新時代下環(huán)境行政公益訴訟檢行聯(lián)動機(jī)制研究

羅杰 吳佳蔓 馬翔 王梓洋 吳恙

摘 要：在新時代國家監(jiān)察體系改革的大背景下，檢察機(jī)關(guān)身份與職能逐漸轉(zhuǎn)型，其作為公益訴訟主體與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系產(chǎn)生了微妙變化。伴隨著生態(tài)環(huán)境訴訟制度化，“公益訴訟熱”逐漸退潮，行政機(jī)關(guān)履職慢作為、亂作為等“慢性病”開始顯現(xiàn)，不夠完善的現(xiàn)有規(guī)則設(shè)計(jì)或軟化檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，致其在未來公益訴訟的開展中面臨阻力。建立先瞻性規(guī)則與現(xiàn)有規(guī)則優(yōu)化是檢行聯(lián)動的著力點(diǎn)，案件信息共享機(jī)制、預(yù)警規(guī)則、“通知糾正”規(guī)則等，可有效解決信息壁壘、執(zhí)行滯后的問題，實(shí)現(xiàn)檢行“雙贏”，社會公益“共贏”，開創(chuàng)全面依法治國新局面。

關(guān)鍵詞：檢行聯(lián)動;檢察建議;規(guī)則優(yōu)化;提前介入;預(yù)警規(guī)則

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）20-0037-05

作者簡介：羅杰（1998-），男，漢族，江西九江人，中南民族大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué);吳佳蔓（1999-），女，漢族，浙江金華人，中南民族大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué);馬翔（1997-），男，哈尼族，云南紅河人，中南民族大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué);王梓洋（1997-），女，漢族，四川廣元人，中南民族大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué);吳恙（1997-），女，漢族，湖南長沙人，中南民族大學(xué)法學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué)。

我國環(huán)境行政公益訴訟尚處于初步發(fā)展階段，為完善頂層設(shè)計(jì)，仍需基層實(shí)踐進(jìn)一步探索完善。通過對試點(diǎn)貴州省銅仁市實(shí)地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系極大影響著訴訟活動的推進(jìn)。在新時代下，職務(wù)犯罪偵查職能大部分轉(zhuǎn)隸后的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系變得愈加微妙，存在著職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、不健全的問題，僅憑“公益訴訟熱”維持檢察權(quán)和行政權(quán)的制約關(guān)系。目前學(xué)界對于相關(guān)問題的研究中，大多是對二者的權(quán)力和職能的配置提出補(bǔ)強(qiáng)和衡平之說，少有提及“聯(lián)動”。鑒于此，本文以監(jiān)察體制改革為切入點(diǎn)，對檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)動（以下簡稱為檢行聯(lián)動）的必要性和可能性進(jìn)行分析，找尋行政權(quán)與檢察權(quán)的平衡點(diǎn)，重構(gòu)二者關(guān)系，使檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)能夠在同一目標(biāo)下互相配合，依法行政和依法監(jiān)督并行聯(lián)動，并提出具體的規(guī)則設(shè)計(jì)，對完善環(huán)境行政公益訴訟制度提供借鑒。

一、新時代環(huán)境行政公益訴訟檢行聯(lián)動強(qiáng)化之必要性

（一）檢察權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系調(diào)整

在新時代全面依法治國的背景下，為整合反腐敗資源力量，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，國家開啟了監(jiān)察體制改革。這場政治體制改革給檢察機(jī)關(guān)帶來的最主要變化，是大部分職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸。在新的時代方位，檢察機(jī)關(guān)面對轉(zhuǎn)型的機(jī)遇和職能轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)，改變過去機(jī)構(gòu)、編制、力量偏重反貪和刑事檢察工作的狀況，在民事、行政、公益領(lǐng)域進(jìn)行了職能調(diào)整，以達(dá)檢察工作發(fā)展平衡，其中新增加的公益訴訟職能，使檢察機(jī)關(guān)不僅是大眾眼中的“犯罪克星”，更是“公益的守護(hù)神”。[1]

