我國(guó)稅權(quán)橫向劃分問題的思考

呂文博

摘要分稅制財(cái)政體制的改革是當(dāng)前財(cái)政學(xué)界的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題。稅權(quán)劃分作為分稅制的核心,已逐漸顯示出其特殊的重要性。從我國(guó)目前分稅制的實(shí)踐情況來看,最為突出的一個(gè)問題就是不斷完善的分稅制財(cái)政體制向現(xiàn)有的稅權(quán)劃分結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)目前稅權(quán)在中央與地方之間、在不同職能機(jī)關(guān)之間的劃分不規(guī)范、不合理,不但影響了稅收職能的發(fā)揮,而且成為了分稅制財(cái)政體制進(jìn)一步改革的“瓶頸”。因此,改革我國(guó)目前的稅權(quán)劃分模式是迫切需要和必然選擇。本文正是在這一宏觀背景的基礎(chǔ)上展開分析的。

關(guān)鍵詞稅權(quán)稅收立法權(quán)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)稅收司法權(quán)

中圖分類號(hào):D922文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-327-02

一、稅權(quán)的概念

從法律的視角來分析,目前尚沒有一個(gè)部門法或法律文件對(duì)稅權(quán)進(jìn)行過明確的界定,在我國(guó)目前較重要的法學(xué)著作中也都未對(duì)此做出專有的解釋和論述,但許多稅法學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了探索,為進(jìn)一步的對(duì)稅權(quán)的劃分研究奠定了基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為從不同層面對(duì)稅權(quán)的界定也有所不同。第一,對(duì)稅權(quán)的主體的認(rèn)識(shí)不同。如果把國(guó)家作為主體,稅權(quán)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能,取得財(cái)政收入,在稅收立法、稅款征收、稅務(wù)管理等方面的權(quán)力或權(quán)利,是取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)之權(quán);如果主體是納稅人,稅權(quán)就是納稅人的一中權(quán)利,既是權(quán)利也是義務(wù),納稅是納稅人完成納稅義務(wù),通過國(guó)家權(quán)力工具實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利。第二,對(duì)稅權(quán)內(nèi)容的認(rèn)識(shí)不同。從立法層次看,稅權(quán)是國(guó)家根據(jù)法定程序制定、修改、補(bǔ)充、解釋、廢除稅收法律規(guī)范性文件的權(quán)力;從行政執(zhí)法層次看,稅權(quán)是政府職能機(jī)構(gòu)依照稅收法律法規(guī),對(duì)納稅人和納稅對(duì)象進(jìn)行稅款征收,日常管理和監(jiān)督檢查等一系列工作所行使的權(quán)力;從司法層面看,稅權(quán)是國(guó)家司法機(jī)關(guān)依照憲法和有關(guān)法律法規(guī)對(duì)稅收刑事、行政訴訟進(jìn)行審理的權(quán)力。第三,因?yàn)樗庪A段不同也會(huì)引起對(duì)稅權(quán)有不同理解,例如征收權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)等。

稅權(quán)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能,在遵守法律法規(guī)的前提下,制定、修改、補(bǔ)充、解釋、廢除稅收法律規(guī)范性文件,以及通過政府職能機(jī)構(gòu)的一系列的財(cái)政手段,實(shí)現(xiàn)稅收的合理收入、使用,并通過司法手段確保稅收的公平合法。

二、我國(guó)稅權(quán)橫向劃分上存在的問題

(一)稅收立法層面

我國(guó)憲法作為國(guó)家的根本大法,強(qiáng)調(diào)原則性與綱領(lǐng)性,雖然它沒有明確將稅權(quán)排除在外,但也沒有明確規(guī)定各立法主體在稅權(quán)具體權(quán)能方面的具體創(chuàng)設(shè)權(quán),所以憲法中無法為稅權(quán)的劃分提供具體的法律依據(jù),不具有直接的適用性。

2001年4月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第21次會(huì)議修訂通過了的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第3條的規(guī)定,對(duì)此,學(xué)者們同樣有不同的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為,“按照這一規(guī)定。只有全國(guó)人大及其常委會(huì)和經(jīng)授權(quán)的國(guó)務(wù)院才有稅收立法權(quán),其他機(jī)關(guān)均不能就稅收事項(xiàng)立法。”還有學(xué)者則認(rèn)為,稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅等關(guān)涉納稅義務(wù)和稅收負(fù)擔(dān)的稅收立法事項(xiàng),由全國(guó)人大及其常委會(huì)和經(jīng)授權(quán)的國(guó)務(wù)院進(jìn)行立法;國(guó)務(wù)院職能部門、地方政府等可以就其他事項(xiàng)行使稅收立法權(quán),如一般納稅人認(rèn)定、發(fā)票管理、申報(bào)期限和申報(bào)內(nèi)容等,也可以在法律規(guī)定的幅度范圍內(nèi)就某些稅收要素進(jìn)行調(diào)整?！?/p>

