中國PPP政策協(xié)同有效性分析

趙麗坤 魏佳 王卓

2014年以來，國家大力推廣PPP模式，PPP項目數(shù)量和投資額快速增長。根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2019年2月，PPP示范項目已落地930個，投資額高達2萬億元。其中，市政工程類占據(jù)絕對領先優(yōu)勢，項目數(shù)量達403個，占比44.5%；其次為交通運輸類，項目數(shù)量97個，占比16.9%。PPP項目投資涉及10多個部委，如國家發(fā)展和改革委員會（下稱“發(fā)改委”）、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部（下稱“住建部”）、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（下稱“銀保監(jiān)會”）等。部委之間做到高度協(xié)同、政令統(tǒng)一，對于PPP的健康發(fā)展至關重要。

20世紀80年代以來，發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家就充分認識到政策的不協(xié)調(diào)給政府績效帶來的嚴重影響，并提出“整體政府”（Joined-up Government）“政策協(xié)同”（Policy Synergism）等理念，旨在消除不同政策之間的矛盾、重疊和沖突，實現(xiàn)充分整合資源、有效提高公共政策效能的目的。中國積極借鑒協(xié)同理念進行改革，強調(diào)多部門協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，推動PPP行業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。自2014年起，中國PPP政策頒布數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，政策頒布主體逐漸由單部門向多部門聯(lián)合形式轉(zhuǎn)變。

由于PPP政策的頒布目的不同，政策措施也有所不同。但政策的協(xié)同力度是否對PPP發(fā)展產(chǎn)生影響？多部門聯(lián)合頒布政策是否促進了PPP行業(yè)的健康發(fā)展？本文將結(jié)合PPP政策頒布的現(xiàn)狀，運用多元線性回歸模型等方法對政策的協(xié)同有效性進行分析。

政策頒布現(xiàn)狀

研究樣本選擇

本文從“中國政府網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫收集整理了中央政府相關部門在2001—2018年間頒布的，包含法律、指南、辦法、方案、通知、規(guī)劃等在內(nèi)的PPP相關政策。為保證數(shù)據(jù)的全面性和準確性，圍繞政策背景、發(fā)布時間、發(fā)布機構(gòu)、政策類型和頒布部門等具體內(nèi)容，進行了反復精讀和多輪篩選，最終選擇了由全國人民代表大會、國務院、財政部、發(fā)改委、住建部、銀保監(jiān)會、交通運輸部、水利部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、工業(yè)和信息化部、國家稅務總局、民政部、科學技術部（下稱“科技部”）、國家鐵路局、國家能源局等20多個部門獨立或聯(lián)合頒布的4 516條PPP相關政策作為本文的研究樣本。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析

通過對上述PPP相關政策的統(tǒng)計，我們得到圖1。

通過圖1可以發(fā)現(xiàn)，自2014年起，中國PPP相關政策頒布數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長。同時，多部門聯(lián)合頒布現(xiàn)象凸顯，2016年聯(lián)合頒布數(shù)量達到政策頒布總量的35.6%。政策的頒布部門也由原來的單一部門頒布向多部門聯(lián)合頒布轉(zhuǎn)變。2014—2018年，各部門聯(lián)合頒布PPP政策達到4 186條，具體情況如表1所示。

在 4 186條多部門聯(lián)合頒布的PPP政策中，參與頒布最多的部門依次為財政部（1 238條）、發(fā)改委（1 009條）、住建部（384條）。進一步進行部門間的網(wǎng)絡關系分析，如圖2所示。

分析發(fā)現(xiàn)，財政部、發(fā)改委和住建部在整個網(wǎng)絡中的面積占比最大。因此，本文將重點研究財政部、發(fā)改委和住建部聯(lián)合頒布的政策的協(xié)同有效性，以及三部門與其他部門聯(lián)合頒布的政策的協(xié)同有效性對我國PPP項目發(fā)展效果的影響。