通過正式立法，檢察機(jī)關(guān)被賦予了公益訴訟職能，拓展了行使法律監(jiān)督的方式。現(xiàn)增加的提起公益訴訟的監(jiān)督方式，能夠主動啟動訴訟程序，其中依據(jù)行政訴訟法第25條的規(guī)定，在提起行政公益訴訟前有一項(xiàng)必經(jīng)的訴前程序，法定方式是提出檢察建議，內(nèi)容是依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)。[2]

檢察機(jī)關(guān)還具有偵查職能時，檢察建議雖不具備法律拘束力，行政機(jī)關(guān)是否遵從、如何改正全憑自身意志，但仍能督促其積極配合、充分履職，這種柔性監(jiān)督方式在偵查權(quán)的支撐下能夠發(fā)揮應(yīng)有作用。但依照刑事訴訟法第19條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能只對司法工作人員的侵權(quán)和損害司法公正案件進(jìn)行管轄。缺少偵查權(quán)支撐的檢察機(jī)關(guān)僅有檢察建議這種柔性監(jiān)督手段，顯得有些單薄和軟弱，而公益訴訟的調(diào)查權(quán)卻不具備偵查權(quán)所擁有的強(qiáng)制性措施，不足予以代替。且環(huán)境公益訴訟相比于其他類型，本就是為貫徹“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”理念，制約行政機(jī)關(guān)獲取地方利益破壞生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的救濟(jì)手段，自然容易招致行政機(jī)關(guān)的抵觸，訴后的環(huán)境修復(fù)時間因不易執(zhí)行也難以確定，加強(qiáng)聯(lián)動及時介入監(jiān)督實(shí)為必要。

（二）檢行充分聯(lián)動可便于有效監(jiān)督

在試點(diǎn)中，已有檢行聯(lián)動的實(shí)踐，證明了建立聯(lián)動機(jī)制，可增強(qiáng)雙方緊密關(guān)系，達(dá)到促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的效果。在近幾年“公益訴訟熱”的社會環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)的具體部門在四大班子高壓和激勵下，管理社會相應(yīng)事務(wù)的能力有明顯的提升，面對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也相當(dāng)配合，整改率居高不下，足以使各地檢察機(jī)關(guān)能驕傲地交出公益訴訟年度成績單，以至于立法延續(xù)了試點(diǎn)期間極具謙抑性的規(guī)定，保持了檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的謙抑特點(diǎn)。憑借高壓的執(zhí)法環(huán)境和政績激勵維持高質(zhì)量的治理能力不是長治久安之法，規(guī)范合理的制度才是對治理國家起到根本性、長遠(yuǎn)性作用的。必須把國家治理體系和治理能力結(jié)合在一起，通過完善頂層設(shè)計(jì)，達(dá)到新的制約平衡，以維持檢行聯(lián)動的有效運(yùn)行。

檢行聯(lián)動雖由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)，但也需行政機(jī)關(guān)緊密的配合，這就要求其在履職、聯(lián)動過程中具有積極主動性。如沒有建立起合理的制約體系，監(jiān)督的力度達(dá)不到相應(yīng)強(qiáng)度，要求行政機(jī)關(guān)無條件的配合無異于空中樓閣。為了追求經(jīng)濟(jì)效益的高指標(biāo)，行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)支撐、涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)命脈的高污染企業(yè)已有地方保護(hù)主義之嫌，如此，在行政機(jī)關(guān)履職過程中仍然存在不作為、亂作為的情況下，對其思想境界作過高要求顯然是烏托邦式幻想。只有切實(shí)與有關(guān)行政執(zhí)法部門、人員有一定的利益牽扯，才能保證檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)動的效率達(dá)到最大化。

（三）提高效率、節(jié)約司法資源

與行政公益訴訟的訴訟程序相比，以檢察建議為主的訴前程序相對耗時短、行使靈活、效率高。據(jù)國務(wù)院新聞發(fā)布會通報的中國生態(tài)環(huán)境檢察工作情況，2018年1月至12月，在公益訴訟領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)共立案辦理自然資源和生態(tài)環(huán)境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，經(jīng)訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到97%，訴前程序是行政公益訴訟的主要解決方式。①

