河長制背景下宜昌典型河流治理保護(hù)對(duì)策研究

常福宣 周曉明 葉玉適

摘 要：河長制是由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”負(fù)責(zé)流域治理的新生制度。湖北省宜昌市柏臨河位于長江北岸，水量較小，沿線工業(yè)企業(yè)密集，有多個(gè)工業(yè)園區(qū)，水污染較為嚴(yán)重;此外，市政工程施工導(dǎo)致侵占河道損毀河岸綠化，問題較為突出。本文根據(jù)河長制的要求，在分析流域主要問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合河流自然因素及人類活動(dòng)干擾相關(guān)特點(diǎn)，探討流域綜合治理保護(hù)的思路與對(duì)策，為長江中下游典型中小河流的生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)提供技術(shù)參考。

關(guān)鍵詞：河長制;生態(tài)保護(hù);河道治理

中圖法分類號(hào)：X321? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0309

長期以來，我國的水資源形勢(shì)不容樂觀，水質(zhì)污染較為嚴(yán)重，水環(huán)境治理較為滯后，與新時(shí)代人民群眾日益增長的“優(yōu)良水質(zhì)，良好生態(tài)，優(yōu)美環(huán)境”需求之間還有一定的差距。作為一項(xiàng)由地方首創(chuàng)并自下而上的制度創(chuàng)新，河長制源于2007年無錫市為應(yīng)對(duì)太湖藍(lán)藻爆發(fā)而創(chuàng)立的對(duì)策[1-3]，由于成效顯著，一些地方政府紛紛效仿。2016年中央印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，河長制最終上升為一項(xiàng)國家制度。這是貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念、建設(shè)美麗中國的重大戰(zhàn)略，也是加強(qiáng)河湖管理、保障水安全的重要舉措。所謂河長制，是指地方黨政主要負(fù)責(zé)人兼任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水污染治理和水質(zhì)保護(hù)[2]。其核心是河湖管理保護(hù)的首長負(fù)責(zé)制，在我國的現(xiàn)有體制下，具有領(lǐng)導(dǎo)重視、部門協(xié)同、責(zé)任明確等優(yōu)勢(shì)，河湖水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到顯著提升，成效顯著[4]。

宜昌市位于湖北省西部，長江中上游結(jié)合部，云貴高原和大巴山向江漢平原的過渡地帶，地形復(fù)雜，高差懸殊。全市地勢(shì)自西北向東南傾斜，可分為西部山地、中部丘陵、東部平原三大類型，有“七山二丘一平”的地貌特征。全市水系均屬長江流域，以長江干流為主脈，河流多、密度大、水量豐富[5]。全市集雨面積30km2以上的河流183條，河流總長度超過500km，河網(wǎng)密度0.24km/km2[6]。整體而言，宜昌市的河湖（庫）水質(zhì)較好，生態(tài)環(huán)境得到了較好的保護(hù)，但是有些河流受人類活動(dòng)的影響較大，特別是一些流經(jīng)城鎮(zhèn)的中小河流，水質(zhì)較差，生態(tài)環(huán)境問題較為突出。早在2015年，宜昌市為克服多龍治水難題，科學(xué)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉水事務(wù)，在湖北省率先實(shí)行河長制[6]，并選擇黃柏河、柏臨河等15條河流開展“一河一策”方案編制工作。

柏臨河為宜昌市境內(nèi)長江北岸一級(jí)支流，發(fā)源于夷陵區(qū)黃花鎮(zhèn)背馬山村俞家老屋，流經(jīng)夷陵區(qū)小溪塔街道、龍泉鎮(zhèn)，伍家崗區(qū)伍家鄉(xiāng)、伍家崗街道4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和高新區(qū)生物產(chǎn)業(yè)園，于伍家鄉(xiāng)共聯(lián)村注入長江。柏臨河主河道長52km，流域面積485km2，上游楊樹河建有官莊水庫，總庫容1 560萬m3，為宜昌城區(qū)和小溪塔街道供水水源。柏臨河中下游沿線工業(yè)企業(yè)密集，有多個(gè)工業(yè)園區(qū)，工業(yè)及生活污水排放量較大。由于長期受沿線工業(yè)污水排放、城鄉(xiāng)生活污水直排、畜禽養(yǎng)殖及農(nóng)村面源污染等影響，柏臨河水污染較為嚴(yán)重，下游水體富營養(yǎng)化，局部形成黑臭水體，問題較為突出[7]。

