鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控建設(shè)的實(shí)踐與思考

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控不但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)，而且能夠讓財(cái)務(wù)管理效率得到提升，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到有效預(yù)防，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金能夠達(dá)到安全及穩(wěn)定的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，本文就對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)控建設(shè)展開探討，以期為現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政內(nèi)控提供借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn);財(cái)政內(nèi)控;制度建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是引導(dǎo)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部控制管理過程中，能夠使得政府相應(yīng)的政策及時(shí)下達(dá)，并貫徹落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)發(fā)展計(jì)劃也能得到支持，對(duì)整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理的水平提升亦有積極作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國財(cái)政體系中的基層階段，主要為國家財(cái)政籌集、分配、管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的工作，主要有管理監(jiān)督、調(diào)節(jié)、分配的功能。我國自改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財(cái)活動(dòng)積極性提升、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)加強(qiáng)、農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到支撐、為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供動(dòng)力，更推動(dòng)了鄉(xiāng)村教科文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展，使得農(nóng)村物質(zhì)文化生活水平得到提升。在現(xiàn)階段新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，還需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行加強(qiáng)，才能符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)發(fā)展新的要求。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要性分析

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政重要性分析的基礎(chǔ)是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的理解，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)理解則要掌握農(nóng)村社會(huì)公共需要。農(nóng)村社會(huì)公共需要指的是向農(nóng)村提供的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民權(quán)利、安全、秩序等社會(huì)條件需要。單指某一具體農(nóng)村社會(huì)需要，有受益目標(biāo)區(qū)域和范圍的大小之分，因此又被分為區(qū)域性與全國性兩類農(nóng)村社會(huì)公共需要。也正是因此，農(nóng)村社會(huì)公共需要才需要多個(gè)級(jí)別的政權(quán)組織滿足。農(nóng)村社會(huì)公共需要兩個(gè)分類下，也對(duì)提供及滿足的政權(quán)等級(jí)提出了要求，比如全國性的農(nóng)村社會(huì)公共需要應(yīng)該由中央政府滿足，而區(qū)域性的則是地方政府提供。眾所周知，我國的政權(quán)等級(jí)為四級(jí)政府，超過某一政權(quán)等級(jí)則由上一級(jí)政權(quán)提供，而被限定于某一級(jí)政權(quán)等級(jí)的政府，則由該級(jí)政府負(fù)責(zé)。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在及發(fā)展的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共需要進(jìn)行滿足的過程中，物質(zhì)是其實(shí)現(xiàn)的條件，因此，財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責(zé)并決定職責(zé)完成情況的主要因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行某一職責(zé)的履行過程中所使用的財(cái)力，僅能來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及政權(quán)管轄范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主體或者上級(jí)政權(quán)，但上級(jí)政權(quán)不能完全保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，同時(shí)，這也并非有必要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在職責(zé)的履行過程中，財(cái)務(wù)基本為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)范圍內(nèi)籌集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理及發(fā)展，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)擺脫經(jīng)濟(jì)困境是極為重要的途徑。總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在履行職責(zé)的過程中，所需的經(jīng)濟(jì)成本不能完全由上級(jí)政府支持，這便需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身進(jìn)行經(jīng)濟(jì)問題的解決.而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開放.農(nóng)村社會(huì)及更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政籌集途徑，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獲得了更大程度的政權(quán)經(jīng)濟(jì)自由。

（二）提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行質(zhì)量的需求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在建立之初，是為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行質(zhì)量與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理效果有著較為直接的聯(lián)系，若是不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政的規(guī)劃管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)能力就會(huì)出現(xiàn)較大波動(dòng)，由此對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職責(zé)履行就會(huì)造成負(fù)面影響。在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政活動(dòng)中，常出現(xiàn)管理失控、財(cái)力分散、政府與農(nóng)民財(cái)政分配關(guān)系混亂等情況，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能紊亂的突出表現(xiàn)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)若要對(duì)職責(zé)履行質(zhì)量進(jìn)行保障，便需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)，否則便會(huì)導(dǎo)致財(cái)政無法滿足農(nóng)村社會(huì)公共需要。財(cái)政職能說明其是因社會(huì)公共需要而被建設(shè)的，若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建立不能達(dá)成農(nóng)村社會(huì)公共需要，其建設(shè)意義也由此喪失。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控的建設(shè)，主旨還是為現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理提供保障，財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)完成職責(zé)的基本條件，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，若是不及時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行內(nèi)控強(qiáng)化，則會(huì)造成政權(quán)職能發(fā)揮不完全，同時(shí)限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制