絕大部分行政公益訴訟案件由于行政機(jī)關(guān)及時履職，都在訴前程序終結(jié)，實(shí)現(xiàn)了救濟(jì)受損環(huán)境公益的目標(biāo)。也有部分行政機(jī)關(guān)面對檢察建議不作為或者亂作為，在訴前程序無效的情況下，檢察機(jī)關(guān)只能選擇起訴，但由于司法程序自身機(jī)制決定了只要提起訴訟就逃脫不了周期久、耗時長的困境，加上從案發(fā)到訴前程序再到提起訴訟耗費(fèi)的時間，對于公共資源的迅速救濟(jì)往往難以實(shí)現(xiàn)。

如果行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)能加強(qiáng)聯(lián)動，雙方在發(fā)出檢察建議前進(jìn)行充分的溝通，將掌握的案件具體信息交互，以硬化檢察建議等方式增加其強(qiáng)制力，可以最大限度將行政公益訴訟截止于訴前程序。作為全心全意為人民服務(wù)的“公仆”，檢行雙方都應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)動，以便將救濟(jì)受損環(huán)境公益的效率提到最高、耗時降到最低。

（四）適當(dāng)突破司法謙抑性的可能與優(yōu)勢

1.增強(qiáng)法律監(jiān)督主動性

新時代下的檢察權(quán)更符合法律監(jiān)督的特點(diǎn)，為有效地制約行政權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，應(yīng)具備強(qiáng)有力的監(jiān)督力度。實(shí)踐中監(jiān)督力度卻不足，仍舊依以往提起訴訟和抗訴的方式實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督，沒有強(qiáng)大約束力的法律監(jiān)督不足以威懾行政機(jī)關(guān)及時糾錯，行政權(quán)始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)跑于檢察權(quán)和審判權(quán)之前。加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督，尊崇監(jiān)督的邊界，始終緊跟行政權(quán)之后，適當(dāng)增加法律監(jiān)督的主動性也不無可能。[3]

首先，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)一致。最高檢發(fā)布的檢察公益訴訟十大典型案例中“湖北省黃石市磁湖風(fēng)景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟案”是全國范圍內(nèi)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)動的代表案例，兩者的共同目標(biāo)都是保護(hù)國家利益和社會公共利益，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會公益多贏，而非總將二者在訴訟中形成對立。由行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)依法行使職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在旁監(jiān)督、助力，增強(qiáng)行政公信力，可讓行政機(jī)關(guān)在陽光下運(yùn)行，維護(hù)法律和法治尊嚴(yán)。

其次，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)聯(lián)合行動具有理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中時刻監(jiān)督，只是通過聯(lián)合行動保證行政行為的合法性，防止行政權(quán)的行使超越一定的范圍，并不會影響行政機(jī)關(guān)的能動性。實(shí)踐中也可借鑒檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件聯(lián)合行動的經(jīng)驗(yàn)，通過檢察引導(dǎo)偵查，保證偵查過程所搜集證據(jù)的合法性，在較高的證明標(biāo)準(zhǔn)下提高證據(jù)的證明力，并通過聯(lián)席會議引導(dǎo)偵查方向、提供建議等方式，有效地提高了偵查活動的效率。引導(dǎo)并非指導(dǎo)，更非代替?zhèn)刹?，而是從大方向提供指引，在法律層面保證證據(jù)的法律效力，符合刑事訴訟公檢互相配合、互相制約的原則。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可通過提前介入的方式與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合行動，保障行政機(jī)關(guān)依法作出行政行為，給執(zhí)法和環(huán)境修復(fù)的后續(xù)工作上提供大方向的建議，能夠提高執(zhí)法效率，及時保護(hù)環(huán)境公益，又不至于干涉、代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。[4]

2.激勵行政機(jī)關(guān)履職

檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，是憲法賦予其法律監(jiān)督職能的實(shí)際落實(shí)，目的在于保證行政權(quán)在法律范疇下運(yùn)行，維護(hù)憲法尊嚴(yán)和權(quán)威，所以檢察機(jī)關(guān)在與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)動中主動積極地履行監(jiān)督職能，是具有憲法性、符合憲法精神的。[5]

