PPP模式中政府角色定位與職能分析

張雪云 何永虎

摘要： PPP模式在我國城市公共設(shè)施建設(shè)方面已得到廣泛的運用。政府是PPP模式項目管理中主要的主體，政府在PPP模式中的角色定位及其職能在PPP項目管理中具有至關(guān)重要的作用。在PPP模式中，政府由集建設(shè)監(jiān)管一身的角色轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營項目中的合作者、監(jiān)督者和管理者的角色。隨著角色的轉(zhuǎn)換，政府職能也有了相應(yīng)的變化。但目前我國的PPP模式還處于探索階段，這就需要政府對自身的職能有一定的轉(zhuǎn)換和調(diào)整，從而使PPP模式在我國得到更好地運用。

關(guān)鍵詞：公私合作模式;角色定位;政府職能

近年來，PPP模式在我國公共事業(yè)中的運用越來越廣泛，尤其是在城市公共設(shè)施建設(shè)方面。PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展過程中面臨的公用事業(yè)建設(shè)財政資金短缺和管理效率低下的問題。PPP模式是引入社會資本破解地方投融資難題，提升政府治理水平的重要抓手。國務(wù)院常務(wù)會議明確要求各地加快推進(jìn)PPP項目的實施，財政部、發(fā)改委等相關(guān)職能部門已相繼出臺了一系列指導(dǎo)文件，使各地PPP項目的落地正式進(jìn)入實操階段，城市開發(fā)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能環(huán)保、旅游文化、養(yǎng)老醫(yī)療、新農(nóng)村建設(shè)等多個相關(guān)領(lǐng)域也迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。政府是PPP模式中的一個主體，明確政府在PPP模式中的角色定位以及它的職能，對PPP模式的成功運用有至關(guān)重要的作用。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的涵義

所謂PPP 模式，即Public-Private-Partnership的字母縮寫，直譯為“公共私營合作制”，所謂PPP模式，是指政府與社會資本合作模式，即政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。簡單來說，PPP模式就是公私合營模式，即政府與私營企業(yè)之間在城市公共設(shè)施建設(shè)方面的合作模式。

PPP模式的主體分析

在PPP模式項目中主要有三類主體，即公共部門（一般指政府部門）、私營部門（一般指私營企業(yè)）和其它利益相關(guān)者（包括公共服務(wù)的消費者、為公共設(shè)施的建設(shè)與運營而提供產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商、金融機(jī)構(gòu)等）。PPP項目實現(xiàn)的過程就是這三利益類主體之間的互動過程。但是，在這幾類主體活動的關(guān)系中，最為核心的是公共部門與私營部門之間的互動關(guān)系。

PPP模式的特征

PPP模式有三大特征，即合作關(guān)系、利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。

1.合作關(guān)系。如前所述，PPP模式是公共部門與私營部門之間在實施某一項目中達(dá)成的一種合作伙伴關(guān)系。它的核心問題是公共部門與私營部門之間存在一個共同的目標(biāo)：在某個具體項目上，要以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。在實現(xiàn)共同的目標(biāo)的基礎(chǔ)上，私營部門最終實現(xiàn)自身對利益的追求，而公共部門則是實現(xiàn)對共同福利和利益的追求。

2.利益共享。需要明確任何PPP模式項目都具有公益性，它不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP項目的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

3.風(fēng)險共擔(dān)。任何一項公共項目的投資與建設(shè)都存在一定的風(fēng)險，在PPP模式中，公共部門和私營部門都承擔(dān)各自優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能最小化，要更多考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，將整體風(fēng)險最小化。

二、PPP模式中政府角色定位

如上所述，PPP模式中的一個主要主體是公共部門。一般來說，公共部門就是指政府。PPP模式實現(xiàn)了政府角色從決策者和投資者向合作者、監(jiān)督者和管理者的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大了項目資金來源，提高了運行效率，最終對城市公共設(shè)施的建設(shè)起到了提速作用。在傳統(tǒng)投融資模式中，政府憑借自身的財政支出以及政府信用獲得的貸款進(jìn)行項目投融資，集融資、建設(shè)、運營管理及決策權(quán)于一身，不僅加重了自身負(fù)擔(dān)，難以保證建設(shè)進(jìn)度與質(zhì)量，越來越不能滿足日益發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)的需要，而且其投資在城市公共設(shè)施建設(shè)中存在資源浪費、效率低下、風(fēng)險巨大等諸多弊病，制約了公共設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。而PPP模式很好地解決了這些弊病，成功地實現(xiàn)了政府角色的轉(zhuǎn)化。

