論“異地為官”對縣鄉(xiāng)治理的影響

張明輝 孫亦馨

摘 要：熊培云在《一個村莊里的中國》第五章提到的異地為官制度已有兩千多年歷史，目前縣、鄉(xiāng)主要負責人依然實行該制度?；谖覈鴼v史和現(xiàn)實，地域回避制度有一定合理性和必要性，但理性分析不難發(fā)現(xiàn)其在縣鄉(xiāng)治理和縣政改革工作中存在的不可忽視的弊端。隨著縣鄉(xiāng)基層民主制度的完善和權(quán)力監(jiān)督機制的健全，在一個開放、民主、法治的中國社會，縣鄉(xiāng)官員將走向本土化。

關(guān)鍵詞：異地為官;地域回避;腐敗問題;基層民主;縣鄉(xiāng)治理

中圖分類號：D262.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）20-0122-02

作者簡介：張明輝（1973-），男，漢族，山東濟寧人，山東中醫(yī)藥大學，碩士生導師，副教授，研究方向：馬克思主義中國化;孫亦馨（1995-），女，漢族，山東濟南人，齊魯工業(yè)大學，碩士在讀，研究方向：馬克思主義中國化。

異地為官制度即通常所說的地域回避制度，官員不能在自己的出生地做官，而是要去家鄉(xiāng)以外的地方開始自己的仕途。這種不得在原籍擔任官職，不得在同一地久任官職的流官制度，在中國已有兩千多年的歷史。熊培云在《一個村莊里的中國》中稱這種“本地為民，異地為官”的制度為中國的第五大發(fā)明，可見其對職官制度的發(fā)展影響之深之遠。

一、從古到今的異地為官制度

西漢漢武帝劉徹意識到異地為官對于維護中央集權(quán)，鞏固統(tǒng)治有著重要意義，東漢桓帝時期關(guān)于任官回避的成文法規(guī)“三互法”規(guī)定官員不得在自己夫人的娘家做官，也不允許兩地官員互換地點做官。宋代回避制度被細分為籍貫回避、親屬回避、職務回避和親屬回避四類。明初，朱元璋規(guī)定南方人要去北方做官，北方人要去南方做官。清朝康熙時在“不得官本省”的基礎上又規(guī)定官員也不得在距籍貫五百里以內(nèi)的地點任職;乾隆時甚至連祖籍也要回避。

地域回避制度作為一項已有千年歷史的人事制度，到了如今的社會主義社會，仍是公務員管理的一項重要制度。從1996年只規(guī)定公務回避和任職回避，到我國現(xiàn)行的《公務員法》第69條規(guī)定：公務員擔任鄉(xiāng)級機關(guān)、縣級機關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導職務的，應當實行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。也就是說縣鄉(xiāng)級機關(guān)的領(lǐng)導人員，不得在自己的籍貫擔任職務，也不能在同一地點任職較長時間，可見我國現(xiàn)行公務員制度深受傳統(tǒng)影響。

二、異地為官對縣、鄉(xiāng)治理的益處

雖然異地為官制度在當今社會頗受爭議，但并不能完全否認該制度對縣、鄉(xiāng)治理存在一定的積極作用。

（一）減少在熟人社會中的人情關(guān)系束縛

在人情社會，無論官員還是百姓，都會在生活或工作的過程中結(jié)交對自己今后發(fā)展有利的對象，形成“能力互補”，以便于給予自己幫助。而在縣、鄉(xiāng)這些基層單位，由于管理范圍較小，管理人員較少，管理工作較為細致具體，若由本地人擔任縣、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導人，其被這種“剪不斷，理還亂”的“人情網(wǎng)”束縛的可能性會大大增加。而異地為官一定程度上減少了拉幫結(jié)派、為熟人謀私利，官員成為個別人“保護傘”的可能。

（二）增強公務員自身能力，促進工作觀念轉(zhuǎn)變

本地人在本地做官由于對風土人情的過于熟悉，難免會形成思維定勢，固步自封，使基層建設工作很難再上新的臺階。而異地為官的官員不得不為了適應新環(huán)境而努力提高自身工作能力，積累新經(jīng)驗以應對新問題。

（三）加強不同縣鄉(xiāng)間的交流，優(yōu)勢互補

本地為官時間過長會造成官員目光狹隘，不了解外界信息，不能吸收更好的縣鄉(xiāng)建設經(jīng)驗。異地為官，在帶來新的思維方式與治理措施的同時，也可以將本地治理的成功經(jīng)驗推廣出去造福他鄉(xiāng)，各個縣、鄉(xiāng)優(yōu)勢互補，打破既有的落后的工作格局，提升我國基層建設的整體水平。

