我國(guó)電信行業(yè)的政府規(guī)制問(wèn)題思考

李夢(mèng)娟+鄭云麗+李可可

摘要：本文從電信行業(yè)自身特性的視角出發(fā)，分析了政府對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的必要性以及我國(guó)電信行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，得出政府需要對(duì)我國(guó)電信行業(yè)進(jìn)行放松規(guī)制、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的改革。同時(shí)借鑒西方國(guó)家電信改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)電信行業(yè)政府規(guī)制作一些思考。

關(guān)鍵詞：電信行業(yè)；自然壟斷；政府規(guī)制

政府規(guī)制是行政機(jī)構(gòu)為克服市場(chǎng)失靈帶來(lái)的社會(huì)失靈和經(jīng)濟(jì)弊端，通過(guò)制定系列法律、法規(guī)和規(guī)章制度對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為進(jìn)行限制和制約以及引導(dǎo)的行政管理與監(jiān)督行為。在實(shí)踐中經(jīng)歷了規(guī)制、放松規(guī)制、規(guī)制與放松規(guī)制并存階段，是一個(gè)實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)而進(jìn)行的最優(yōu)政府政策的動(dòng)態(tài)選擇過(guò)程。

1電信行業(yè)實(shí)施規(guī)制必要性

電信行業(yè)是比較典型的自然壟斷行業(yè)，其自身特點(diǎn)決定了其成為各國(guó)政府一直以來(lái)重點(diǎn)規(guī)制對(duì)象。

首先，電信行業(yè)發(fā)展初期需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備安裝，這些投入成本具有沉淀性，因此具有比較明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。這使得電信行業(yè)在發(fā)展初期階段很難維持多家企業(yè)的存在。

其次，電信行業(yè)具有信息不對(duì)稱(chēng)性，普通民眾在現(xiàn)實(shí)狀況下無(wú)法完全了解電信行業(yè)的真實(shí)成本。同時(shí)，作為比較典型的自然壟斷性行業(yè)，在沒(méi)有外部條件約束的情況下，占有壟斷地位的企業(yè)就是價(jià)格的制定者，從而制定壟斷價(jià)格，獲取壟斷利潤(rùn)，這就會(huì)扭曲社會(huì)資源配置效率，因此，價(jià)格管制便成為電信行業(yè)政府管制的核心內(nèi)容。

另外，電信行業(yè)與國(guó)民生活息息相關(guān)，是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的部分。電信行業(yè)的發(fā)展，不僅會(huì)促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還對(duì)國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)有重大影響，政府對(duì)這些行業(yè)的規(guī)制行為就是在引導(dǎo)和促進(jìn)其正向外部性的發(fā)揮。特別是電信行業(yè)，是新世紀(jì)帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，它的發(fā)展對(duì)社會(huì)運(yùn)行效率具有重大影響。

2我國(guó)電信行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

在電信行業(yè)處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，由一家企業(yè)提供電信服務(wù)最有效率。隨著科技的發(fā)展，通過(guò)擴(kuò)大用戶規(guī)模方式來(lái)分?jǐn)偝杀镜男Чl(fā)不明顯。同時(shí)消費(fèi)者對(duì)電信行業(yè)服務(wù)的多樣性要求，使其自然壟斷特性也逐漸不明顯，世界各國(guó)開(kāi)始了電信行業(yè)壟斷問(wèn)題的治理。改革開(kāi)放以來(lái)，政府對(duì)電信行業(yè)的管制由行政性管理、政企不分到引入競(jìng)爭(zhēng)，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)與開(kāi)放。初步形成了中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)移動(dòng)基礎(chǔ)電信企業(yè)在全業(yè)務(wù)領(lǐng)域運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)的格局，在一定程度上形成了寡頭壟斷的現(xiàn)象。特別是中國(guó)電信依舊在互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入市場(chǎng)占有壟斷支配地位。

