)態(tài)關(guān)系等因素影響著其對(duì)自身責(zé)任的認(rèn)知與劃定。

四、結(jié)語(yǔ)

自古以來(lái)，“老有所終，壯有所用，幼有所養(yǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”一直是政府和社會(huì)追求的理想和目標(biāo)。而今在老齡化加劇的社會(huì)背景下，通過(guò)失獨(dú)家庭的群間差異性及群內(nèi)差異性，如何精準(zhǔn)對(duì)接失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求和政府的責(zé)任定位是保障其養(yǎng)老權(quán)益的關(guān)鍵。失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循一般性與額外性相結(jié)合的邏輯導(dǎo)向，即失獨(dú)家庭一方面享受與其他普通家庭相同的養(yǎng)老服務(wù)；另一方面其額外的人道性和適度性養(yǎng)老需求溢出，在其無(wú)法通過(guò)個(gè)人和市場(chǎng)交換解決時(shí)則可由政府介入解決，即形成政府在失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中的責(zé)任范疇。

在失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障中，政府的直接性責(zé)任強(qiáng)調(diào)政府直接配置資源給養(yǎng)老需求溢出的失獨(dú)家庭。而間接性責(zé)任強(qiáng)調(diào)政府要鼓勵(lì)家庭、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織主動(dòng)輸出利他性，調(diào)動(dòng)資源解決失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求溢出的問(wèn)題。此外，政府應(yīng)從制度保障、財(cái)政支持、落實(shí)監(jiān)管三方面有效地促進(jìn)政府具體責(zé)任的落實(shí)與改善。在差異化原則的指導(dǎo)下，只有通過(guò)政府兩類(lèi)責(zé)任的結(jié)合，保證責(zé)任的具體落實(shí)與監(jiān)管，政府才能更好地明確、認(rèn)知其責(zé)任定位的特殊性，真正地解決失獨(dú)家庭溢出的養(yǎng)老需求。