我國(guó)可建立“大權(quán)集中、小權(quán)分散”的稅權(quán)劃分模式,適當(dāng)擴(kuò)大并規(guī)范地方稅收立法權(quán),在下放中既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性,又要在兼顧局部利益的靈活性;既要確保中央宏觀調(diào)控能力,又要調(diào)動(dòng)地方的積極性,最終通過中央與地方之間稅權(quán)集分平衡來實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利的均衡。

1.中央稅和共享稅的立法權(quán)全部集中在中央,包括稅種開征、停征權(quán),稅目、稅率調(diào)整權(quán),稅收減免權(quán)等,以加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),維護(hù)中央權(quán)威,保證全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)正常運(yùn)行,增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力。

2.與穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)收入分配或自然資源有關(guān),且稅基流動(dòng)性較大,對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方主體稅種,如個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅等,為防止地方自主立法造成的稅基異常流動(dòng)、稅收宏觀調(diào)控功能減弱、自然資源分布不均衡加劇等問題,這些稅種的稅法制定權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅收開征停征權(quán)等宜集中于中央,地方只在中央規(guī)定的范圍內(nèi)擁有一定的稅目、稅率、起征點(diǎn)等的微調(diào)空間。

3.稅源較為普遍、稅基在地區(qū)間不易轉(zhuǎn)移、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種,如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、耕地占用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等,中央只負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本稅法以及開征停征權(quán),其具體實(shí)施辦法、稅目、稅率調(diào)整、稅收減免等權(quán)限可以賦予地方。

4.稅源零散、地區(qū)分布差異大、受益性特定、納稅環(huán)節(jié)不易掌握,且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生直接影響的稅種,如契稅、屠宰稅、筵席稅等,其全部立法全下放給地方,中央只負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本稅法。

5.省、市級(jí)政府還可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì),針對(duì)地方性稅源開征新的稅種,如物業(yè)稅、特產(chǎn)稅等,對(duì)這些稅種地方擁有完全的稅收立法權(quán)。但地方開征新稅不能擠占中央稅源,不得影響宏觀調(diào)控和損害國(guó)家整體利益,不得任意加重企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)。

(二)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)層面

在我國(guó)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的行使,也就是通常所說的事權(quán)和財(cái)權(quán)方面存在一組矛盾。根據(jù)《2008年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》第七章財(cái)政統(tǒng)計(jì)中關(guān)于中央和地方財(cái)政收入和支出比重?cái)?shù)據(jù)顯示,財(cái)政收入從1994年分稅制改革開始起,到2007年中央收入占54。1%而地方是45。9%;但是在財(cái)政支出方面,同樣是2007年,中央支出占23%而地方卻是77%。前面我們提到對(duì)于稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)分權(quán),而在稅收的征收、管理、使用方面,在分稅制改革以來中央逐漸掌握了稅收大權(quán),而地方建設(shè)卻需要大量的財(cái)政收入支持卻沒有財(cái)政保障,這和我們所提出的稅收分權(quán)形成了悖論。

我國(guó)中央與地方稅權(quán)劃分現(xiàn)狀中稅權(quán)與事權(quán)并不相適應(yīng),地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,承擔(dān)了越來越多的職能,隨著事權(quán)的逐步擴(kuò)大,要求相應(yīng)增加地方可用財(cái)力,這就迫切要求建立一套科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來矯正。

盡管中央通過分稅制改革以及所得稅體制改革集中了大量財(cái)力,規(guī)范性(公式化)轉(zhuǎn)移支付的力度卻非常有限。省級(jí)以下各級(jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付則更不規(guī)范,專項(xiàng)補(bǔ)助透明度也不高,造成地方政府眼睛“向上”而不是“向下”。特別是加大對(duì)困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,通過規(guī)范而科學(xué)的辦法來提高地方的支付水平和收入能力,依據(jù)“標(biāo)準(zhǔn)收入”和“標(biāo)準(zhǔn)支出”的差額確定合理的轉(zhuǎn)移支付,使困難地區(qū)有履行公共服務(wù)的基本財(cái)力,為向公共財(cái)政過渡創(chuàng)造條件。增加一般性轉(zhuǎn)移支付,適當(dāng)減少和歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,并使之決策過程公開、透明,降低或取消要求地方財(cái)政特別是基層財(cái)政提供配套資金的先決條件。

三、稅收司法權(quán)層面

(一)我國(guó)現(xiàn)行稅收司法權(quán)存在的問題

1.公安機(jī)關(guān)行使稅收司法權(quán)具有一定的局限性

當(dāng)前,公安機(jī)關(guān)辦理的涉稅刑事案件主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)移送的案件,若公安機(jī)關(guān)認(rèn)為證據(jù)不足,則退回稅務(wù)機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)審查起訴和人民法院審理的涉稅刑事案件則是由公安機(jī)關(guān)移送的。涉稅案件的專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng),從這些方面看來,目前由公安司法機(jī)關(guān)獨(dú)立執(zhí)行司法權(quán),從專業(yè)角度無法保障涉稅案件的審理質(zhì)量。辦案人員法律知識(shí),操作技能,財(cái)稅知識(shí)和查賬技能,審計(jì)經(jīng)驗(yàn)都有待加強(qiáng)。