（一）政府作為合作者的角色定位

政府作為合作者，是指政府在租賃協(xié)議的基礎(chǔ)上，與私營部門共同行使權(quán)力，共同承擔(dān)責(zé)任，聯(lián)合投入資源，共擔(dān)風(fēng)險，共享利益，共同參與生產(chǎn)及提供物品和服務(wù)的任何安排。政府參與到PPP模式中，要實現(xiàn)由合作和信任取代命令和控制。傳統(tǒng)政府扮演的是領(lǐng)導(dǎo)命令的角色，對企業(yè)的運營決策產(chǎn)生巨大影響，有時直接決定企業(yè)的決策。PPP模式更注重的是合作與信任，參與者共同完成項目，他們是平等互惠的關(guān)系。在合作過程中，政府部門既要保證公共利益又要體現(xiàn)合作的公正公平等，如在選擇合作伙伴時，要做到公正、平等。

（二）政府作為監(jiān)督者的角色定位

政府作為監(jiān)督者，是指政府在特許協(xié)議的基礎(chǔ)上，為保障政府和公眾利益，對特許公司建設(shè)運營全過程實施監(jiān)督、約束，以保證項目按計劃進(jìn)行融資，降低項目風(fēng)險，保證資金的有效使用，防止因項目產(chǎn)品價格過高等問題而產(chǎn)生民怨等。作為監(jiān)督者的角色，一方面，政府要保證項目按計劃進(jìn)行融資、如期建設(shè)、項目產(chǎn)品的順利出售，最終完成項目目標(biāo);另一方面， 可以降低項目風(fēng)險， 保證資金的有效使用，如期償還債務(wù)，避免不必要的經(jīng)濟(jì)損失;同時也可以防止項目產(chǎn)品價格過高等問題而產(chǎn)生民怨，最終實現(xiàn)政府、公司、公眾多贏的局面。

（三）政府作為管理者的角色定位

政府作為管理者，是指政府在項目運作的全過程中，從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險，并對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行適當(dāng)改革，對項目管理制度進(jìn)行創(chuàng)新。與傳統(tǒng)模式不同，政府的管理強(qiáng)調(diào)了合作與信任，不直接決定企業(yè)的決策，為項目提供良好的投融資和運營環(huán)境。在PPP過程中，涉及建設(shè)期管理、建設(shè)運營交接、運營期管理、移交管理等方面的內(nèi)容，政府從維護(hù)大眾利益出發(fā)，不斷調(diào)整競爭機(jī)制、管理措施，取長補(bǔ)短，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。

PPP模式中政府的角色定位，是政府由集建設(shè)管理一身的角色向特許經(jīng)營項目中的合作者、監(jiān)督者和管理者轉(zhuǎn)換的一個過程，它涉及到各個方面的職責(zé)與定位。除以上幾個方面的角色，政府還需要在租金調(diào)整、社會投資退出、特許延期等方面加強(qiáng)和完善管理。

三、PPP模式中政府職能分析

在PPP模式下，政府是特許權(quán)協(xié)議的當(dāng)事方之一，另外，政府要為項目的運作提供穩(wěn)定的政治和法律環(huán)境。因此，政府在PPP模式中具有的職能如下：

（一）政府具有組織和監(jiān)管的職能

政府是PPP模式中最重要的一個主體，在一個PPP項目中，政府一般是發(fā)起者、組織者與監(jiān)管者。政府發(fā)起一個項目，然后根據(jù)項目的具體要求，通過政府采購或競標(biāo)等一些方式選擇合適的合作伙伴作為項目的實施者，在項目的實施過程中，政府監(jiān)管項目實施的進(jìn)程與質(zhì)量。在PPP項目的過程中，有時會因特殊的項目而設(shè)立新的組織機(jī)構(gòu)，有些項目會以原來的組織機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)不在設(shè)立新的組織機(jī)構(gòu)。在設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)中，一般會有公共部門和私營部門雙方人員共同組成，根據(jù)合同要求安排相應(yīng)的管理職位。但這一切基本是有政府來組織完成的。

（二）政府具有制定相關(guān)法律法規(guī)職能

在PPP項目的整個過程中，法律法規(guī)起到保障的作用。PPP模式的組織形式比較復(fù)雜，合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任分歧。政府要保護(hù)自己以及合理地解決各種問題，最好的辦法就是規(guī)范運作項目，這就需要一定規(guī)章制度。因此，政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)，對政府部門與企業(yè)部門在項目中承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目目標(biāo)，使項目能順利、有效地運行。同時，要在立法制度上有所突破，完善投資法律法規(guī)，使其適應(yīng)國際慣例，以吸引國際上大型的企業(yè)和財團(tuán)參與我國公共設(shè)施建設(shè)。