1? 柏臨河流域存在的主要問題及原因分析

1.1? 水環(huán)境問題

目前，水利部門在柏臨河流域設(shè)有4個(gè)監(jiān)測斷面，其中官莊水庫1個(gè)，中下游干流區(qū)間3個(gè)。監(jiān)測結(jié)果顯示，近年來，柏臨河流域水質(zhì)較以前有不同程度的提升，但仍然較差。官莊水庫全年有2-3個(gè)月份水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，主要超標(biāo)因子為總磷，氨氮也超標(biāo)。中下游3個(gè)斷面的水質(zhì)分別為Ⅳ類、Ⅴ和劣Ⅴ類，超標(biāo)嚴(yán)重，污染因子為高錳酸鹽、氨氮。干支流部分河段存在黑臭水體。分析污染原因主要有以下幾個(gè)方面。

（1）城鎮(zhèn)雨污分流不健全，生活污水與工業(yè)污水混合直排。目前，柏臨河流域內(nèi)部分居民和企業(yè)生產(chǎn)生活污水混排入河，且隨著沿岸農(nóng)村城市化，大型工業(yè)企業(yè)入駐，生產(chǎn)生活污水增多，一些原有排洪溝也擔(dān)負(fù)起排污的任務(wù)。雨污混排進(jìn)入柏臨河，引起水質(zhì)污染、河道淤塞、水流減緩，水體自凈能力降低。

（2）工業(yè)廢污水達(dá)標(biāo)排放整治監(jiān)管不足，工業(yè)廢污水排放量較大。柏臨河沿線工業(yè)企業(yè)密集，各工業(yè)園區(qū)內(nèi)有各類大小工業(yè)企業(yè)近百家，工業(yè)廢污水排放量較大。部分小型企業(yè)主體責(zé)任不到位，生產(chǎn)設(shè)施簡陋，污水處理設(shè)施配備不全，生產(chǎn)廢水排放不達(dá)標(biāo)，甚至未經(jīng)處理直排入河。

（3）畜禽養(yǎng)殖污染防治有待推進(jìn)，養(yǎng)殖污染仍待徹底解決。歷史上柏臨河沿河存在較大數(shù)量的畜禽養(yǎng)殖場，其糞便及沖洗廢水曾嚴(yán)重污染河流水質(zhì)。近期已經(jīng)關(guān)停了禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖戶，但殘存的糞便污水污染物仍對(duì)柏臨河水體造成污染。

（4）農(nóng)村生活污染管控治理不到位，生活污水和生活垃圾治理不足。柏臨河沿線多屬遠(yuǎn)郊村和城鄉(xiāng)結(jié)合部，人口較多，農(nóng)村污水處理和生活垃圾處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，管理粗放。部分沿河農(nóng)村生活污水未經(jīng)處理直排入河，生活垃圾集中回收堆放點(diǎn)的垃圾分類、固定、場地防滲等防護(hù)措施不到位，存在垃圾外溢、滲濾液隨雨入河。

（5）農(nóng)業(yè)種植面源污染防治有待加強(qiáng)。由于環(huán)保意識(shí)淡薄，長期投入不足，缺乏科學(xué)有效的引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制等原因，柏臨河流域內(nèi)農(nóng)業(yè)面源污染一直得不到有效控制。

（6）部分河段河道淤積，內(nèi)源污染較為嚴(yán)重。部分河段淤積，河道內(nèi)有大量水葫蘆、雜草、浮萍等漂浮物覆蓋河面，河流水氣交換受阻，水體溶解氧量下降，自凈能力降低，引發(fā)富營養(yǎng)化和水質(zhì)惡化，甚至形成黑臭水體。

（7）河道水體流動(dòng)性差、水動(dòng)力不足。由于河流小水量較少，加上攔水壩、跨河行車道路以及涉河建設(shè)施工，導(dǎo)致河流水體流動(dòng)性差，水動(dòng)力不足，水體自凈能力下降。

1.2? 河湖管護(hù)問題

柏臨河流域內(nèi)有違章建筑、棄渣棄土、堆場等侵占河道共十多處。其中有市政工程施工導(dǎo)致建筑垃圾堆積于河道內(nèi)，臨時(shí)施工便道侵占柏臨河河道，影響河道行洪安全。有岸坡垃圾、水面漂浮物，以及浮萍、水葫蘆及其他水草等十多處，涉及5處河段。因涉河施工建設(shè)，有3段河岸綠化損毀嚴(yán)重，長度達(dá)11km。