部門之間聯(lián)合頒布政策的協(xié)同力度與協(xié)同效度分析

協(xié)同力度分析

政策力度是描述政策法律效力及實施效力的指標。一般認為，政策力度越大，相關部門就會對其越重視，隨之的配套措施和支持政策就越多，其政策執(zhí)行效果就越好。因此，政策的部門協(xié)同度不僅與政策是否由兩部門聯(lián)合頒布有關，而且與政策力度息息相關。在對政策力度的量化上，通常的辦法是統(tǒng)籌考量政策頒布部門、政策類型等方面。具體規(guī)則為，由全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律記為5分，由國務院頒布的條例、法令、規(guī)定及各部委頒布的條令記為4分，由國務院頒布的暫行條例、規(guī)定、方案、決定、意見、辦法、標準及各部委頒布的條例、規(guī)定、決定記為3分，由各部委頒布的意見、辦法、方案、指南、暫行規(guī)定、細則、條件、標準等記為2分，通知、公告和規(guī)劃記為1分。

基于表1統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對2014—2018年間各部門聯(lián)合頒布PPP相關政策的協(xié)同力度進行匯總分析，結(jié)果如表2所示。

分析表2發(fā)現(xiàn)，發(fā)改委和財政部的協(xié)同力度（21）、財政部和住建部的協(xié)同力度（17）最高，各部門協(xié)同頒布PPP政策的數(shù)量均處于上升趨勢，且在2015年達到最佳狀態(tài)。這表明在PPP領域，我國政府及相關部門已經(jīng)逐漸認識到依靠單一力量無法推動PPP項目健康發(fā)展。

協(xié)同效度分析

為了深入研究部門協(xié)同對PPP政策效果的影響，我們設立PPP相關政策協(xié)同執(zhí)行效果為目標，按照式（4）對PPP政策制定部門在某一具體目標上的協(xié)同度進行匯總，結(jié)果如表4所示。

從部門參與制定政策方面來看，財政部和發(fā)改委在PPP具體項目上的協(xié)同有效性最好。同時，三大PPP政策制定核心部門的協(xié)同度遠大于其他部門。自2014年以來，發(fā)改委與其他部門的協(xié)同度呈上升趨勢，其中住建部與發(fā)改委的協(xié)同有效性較高。雖然住建部與銀保監(jiān)會、住建部與交通運輸部也存在協(xié)同，但協(xié)同力度明顯低于其與發(fā)改委、財政部的協(xié)同。從整體目標上來看，各部門在PPP政策協(xié)同有效性方面呈波動性提高，這說明部門開始逐漸重視協(xié)同頒布PPP政策，且更加關注政策的實施效果?；诖?，進一步研究部門協(xié)同對政策效果的影響，這對于PPP項目有效推進具有重要的意義。

PPP項目在實際執(zhí)行效果中，在因變量的測量上，主要參考財政部入庫PPP項目數(shù)量和PPP項目投資額，如式（4）所示。

根據(jù)變量的顯著性檢驗計算結(jié)果，財政部和發(fā)改委聯(lián)合出臺的政策對PPP項目績效影響最為顯著。

結(jié)語

本文從政策協(xié)同效果的角度出發(fā)，對2001—2018年間4 516條PPP政策進行了分析。結(jié)果表明，多部門聯(lián)合發(fā)布的政策效力要高于各部門單獨發(fā)布的政策。在國內(nèi)眾多的PPP相關政策頒布機構(gòu)中，參與政策聯(lián)合頒布數(shù)量最多的機構(gòu)依次為財政部（1 238條）、發(fā)改委（1 009條）和住建部（384條），三者是PPP政策聯(lián)合頒布的三大核心部門。其中，發(fā)改委和財政部之間聯(lián)合頒布的政策對PPP項目績效的影響最為明顯、政策力度最高，財政部和住建部之間聯(lián)合頒布的PPP政策協(xié)同有效性最好。

針對PPP政策協(xié)同效用的分析結(jié)果，本文為繼續(xù)深化PPP政策的應用提出以下建議。一方面，要提高PPP政策的規(guī)范化?，F(xiàn)存的PPP政策多為各部委的規(guī)章條例，數(shù)量龐雜，缺乏針對性且存在沖突現(xiàn)象。應規(guī)范PPP政策的層級及政策的針對性，規(guī)范各部門的權(quán)力和責任界限，形成“專業(yè)專策”的局面。另一方面，要提高PPP政策的整體協(xié)同性。要求各部門之間協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，確保政令統(tǒng)一。在協(xié)同的同時完善政策缺口，對于PPP政策的盲區(qū)，如土地、稅收等問題，應及時出臺相應的政策，避免因政策的缺失導致風險的產(chǎn)生。

[基金項目：北京高等學校高水平人才交叉培養(yǎng)項目“大學生科研訓練計劃深化項目”（編號：108052961917/014）。]