（四）積累更多經(jīng)驗，為今后仕途助力

異地為官制度使公務員隨著工作的調(diào)動，積累了豐富的工作經(jīng)驗，對祖國大江南北的地情民情都有所了解，這對于立足全局制定合理的政策大有裨益，因此異地為官的官員今后無論是在中央擔任要職還是執(zhí)政地方，其仕途都會受益于在各地任職的經(jīng)驗。

三、異地為官對縣、鄉(xiāng)治理的弊端

當今社會對公務員實行異地為官制度，其主要目的是防止腐敗，但從目前我國現(xiàn)狀來看，對縣、鄉(xiāng)級主要領(lǐng)導人采取任用回避本籍制度是一項“需要檢討的制度”[1]。

（一）異地為官助長腐敗

封建社會時期，由于通訊、交通的閉塞，異地為官的確在扼制腐敗、防止地方勢力勾結(jié)、維護中央集權(quán)等方面起到了較明顯的作用，但隨著通訊和交通的發(fā)達，縣鄉(xiāng)異地為官制度起到的反腐作用越來越渺小。從近年來紀檢監(jiān)察部門查處的縣、鄉(xiāng)主要官員的腐敗案件來看，絕大多數(shù)都是異地為官。由于通訊、網(wǎng)絡、交通的日益發(fā)展，即使相隔千里也不能使官員擺脫“人情網(wǎng)”的束縛，反而因出現(xiàn)多地官員“利益置換”的行為，使人際關(guān)系網(wǎng)絡更加錯綜復雜。許多腐敗官員甚至認為異地為官制度為貪腐提供了便利?！按蛞粯寭Q一個地方，換換更安全[2]”。其次，異地任職缺少熟人的監(jiān)督，缺少家庭的約束，使官員道德觀念有所松懈，也成為一些官員肆無忌憚胡作非為的重要原因之一。

（二）官員“短視行為”加重，難成大事

地域回避制度使官員任期較短且流動性大，從而導致官員的“短視行為”。初來乍到對任職地并不了解，無法直接正常開展工作。摸清狀況后，這些懷有“過客”心理的異地官員們卻又無心解決切實關(guān)乎百姓實際利益的問題，而是為了自己在任時的政績忙碌奔波，一旦任期滿，官員又去另一地點建設自己的“政績工程”。如熊培云所說，巡演一般的異地任職官員們，“第一年摸情況，第二年撈政績，第三年忙走人[2]”。

（三）異地任職加重財政負擔，增加行政成本

中國兩千多個縣，沒有幾個異地為官的官員是居家搬往任職地的，這些官員無處安家只得吃住在賓館，且每周都要由專車接送與家人團聚，有人稱這些異地為官者為“賓館干部”，又有人諷刺道“干部交流，浪費汽油[4]”。

（四）異地官員“水土不服”難以開展工作，甚至加劇縣鄉(xiāng)官場沖突

“空降兵”初來乍到，對任職地情況不甚了解，而且各地方言天壤之別，無疑加劇了兩地官員間和官民之間的交流障礙，人情不通、語言不通、文化差異都是造成工作難以開展的重要原因，短時間內(nèi)難以實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)的有效治理。對于本地干部來說，把本地事務的決策權(quán)拱手讓給對本地情況并不了解的外地干部并聽從其指揮和調(diào)遣，難免會產(chǎn)生心理上的抵觸情緒[5]。若是外地干部將在籍貫地實行但并不符合任職地實際的經(jīng)驗移植到任職地，則更容易加劇干部和干群關(guān)系的緊張。

（五）異地為官易使外來官員權(quán)力被架空

雖然異地為官干部中不乏有抱負又有能力者，但在初任之時，由于自己人生地不熟，而本地官員又掌握當?shù)卮罅可鐣Y本和關(guān)系資本，因此必須依靠地方精英才能夠達成其對地方社會進行有效治理的目的[6]，于是必然會放權(quán)于本地官員。

（六）被調(diào)任者背井離鄉(xiāng)，無法全身心投入工作

異地為官制度割裂了官員們的親情、友情，使他們承受背井離鄉(xiāng)的痛楚，對官員來說，這種制度違背了“以人為本”的人性化管理原則，也忽視了人的情感需要。如果官員任職地點不能被官員接受，就會把心思放在如何在下一次崗位調(diào)整時被調(diào)至符合自己心意的縣、鄉(xiāng)上，這種身在曹營心在漢的心理，自然使干部無法全身心投入當?shù)毓ぷ鳌?/p>