1.3? 水生態(tài)問題

柏臨河干支流整體連通性較好，但是部分河段因建有不合理攔水壩、涉河施工建設(shè)影響了河流連通性。部分河段因長期水量較小，河道沼澤化嚴(yán)重，底泥淤積。此外，飲用水源地管理保護(hù)也有待完善。

2? 河流保護(hù)目標(biāo)

根據(jù)宜昌市相關(guān)規(guī)劃，結(jié)合柏臨河流域自然資源稟賦及河流特點(diǎn)，將柏臨河功能定位為兼具“重要水源地”和“城鄉(xiāng)濱水景觀”的綠色生態(tài)廊道。以“水清岸綠、村容整潔、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、景觀優(yōu)美”為建設(shè)目標(biāo)[8-10]，重點(diǎn)打造官莊水庫重要水源地、龍泉河—臨江溪城市濱水景觀長廊，以及楊樹河、譚家沖（秦家河）、后河鄉(xiāng)村濱水景觀綠道[7]。

針對(duì)流域保護(hù)現(xiàn)狀及存在的主要問題，通過開展流域水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水污染防治、截污減排、水域岸線管理、河流保護(hù)和岸坡綠化，以及綜合治理等措施[7]，在柏臨河流域落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，使干支流水質(zhì)顯著提高，達(dá)到水功能區(qū)目標(biāo)要求，水域岸線得到合理保護(hù)與利用，流域生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)入良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3? 河流保護(hù)對(duì)策

柏臨河作為流經(jīng)宜昌市區(qū)的中小河流典型代表之一，所面臨的河流管理保護(hù)問題具有一定的代表性。通過對(duì)流域現(xiàn)狀問題的梳理總結(jié)，根據(jù)其功能定位及治理保護(hù)目標(biāo)，提出治理保護(hù)思路為“截污減排，加強(qiáng)管護(hù)，綜合治理”。

3.1? 加強(qiáng)水資源保護(hù)

目前柏臨河已經(jīng)制定了納污能力核定及限排總量分解方案。在保證水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的前提下，根據(jù)流域內(nèi)不同河段，以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等不同行業(yè)分解各年度排污目標(biāo)，限制入河排污總量。并實(shí)施嚴(yán)格用水總量控制保證河流維持基本的生態(tài)流量。

3.2? 加強(qiáng)水污染防治

實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)水污染綜合治理。通過城鄉(xiāng)污水處理、工業(yè)企業(yè)廢污水達(dá)標(biāo)排放、畜禽養(yǎng)殖場關(guān)停取締、農(nóng)業(yè)種植面源污染治理、農(nóng)村生活污染防治等控源減排措施，減少入河污染物，改善河流水質(zhì)和環(huán)境質(zhì)量[11]。

（1）城鎮(zhèn)生活污染防治。加快污水處理設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)污水處理廠建設(shè)提高污水處理能力，加大配套納污管網(wǎng)建設(shè)改造擴(kuò)大污水收集范圍。加強(qiáng)沿線城鎮(zhèn)環(huán)境整治，加大沿線保潔和垃圾清運(yùn)力度。

（2）工業(yè)污染防治。強(qiáng)化工業(yè)園區(qū)等工業(yè)集聚區(qū)污染治理，加強(qiáng)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污染源監(jiān)測，規(guī)范企業(yè)排污行為，督促企業(yè)達(dá)標(biāo)排放，加大偷排漏排監(jiān)管和處罰力度。

（3）畜禽養(yǎng)殖污染防治。根據(jù)柏臨河流域內(nèi)禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和適養(yǎng)區(qū)劃定結(jié)果，嚴(yán)格分區(qū)管理，依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場，限養(yǎng)適養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖污水需達(dá)標(biāo)排放。

（4）農(nóng)業(yè)種植污染防治。加強(qiáng)農(nóng)藥管理、推進(jìn)科學(xué)用藥，突出生態(tài)調(diào)控、生物防治、理化誘控，綠色防控;推進(jìn)測土配方精準(zhǔn)施肥，有機(jī)肥資源和新型肥料應(yīng)用，施肥新技術(shù)應(yīng)用;減少農(nóng)田化肥使用和氮磷流失量，降低農(nóng)業(yè)面源污染。