現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行財(cái)政管理的過程中，模式相對(duì)多樣化，有的是經(jīng)管站進(jìn)行做賬，有的則是財(cái)政所做賬，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中僅有一套賬，有的則有四套賬之多。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員在分工上相對(duì)也不合理，有的財(cái)政所長既是所長，又兼出納和會(huì)計(jì)，然而出納兼會(huì)計(jì)基本上已經(jīng)使內(nèi)控失效。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平低下，財(cái)務(wù)崗位由非專業(yè)人員擔(dān)任，更換較為頻繁和離職時(shí)不辦理交接或交接手續(xù)模糊化的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)混亂的情況。

（二）財(cái)政預(yù)算約束情況

根據(jù)審計(jì)反應(yīng)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在進(jìn)行預(yù)算批復(fù)、調(diào)整和執(zhí)行時(shí)，存在較多違反規(guī)范的情況。主要表現(xiàn)在預(yù)算編制不合理方面，實(shí)施以人員經(jīng)費(fèi)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)根據(jù)定額、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)根據(jù)實(shí)際使用的編制辦法，預(yù)算不能達(dá)成細(xì)致、全面的條件，操作性一般，資金分配沒有實(shí)現(xiàn)透明化，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入沒有完全納入預(yù)算之中.存在大量預(yù)算外資金使用情況。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在進(jìn)行預(yù)算追加過程中，隨意性很大，沒有按照規(guī)范進(jìn)行人大審批環(huán)節(jié)，且超出預(yù)算的部分在人大監(jiān)督范圍之外。

（三）專項(xiàng)資金管理

政府在進(jìn)行支農(nóng)項(xiàng)目的管理過程中，因?yàn)轶w制不流暢，職能存在交叉現(xiàn)象，從而使得專項(xiàng)資金在管理過程中較為分散，實(shí)際情況不明確。尤其在資金量大且項(xiàng)目多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，專項(xiàng)資金不能根據(jù)相關(guān)規(guī)范進(jìn)行核算，多數(shù)的支出是在經(jīng)常性科目中進(jìn)行核算，各個(gè)項(xiàng)目間出現(xiàn)擠占和調(diào)劑現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督管控，更難做到項(xiàng)目績效評(píng)估。另一方面，專項(xiàng)資金支出被突擊檢查的情況較多，但對(duì)問題的出現(xiàn)往往沒有實(shí)質(zhì)性的整改措施及處罰，監(jiān)督管理淪為形式化，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中廣泛存在專項(xiàng)資金被挪用、擠占的現(xiàn)象。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支

現(xiàn)階段中，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的財(cái)政周轉(zhuǎn)金、農(nóng)村基金會(huì)、商行貸款等方面數(shù)額大、償還難、沉積多的情況，債務(wù)負(fù)擔(dān)較為嚴(yán)重。導(dǎo)致該類情況出現(xiàn)的原因主要有：部分工程項(xiàng)目在未經(jīng)充分論證的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便盲目投資，不做可行性研究，更不因地制宜的分析，部分企業(yè)因?yàn)樾б娌缓?，長期拖欠，導(dǎo)致資金無法完全收回;其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)過程中，主要領(lǐng)導(dǎo)為了突出政績，無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際財(cái)力狀況，借錢也要進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè);最后則是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在機(jī)構(gòu)臃腫的情況，在職人員較多，收支不能達(dá)成平衡，只能用借款的方式維持財(cái)政開支。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控建設(shè)策略

根據(jù)上文現(xiàn)狀的闡述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控中主要存在的問題還在于體制缺陷，沒有預(yù)算管理意識(shí)，預(yù)算的管理不能達(dá)到規(guī)范要求，預(yù)算的約束性受到嚴(yán)重抑制;財(cái)政收支活動(dòng)中不能完全按照國家相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行;財(cái)政內(nèi)控制度不健全，監(jiān)督機(jī)制存在缺陷，制度的約束性不強(qiáng)，甚至較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有進(jìn)行規(guī)范管理制度的制定，同時(shí)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支的審批、支出憑證審核、財(cái)務(wù)人員職責(zé)履行中存在較多的問題，導(dǎo)致部分財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)不能將監(jiān)督管理職責(zé)落實(shí);鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員素質(zhì)上有待提升，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員，業(yè)務(wù)水平普遍較低，沒有相應(yīng)的教育培訓(xùn);鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息化管理無法落實(shí)，個(gè)別部門不能給予經(jīng)濟(jì)和人力資源上的支持，就算建設(shè)完成也往往缺乏維護(hù)及管理。

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理模式

在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理模式的優(yōu)化過程中，要根據(jù)我國公共財(cái)政管理要求，將國庫單一賬戶體系作為基礎(chǔ)，并以國庫集中收付作為主要的收付形式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的方式進(jìn)行改變，可以使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力由縣級(jí)管理，而使用權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支配的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理模式，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為，提升財(cái)政監(jiān)督性，由此實(shí)現(xiàn)財(cái)政應(yīng)用效益提升、預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)能夠健康和可持續(xù)發(fā)展。