2.稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的稅收司法權(quán)

按法律規(guī)定,行使稅收司法權(quán)的主體主要是中央到地方的各級(jí)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院等,法律并未賦予各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)偷逃稅者的搜查權(quán),也未明確稅務(wù)機(jī)關(guān)取得證據(jù)的手段與途徑,稅務(wù)機(jī)關(guān)無權(quán)履行應(yīng)有職責(zé)。正是由于我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏與司法機(jī)關(guān)在稅收司法權(quán)上適當(dāng)?shù)姆謾?quán),使得具有辦理涉稅案件人力、物力等便利條件的稅務(wù)機(jī)關(guān)卻因法律沒有規(guī)定其享有司法權(quán)而無權(quán)行使這一權(quán)力。

3.稅收司法協(xié)作配合不夠,稅法保障水平不高

在工作實(shí)踐中,公安司法機(jī)關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的合作缺少相應(yīng)的平臺(tái),兩者的銜接和配合非常有限,即使有也是臨時(shí)的,兩者的職責(zé)權(quán)限各不相同,協(xié)作領(lǐng)域狹窄,意見難以統(tǒng)一,效率也不高。因此,在辦理稅務(wù)刑事案件中,經(jīng)常出現(xiàn)公安司法機(jī)關(guān)有權(quán)無力、稅務(wù)機(jī)關(guān)有力無權(quán)的局面,案件移送、處理渠道不暢,甚至有執(zhí)法權(quán)與司法權(quán)相互膺越的情況發(fā)生,稅收的司法保障沒有達(dá)到相應(yīng)的水平,影響稅收司法權(quán)威。

(二)建立稅收司法保障體系,規(guī)范稅收權(quán)力的運(yùn)行

對(duì)于建立健全我國(guó)稅收司法保障體系,通過借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),設(shè)想建立一系列完整的司法制度,其中包括稅務(wù)誓察制度、稅務(wù)法院制度和稅務(wù)檢察院制度等,三者配套實(shí)施,形成一種合力,以保證稅收司法權(quán)權(quán)力行使的完整性與有效性。

1.稅務(wù)警察制度

其組織和職能是由法律予以明確規(guī)定的,法律賦予了稅務(wù)警察比較廣泛的職權(quán),主要包括稅務(wù)檢查權(quán)和稅收刑事偵查權(quán),對(duì)打擊稅收領(lǐng)域的刑事犯罪活動(dòng)發(fā)揮了積極作用。

2.稅務(wù)法院制度

設(shè)置稅務(wù)法院、建立稅務(wù)法院體系的基本思路是:稅收司法中央化,打破按行政區(qū)劃設(shè)置法院的傳統(tǒng)格局,稅務(wù)法院按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置,設(shè)立巡回法庭,實(shí)行中央垂直管理。稅務(wù)法院的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)審理判決偷稅、抗稅案件;審理判決在偷稅、抗稅案件中涉及的稅務(wù)人員利用職務(wù)便利貪污和受賄案件;審理判決欠繳國(guó)家稅款的案件;審理判決各種倒賣稅收票證的案件等。

3.稅務(wù)檢察院制度

與稅務(wù)警察、稅務(wù)法院是相類似,稅務(wù)檢察院也只建立兩個(gè)層級(jí)結(jié)構(gòu),即最高人民檢察院和大區(qū)稅務(wù)檢察院。原則上,稅務(wù)檢察院分院設(shè)立的機(jī)構(gòu)數(shù)量,應(yīng)當(dāng)與稅收犯罪偵查分局設(shè)置的數(shù)量大體一致,以保證稅收犯罪偵查機(jī)關(guān)向稅務(wù)檢察院實(shí)施案件移送時(shí)兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的工作配合。

四、結(jié)語

稅權(quán)劃分規(guī)范與否,關(guān)系到中央和地方兩級(jí)稅制體系能否規(guī)范建立和有效運(yùn)行。但從我國(guó)目前分稅制實(shí)踐的情況來看,最為突出的一個(gè)問題就是不斷完善的分稅制財(cái)政體制向現(xiàn)有的稅權(quán)劃分結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)目前稅權(quán)在中央與地方之間劃分、在政府職能部門間劃分的不規(guī)范、不合理,不但影響了稅收職能的發(fā)揮,而且成為了分稅制財(cái)政體制進(jìn)一步改革的“瓶頸”。稅收立法權(quán)高度集中于中央,稅收征管權(quán)交叉重疊,稅收司法狀況混亂等稅收權(quán)劃分問題。在推出新體制的初始階段,這一問題似乎并不突出,但時(shí)至今日,稅權(quán)劃分問題己充分顯示出了其特殊的重要性。本文希望通過對(duì)稅權(quán)劃分問題的探討為我國(guó)分稅制的建立增添一絲力量。