（七）異地為官使基層民主與地方自治大打折扣

由于我國民主選舉制度的要求，縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導由縣、鄉(xiāng)人大代表間接選舉產(chǎn)生，但由于公務員地域回避制度，使本地官員喪失了競選本地職位的權(quán)利，人大代表也喪失了選擇自己了解和熟悉的本地官員的權(quán)利?！按韨儾坏貌辉凇疅o知的前提下做出‘有限理性的選擇[7]”，因而使選舉結(jié)果并不能體現(xiàn)人民的真正意愿，這就與“民主”二字背道而馳了。

四、改變異地為官，完善縣鄉(xiāng)治理

異地為官制度作為現(xiàn)行公務員法的重要內(nèi)容，一時間難以改變，因此需要對此制度加以完善，以使其帶來的負面效應降到最低。

其一，要增強選民意志體現(xiàn)，歸根到底是要實行“競爭性選舉”，因此適當增加候選官員人數(shù)是不容忽視的措施，只有讓民主真正掌握在縣鄉(xiāng)百姓手中，才能增強官員的競爭意識，進一步培養(yǎng)官員的公仆意識和服務意識。

其二，要完善相關(guān)法律法規(guī)，細化對異地官員的任免程序，實行地域回避制度的同時加強對公務回避制度和任職回避制度的貫徹執(zhí)行。同時建立健全監(jiān)督機制，紀檢監(jiān)察部門應認真履職，嚴厲打擊違法行為，讓人情風、關(guān)系網(wǎng)沒有可趁之機。

其三，公務員在外任職，與家人兩地分居時牽扯到住房、子女上學就業(yè)等問題，所以需要完善異地任職者配偶、子女隨調(diào)安置等制度[8]，只有這些制度真正做到了相互協(xié)調(diào)、流轉(zhuǎn)流暢，才能使異地官員工作態(tài)度更加積極，才能樹立視他鄉(xiāng)為故鄉(xiāng)的思想。

長期關(guān)注農(nóng)村基層政權(quán)建設的學者于建嶸主張變地方行政官員地域回避為地方司法人員地域回避，行政權(quán)上不應異地為官，而司法權(quán)上則應異地為官，利用“異體監(jiān)督”的政治智慧，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機構(gòu)和運行機制[3]”。此外，相對獨立輿論的異體監(jiān)督也是保障人民民主權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。

更重要的是，“對于一個現(xiàn)代國家而言，政治首長對轄區(qū)的身份認同是十分重要的，異地官員顯然做不到這一點[9]”?！案耐翚w流”要求候選人必須在選區(qū)內(nèi)有程度不一的居住時限。相較于異地官員來說，本地官員更能代表和維護當?shù)孛癖姷睦?。“改流歸土”能夠使當?shù)厝嗣褡约寒敿易鲋?，讓縣、鄉(xiāng)地方的人民選出自己信任了解的行政主官。把選誰不選誰的權(quán)力還給老百姓，正是民主的核心內(nèi)容[2]。由此觀之，從“異地為官”到“改流歸土”，將成為治理縣鄉(xiāng)、發(fā)展地方民主及的必經(jīng)之路，在完成從人情社會向法治社會的轉(zhuǎn)型后，縣鄉(xiāng)公務員地域回避制度必將被公務員本土化制度取代。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]魏光奇.官治與自治[M].北京：商務印書館，2004：61-62.于建嶸，蔡永飛.縣政改革是中國改革新的突破口[J].東南學術(shù)，2008（1）：45-50.

[2]熊培云.一個村莊里的中國[M].北京：新星出版社，2014.

[3]于建嶸，蔡霞，蔡永飛.中國應當”改流歸土”[J].領(lǐng)導文萃，2009（7）：131-135.

[4]向遠麟，汪世旺.”異地為官”與反腐倡廉[J].協(xié)商論壇，2001（6）：23-24.

[5]于建嶸.縣政改革請自改變”異地為官”始[N].南方日報，2009-4-23.

[6]邢健.基層治理中官員地域回避制度研究——基于有效性和有限性的分析[A].第八屆珞珈國是論壇論文集[C].2014.

[7]姜裕富.對公務員地域回避制度的反思[J].中共杭州市委黨校學報，2008（2）：74-78.

[8]吳麗英.我國公務員任職地域回避的必要性及立法完善[J].學理論，2012（14）：136-137

[9]王鵬，張永濤.異地為官還是改流歸土？——基層官員任職地域回避制度剖析[J].當代社科視野，2010（9）：26-28.