檢察機(jī)關(guān)通過提前介入以達(dá)與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)動，并不代表檢察權(quán)超越行政權(quán)，絕大部分案件仍由行政機(jī)關(guān)自身解決，只有足以從量變到質(zhì)變的案件才需檢察機(jī)關(guān)提前介入與行政機(jī)關(guān)協(xié)作配合。同時，提前介入雖具有積極主動性，但也只是相較于復(fù)議、訴訟而言的，在法律規(guī)定下主動履行監(jiān)督職能是本職要求，相較行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和審判機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督獨(dú)具優(yōu)勢，通過制定完備的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，可以保證其原有的司法謙抑性，又不會影響行政機(jī)關(guān)的主動性和積極性。

賦予檢察建議法律效力，能夠緩解檢察機(jī)關(guān)的弱化癥狀。[6]在檢察機(jī)關(guān)提前介入調(diào)查、充分溝通后，行政機(jī)關(guān)仍無動于衷的情況下，收到檢察建議后糾錯的概率極低，仍須發(fā)出檢察建議，實(shí)際是浪費(fèi)了司法資源，容許環(huán)境惡化的進(jìn)一步擴(kuò)大，而增強(qiáng)檢察建議的約束力或在某些特定情形直接提起訴訟都可解決約束力較弱的問題，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)的這張手牌能夠發(fā)揮用處時才談得上協(xié)作配合和給予助力。[7]

通過聯(lián)動主動進(jìn)行監(jiān)督能對行政機(jī)關(guān)起到激勵作用，政府既是公益訴訟工作的參與者，也是受益者。[8]如湘鄉(xiāng)市一起河道非法采砂案，通過水利、公安、檢察聯(lián)動，依法進(jìn)行了取締，后經(jīng)深挖，還挖出了個村支部書記保護(hù)傘。湘鄉(xiāng)市市長周俊生表示，如果沒有檢察機(jī)關(guān)的同步介入，問題的解決力度就會大打折扣，原來可能因情面執(zhí)法不嚴(yán)，現(xiàn)有公益訴訟作后盾，通過倒逼機(jī)制，能夠明顯感受到行政機(jī)關(guān)依法行政的水平不斷提高，行政機(jī)關(guān)干部敢于擔(dān)當(dāng)、主動作為的意識在不斷增強(qiáng)。在非法采砂點(diǎn)的建設(shè)過程中，如果沒有檢察機(jī)關(guān)提前介入、同步監(jiān)督，今后提起訴訟，要強(qiáng)拆行政相對人的設(shè)備設(shè)施，財(cái)產(chǎn)損失增大，會引起行政相對人更大的對抗情緒。檢行聯(lián)動在問題的抓早抓小上起促進(jìn)作用，降低了行政機(jī)關(guān)的法律風(fēng)險，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政。[10]

二、新時代檢察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮的客觀障礙

（一）現(xiàn)有規(guī)則設(shè)計(jì)不能有效發(fā)揮檢察監(jiān)督職能

1.檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力被弱化

為正統(tǒng)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之名，檢察機(jī)關(guān)將檢察工作傾向于民事、行政和公益領(lǐng)域，改變了以往“重刑輕民、輕行政”的形象。根據(jù)兩年試點(diǎn)留下的經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)從事公益訴訟業(yè)務(wù)似乎不需要太強(qiáng)力的手段便可以起到良好的效果，發(fā)送檢察建議大多可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的，立法時便保留了試點(diǎn)中具有司法謙抑性特點(diǎn)的規(guī)則。然而，監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部改革接踵而至，面對這樣的大改革，規(guī)則設(shè)計(jì)卻并無大的變動，“權(quán)”與“能”之間無法一一映射，檢察機(jī)關(guān)在履職過程中因調(diào)查權(quán)威懾力不及偵查權(quán)，沒有強(qiáng)制措施兜底，對于違法人員而言威懾降低，為調(diào)查取證工作增添了不少阻力。不夠強(qiáng)硬的立法造成檢察機(jī)關(guān)形象的弱化、軟化，無法發(fā)揮其應(yīng)有的法律監(jiān)督效能。[9]如能適當(dāng)增加偵查權(quán)的范圍直至與檢察監(jiān)督權(quán)的范圍大小相同，使偵查權(quán)支撐并保障檢察監(jiān)督權(quán)的順利實(shí)施，在不與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)沖突的前提下，立法機(jī)關(guān)至少可以保留檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)對司法工作人員和部分行政機(jī)關(guān)工作人員的瀆職、侵權(quán)這兩類職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。