中國(guó)電信的壟斷行為主要表現(xiàn)在：制定壟斷價(jià)格與差別定價(jià)。中國(guó)電信集團(tuán)利用手中擁有互聯(lián)網(wǎng)接入用戶和ICP網(wǎng)站托管用戶的巨大流量占有市場(chǎng)地位，在與其他運(yùn)營(yíng)商之間接入價(jià)格方面，制定了遠(yuǎn)高于市場(chǎng)價(jià)格的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)。另外，其對(duì)高寬帶接入用戶分成兩類(lèi)，給予差別定價(jià)。對(duì)與自己具有競(jìng)爭(zhēng)力的用戶，實(shí)行高價(jià)結(jié)算；而另一類(lèi)用戶因他們不具威脅而實(shí)行遠(yuǎn)低于第一類(lèi)用戶的價(jià)格。

中國(guó)電信對(duì)其他運(yùn)營(yíng)商制定壟斷高價(jià)，提高了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的寬帶接入成本，也就間接造成了普通寬帶用戶的高資費(fèi)，低網(wǎng)速。其次，中國(guó)電信對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的排擠行為嚴(yán)重遏制了民營(yíng)企業(yè)的增值服務(wù)與技術(shù)創(chuàng)新等，影響了互聯(lián)網(wǎng)接入市場(chǎng)的健康發(fā)展。此外，信息化時(shí)代電信互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展關(guān)乎到整個(gè)國(guó)家各個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如果不在此項(xiàng)技術(shù)上發(fā)展創(chuàng)新進(jìn)行技術(shù)升級(jí)，將會(huì)直接阻礙其他領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新與變革。

3西方國(guó)家電信行業(yè)政府規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

20世紀(jì)80年代，美國(guó)政府為打破電信壟斷局面，選擇了對(duì)原有的電信運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行拆分，而英國(guó)則選擇了保留原電信企業(yè)，但對(duì)原電信運(yùn)營(yíng)商實(shí)行政企分開(kāi)，同時(shí)發(fā)放新一批經(jīng)營(yíng)許可證，扶植新的電信運(yùn)營(yíng)商參與競(jìng)爭(zhēng)。比較而言，英國(guó)屬于較溫和的改革方式，也迎合了電信技術(shù)發(fā)展的需要。但英美對(duì)電信行業(yè)的政府規(guī)制對(duì)我們都具有借鑒意義。

首先，美英在對(duì)電信行業(yè)進(jìn)行改革前期都頒布或修改了《電信法》，為電信改革提供法律支撐。我國(guó)《電信法》尚未出臺(tái)，不僅使我國(guó)對(duì)電信行業(yè)的規(guī)制缺少法律指導(dǎo)，還使得政府對(duì)電信企業(yè)的壟斷現(xiàn)狀與壟斷行為缺乏實(shí)時(shí)有效地監(jiān)管。我國(guó)應(yīng)加快對(duì)《電信法》的制定實(shí)施，使行政監(jiān)管部門(mén)對(duì)電信行業(yè)的監(jiān)管有法可依?！峨娦欧ā穼?duì)電信行業(yè)業(yè)務(wù)操作、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、體制建設(shè)等內(nèi)容的規(guī)定，能有效規(guī)范電信企業(yè)行為，使電信行業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展。

其次，美歐等國(guó)在電信規(guī)制方面比較一致的設(shè)立了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）來(lái)管制促進(jìn)其國(guó)內(nèi)與國(guó)際通信發(fā)展。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，負(fù)責(zé)認(rèn)證企業(yè)的服務(wù)、技術(shù)、戰(zhàn)略目標(biāo)資質(zhì)等。我們應(yīng)建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離，授予其監(jiān)管權(quán)力，保證其權(quán)力不受到其他部門(mén)影響。

最后，建立完善的規(guī)制制度。規(guī)制政策的變化往往會(huì)牽涉到很多企業(yè)與行業(yè)的利益。規(guī)制政策的實(shí)施就等于劃分了企業(yè)行為的邊界，對(duì)企業(yè)進(jìn)行計(jì)劃制定預(yù)期具有重要影響。特別是電信行業(yè)這種先期投入大，運(yùn)行周期長(zhǎng)的行業(yè)，十分需要一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。所以，電信行業(yè)要想健康平穩(wěn)發(fā)展，規(guī)制政策就必須穩(wěn)定。