（5）農(nóng)村生活污染防治。完善農(nóng)村生活污水處理和垃圾收集處理體系。擴(kuò)大生活污水處理范圍，推廣分戶式污水收集處理裝置，提高污水處理率。建立“戶分類、村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、區(qū)治理”的農(nóng)村生活垃圾治理模式，預(yù)防垃圾入河。

3.3? 加強(qiáng)水環(huán)境治理

（1）違章建筑、棄渣棄土、堆場整治。加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)占用河道水域的管理，加強(qiáng)對(duì)非法占用水域岸線及違章建筑、棄渣棄土、堆場等河道障礙行為的處置。

（2）垃圾、水面漂浮物整治。建立河道保潔制度，對(duì)岸坡河道垃圾、水面漂浮物進(jìn)行定期清理和打撈。

（3）入河排污口整治。加快沿岸排污口情況摸查，加強(qiáng)入河排口監(jiān)測，嚴(yán)格執(zhí)行入河排污口設(shè)置論證制度，取締關(guān)閉非法排污口，推進(jìn)沿岸集中居民區(qū)生活污水排口整治工作。

3.4? 加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)

（1）河流治理與保護(hù)。開展河流健康評(píng)估[12-13]，全面摸清水生態(tài)現(xiàn)狀及存在的主要問題。編制實(shí)施河流綜合整治、污染防治、生態(tài)保護(hù)等規(guī)劃，實(shí)施河流生態(tài)治理保護(hù)與修復(fù)。

（2）流域水量分配、生態(tài)流量調(diào)度與泄放。開展柏臨河流域水量分配，加強(qiáng)生態(tài)調(diào)度管理，科學(xué)確定河流生態(tài)流量，制定電站尾水泄放方案，結(jié)合河道生態(tài)補(bǔ)水，保障河流生態(tài)基本流量需求。

（3）飲用水源區(qū)管理保護(hù)。編制飲用水源地保護(hù)方案，進(jìn)行水源地保護(hù)區(qū)劃，保護(hù)水源地水質(zhì)。

3.5? 水域岸線管理保護(hù)

（1）河道管理范圍劃界立樁。完成柏臨河河段管理范圍勘測及劃界工作，豎立界碑界樁和宣傳告示牌，開展水利工程管理與保護(hù)范圍劃界確權(quán)工作。

（2）城市藍(lán)線劃定與控制。根據(jù)城區(qū)藍(lán)線規(guī)劃，對(duì)柏臨河流域中心城區(qū)水系沿線、河流藍(lán)線以及飲用水源水庫的藍(lán)線進(jìn)行控制。提出涉河人類活動(dòng)的限制條件及指標(biāo)，作為河流開發(fā)利用和治理保護(hù)的剛性約束[6]。

（3）河道清淤。對(duì)內(nèi)源污染嚴(yán)重和河道內(nèi)存在影響水環(huán)境水生態(tài)淤積物的河段，開展河道清淤整治。

（4）河岸綠化。對(duì)流經(jīng)中心城區(qū)干支流和飲用水源水庫的濱水地帶實(shí)施綠化工程，因施工損毀的河岸需進(jìn)行綠化恢復(fù)。

4? 河長制保障措施

針對(duì)當(dāng)?shù)睾恿魈攸c(diǎn)及存在問題，宜昌市探索建立適合于本地特色的河流管理保護(hù)新模式及河長制保障措施。

（1）健全河長制管理長效機(jī)制。建立河長制聯(lián)系會(huì)議制度、日常管理制度、工作督察制度和實(shí)施效果后評(píng)估制度，完善河流管理長效機(jī)制[14]，編制河流管理保護(hù)和涉河建設(shè)項(xiàng)目的管理規(guī)定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，簡化審批程序。

（2）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍與裝備建設(shè)，落實(shí)保障經(jīng)費(fèi)。落實(shí)河流管理保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任主體，執(zhí)法隊(duì)伍人員編制，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)。加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，配備執(zhí)法車輛、調(diào)查取證工具及必要的監(jiān)測儀器。建立政府引導(dǎo)、市場推動(dòng)、多元投入的長效穩(wěn)定的投入機(jī)制。

（3）加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、綜合執(zhí)法。加強(qiáng)跨部門合作與協(xié)調(diào)，建立水利、環(huán)保等多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。探索新的綜合執(zhí)法模式，推行“環(huán)保+公安”執(zhí)法模式，配備“河道警長”[6]。