（三）政府具有協(xié)調(diào)利益、解決沖突的職能

如上所述，政府制定的相關(guān)法律法規(guī)具有協(xié)調(diào)利益、解決沖突的作用。在PPP模式中，政府、私營企業(yè)還有公共服務(wù)的消費者、為公共設(shè)施的建設(shè)與運營而提供產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)商、金融機(jī)構(gòu)等，都是項目的合作方，各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任分歧。這些分歧是私營企業(yè)和其它第三方不可協(xié)調(diào)的，這就需要政府來協(xié)調(diào)，并解決可能出現(xiàn)的各種問題。在這些合作方中，只有政府具有協(xié)調(diào)分歧的權(quán)威和能力，政府通過自身的合法地位以及自己的行政權(quán)力，可以調(diào)節(jié)各方的沖突，使合作各方全身心投入到項目的實施與管理中，從而使PPP項目取得最優(yōu)的成績。

（四）政府具有PPP融資模式推廣和人才培養(yǎng)的職能

PPP模式的成績是巨大的，在國外已經(jīng)取得了可觀的成績，在我國的實行也取得了一定效益，但它的普及范圍很有限，這就需要政府大力推廣。PPP項目融資模式涉及招投標(biāo)、談判、融資、監(jiān)督等諸多過程，程序復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)?？梢哉f此種模式的認(rèn)知度和專業(yè)人才的數(shù)量和質(zhì)量是項目順利建設(shè)和實施的根本和保障。這就需要培養(yǎng)專業(yè)的人才來管理PPP項目的實施，而這些是需要政府來完成的。如政府可以通過職業(yè)教育培訓(xùn)等培養(yǎng)專業(yè)的人才，實現(xiàn)人才的本土化培養(yǎng)和提高，從而為PPP項目的實施來服務(wù)。

四、PPP模式中政府職能的調(diào)整

與傳統(tǒng)公共項目建設(shè)模式向比較，PPP模式中的政府需要轉(zhuǎn)換或調(diào)整自己的職能，才能更好地發(fā)揮政府在PPP模式項目中的作用。

首先，政府必須更加謹(jǐn)慎地審核項目，建立一個適合項目發(fā)展的合理、科學(xué)、透明的程序，確立PPP的法律地位，通過市場機(jī)制選擇合作伙伴，全面評估合作伙伴對基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)及運營實力，擇優(yōu)確定合作方，并鼓勵創(chuàng)新。PPP模式的核心是特許權(quán)協(xié)議，政府部門應(yīng)在其中明確產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但并不限定如何生產(chǎn)與提供。私人部門根據(jù)政府部門的要求，利用自身經(jīng)驗和優(yōu)勢編制建議書， 進(jìn)行投標(biāo)，政府部門擇優(yōu)選取。政府部門只規(guī)定所要的產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的做法留給私人部門很大的創(chuàng)新空間，私人部門有動力發(fā)展創(chuàng)新方法，比如創(chuàng)新設(shè)計、創(chuàng)新運營方式等。這樣一方面滿足政府部門對產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，另一方面， 精確計算整個特許權(quán)協(xié)議期的成本，盡可能降低項目成本，以在競標(biāo)中獲勝。

其次，政府必須確定一種足夠謹(jǐn)慎的承諾機(jī)制，保證資產(chǎn)的安全性，降低項目融資成本，保證項目生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，使私方的投資成本及運營成本得以補(bǔ)償，并獲得合理回報。英國Fazakeley 監(jiān)獄和Bridgend監(jiān)獄PPP項目中，政府曾承諾，在私人部門不能投保商業(yè)險的情況下，政府充當(dāng)承保人。然而， 當(dāng)項目在運營過程中，因發(fā)生犯人騷亂和暴動，致使商業(yè)保險公司不愿為其續(xù)保時，政府卻收回了原先的承諾，致使私方無法承擔(dān)大幅提高的監(jiān)獄運營成本。最終導(dǎo)致了該項目的被迫終止。

最后，政府職能必須確定一個清楚的邊界，包括資產(chǎn)的邊界及監(jiān)管的邊界， 如市場準(zhǔn)入監(jiān)管、價格監(jiān)管、普遍服務(wù)監(jiān)管等，以效率監(jiān)管作為有效監(jiān)管的前提和保證。這一切的實現(xiàn)需要政府具備較高的公共管理能力。政府對自己的職能有一個明確的邊界，政府在PPP項目管理中才能保持自己合作者、監(jiān)督者和管理者的角色定位。

PPP模式中政府的角色定位，是政府由集建設(shè)監(jiān)管一身的角色向特許經(jīng)營項目中的合作者、監(jiān)督者和管理者轉(zhuǎn)換的一個過程，涉及各個方面的職責(zé)與定位。PPP模式中政府的職能也有了新的變化，政府應(yīng)該明確自己的角色定位，清晰自己的職能邊界，積極推動PPP模式項目在實踐中的運用。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，政府在公用事業(yè)上的投入也會不斷加大。面對龐大的資金需求，僅靠政府財政資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，需要政府做好合作者、監(jiān)督者和管理者的角色職能，不斷完善PPP式在我國的運行機(jī)制，做好PPP項目的各項工作，才能更好地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢，更好地解決我國公用事業(yè)在發(fā)展中面臨的問題。

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