（二）預(yù)算編制強(qiáng)化

在進(jìn)行預(yù)算編制強(qiáng)化的過程中，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為獨(dú)立的核算主體?？傮w上進(jìn)行預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管財(cái)政治理模式。預(yù)算共編，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門具體指導(dǎo)意見，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算草案進(jìn)行編制，同時(shí)按照程序進(jìn)行審批;其次是進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支賬戶的開設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所根據(jù)縣財(cái)政局批復(fù)意見，在鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行非稅收支、工資專戶、國庫基本結(jié)算戶、單位零余額賬戶等財(cái)政銀行專用賬戶的開設(shè)，進(jìn)行財(cái)政資金收支業(yè)務(wù)的辦理;集中收付則是指將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的稅收全部收進(jìn)上級(jí)財(cái)政的縣級(jí)庫，并將其納入預(yù)算管理之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的非稅收入則要全部繳人縣財(cái)政專用賬戶之中，縣級(jí)財(cái)政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入科目及類別，進(jìn)行分別核算，支出則由財(cái)政專用賬戶撥人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支賬戶之中，以年度預(yù)算為依據(jù)，按照先重點(diǎn)后常規(guī)的原則進(jìn)行資金分配;采購統(tǒng)辦則是指鎮(zhèn)采購支出只要是集中采購的范圍，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出計(jì)劃，并提交相關(guān)申請(qǐng)到縣級(jí)財(cái)政部門，由縣級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行審核，縣級(jí)政府采購部門根據(jù)相關(guān)規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一辦理，采購資金則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專用賬戶直接撥付到縣政府采購部門或者產(chǎn)品供應(yīng)商;票據(jù)統(tǒng)籌管理則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行財(cái)政票據(jù)的使用，比如行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)、預(yù)算單位往來票據(jù)等，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所到縣級(jí)財(cái)政局領(lǐng)取，再將票據(jù)發(fā)放給相關(guān)預(yù)算單位進(jìn)行使用，要嚴(yán)格進(jìn)行登記，限量領(lǐng)用，定期核銷，票款同步，要將用票據(jù)管理收支作為票據(jù)統(tǒng)籌管理的原則。

（三）制度推動(dòng)管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是相應(yīng)的管理制度，在進(jìn)行管理制度完善的過程中，主要包含有負(fù)債資金收支、專項(xiàng)資金收支、資產(chǎn)、預(yù)算等專項(xiàng)管理制度的建設(shè)，以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理和財(cái)政管理的規(guī)章制度進(jìn)行優(yōu)化，尤其是預(yù)算管理的優(yōu)化，要確保對(duì)預(yù)算的約束作用完全發(fā)揮。同時(shí)加強(qiáng)支出管理，嚴(yán)格執(zhí)行支出審批手續(xù)及程序。債務(wù)債權(quán)的管理也要引起重視，要嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，限制新增債務(wù)，同時(shí)及時(shí)清理往來，限期對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行消化。

（四）人員素質(zhì)提升及監(jiān)管體系完善

財(cái)務(wù)工作具有專業(yè)性，在進(jìn)行財(cái)務(wù)人員選用的過程中，首先要保證其擁有專業(yè)的財(cái)務(wù)能力，將素質(zhì)好、業(yè)務(wù)精干、財(cái)務(wù)知識(shí)精深的人員分配到財(cái)務(wù)職位上;其次要建立有效的考核機(jī)制，促進(jìn)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平和核算水平不斷提升;最后要嚴(yán)格執(zhí)行崗位制約制度，對(duì)出納及會(huì)計(jì)職責(zé)進(jìn)行明確，從而使得財(cái)務(wù)核算規(guī)范化。在監(jiān)督方面，要加強(qiáng)監(jiān)督廣泛性，并提升財(cái)政收支透明度，將內(nèi)部監(jiān)督與外界曝光結(jié)合應(yīng)用;加強(qiáng)監(jiān)控深度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)和交接落到實(shí)處。

四、結(jié)束語

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部管理控制，能夠有效降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平的重要途徑。在進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的過程中，要對(duì)所有財(cái)務(wù)管理工作進(jìn)行加強(qiáng)，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理更加符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。本文對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控進(jìn)行了粗淺的分析，希望能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)控加強(qiáng)提供借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1]補(bǔ)耀程.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理改革存在的問題及對(duì)策研究[J].中國市場(chǎng)，2018（2）：80-81.

作者簡介：

丁彥太，山東省青島市黃島區(qū)藏南鎮(zhèn)財(cái)政所，山東青島。