（4）落實(shí)責(zé)任分工，嚴(yán)格考核問責(zé)。明確總河長及各河段分河長的責(zé)任，各部門按照職能權(quán)限開展執(zhí)法監(jiān)管和治理保護(hù)工作。將河長制納入各區(qū)縣和市直機(jī)關(guān)目標(biāo)考核，并與干部實(shí)績考核掛鉤。

（5）健全技術(shù)理論體系，踐行生態(tài)優(yōu)先理念。加強(qiáng)與相關(guān)科研院所的交流合作，在流域綜合規(guī)劃和管理保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)、河流健康評(píng)價(jià)、河道整治工程建設(shè)、新材料新技術(shù)新工藝等方面開展研究。涉河建設(shè)項(xiàng)目則需貫徹生態(tài)優(yōu)先理念，通過“兩減一增”（減少硬化、渠化，增加綠化），使工程建設(shè)與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)[6]。

（6）擴(kuò)大公眾參與，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。引導(dǎo)群眾和社會(huì)公益組織參與河湖保護(hù)工作，組織群眾開展愛水護(hù)水活動(dòng)，參與河流巡查、治水監(jiān)督工作，推行河湖生態(tài)保護(hù)第三方評(píng)估，建立河長制管理信息平臺(tái)方便公眾參與。倡導(dǎo)建立生態(tài)文明的生產(chǎn)生活方式減少生態(tài)環(huán)境污染。

5? 結(jié)論

河長制是我國的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，由黨政主要負(fù)責(zé)人兼任“河長”，政府主導(dǎo)、部門各負(fù)其責(zé)，有利于發(fā)揮政府組織領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，協(xié)調(diào)各部門力量。宜昌市是湖北省率先實(shí)行河長制的地市，根據(jù)水利部和湖北省推行河湖長制的相關(guān)要求，結(jié)合宜昌市河流問題特點(diǎn)及管護(hù)現(xiàn)狀有針對(duì)性地推行河長制，在管理制度、執(zhí)法能力建設(shè)、綜合執(zhí)法、責(zé)任監(jiān)督考核、技術(shù)理念、公眾參與等方面開展河流治理保護(hù)工作，探索適于本地特點(diǎn)的管理保護(hù)新模式。

柏臨河為長江中下游宜昌地區(qū)的一條小河流，地處山區(qū)丘陵向平原的過渡地帶，且流經(jīng)宜昌市區(qū)，具有一定的代表性。在人類活動(dòng)較少的上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)相對(duì)較好，但是在中下游由于人類活動(dòng)影響較大，水質(zhì)污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問題較多，水域岸線管理較為薄弱。確立以“水清岸綠、村容整潔、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、景觀優(yōu)美”為目標(biāo)，重點(diǎn)打造重要水源地、鄉(xiāng)村濱水景觀綠道、城市濱水景觀長廊。提出“截污減排，加強(qiáng)管護(hù)，綜合治理”的治理思路，以及加強(qiáng)水污染防治、水資源保護(hù)、水環(huán)境整治、水生態(tài)修復(fù)及水域岸線管理等具體保護(hù)對(duì)策，并借助河長制契機(jī)建章立制，整合多方資源，各種措施多管齊下，有效開展河流治理保護(hù)工作。

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Study on the Countermeasures for the Improvement and Management of Typical Rivers in Yichang under the Background of River System

Chang Fuxuan，Zhou Xiaoming，Ye Yushi

（Changjiang Scientific Research Institute，ChangjiangWuhan 430010，China）

Abstract：The River Chief System is a new system in which the Party and government leaders act as the “He Zhang” responsible for river basin governance. Bailin River in Yichang City，Hubei Province is located on the north bank of the Yangtze River. It has a small amount of water. There are many industrial enterprises along the line. There are many industrial parks with serious water pollution. In addition，the municipal engineering construction has caused the invasion of the river to damage the river bank greening，and the problem is more prominent. According to the requirements of the River Chief System，based on the analysis of the main problems of the river basin，combined with the natural factors of rivers and the characteristics of human activities，the paper discusses the ideas and countermeasures of comprehensive river basin improvement and protection，and provide technical reference for ecological environment improvement and protection of typical medium and small rivers in the middle and lower reaches of the Yangtze River

Key words：River Chief System;Ecological Protection;River Regulation