經(jīng)濟責(zé)任審計的全程動態(tài)健康檔案管理

[摘要]經(jīng)濟責(zé)任審計作為中國特色的經(jīng)濟監(jiān)督制度，在審計工作中具有十分重要的意義。本文針對制約經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)展的主要瓶頸，創(chuàng)新構(gòu)建“全程動態(tài)健康檔案管理”評價體系，實現(xiàn)對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履職情況的動態(tài)監(jiān)督，探索科學(xué)、合理的經(jīng)濟責(zé)任審計方法，以幫助企業(yè)及早防范風(fēng)險，促進效益提升。

[關(guān)鍵詞]審計 動態(tài) 健康 檔案

一、理論基礎(chǔ)

作為對領(lǐng)導(dǎo)人員實行監(jiān)督的有力手段和重要環(huán)節(jié)，經(jīng)濟責(zé)任審計是我國審計工作中十分重要的一部分。

（一）經(jīng)濟責(zé)任審計的定義和法律依據(jù)

經(jīng)濟責(zé)任審計，是指審計機關(guān)（機構(gòu)）通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員及其所在地區(qū)、組織的財政財務(wù)收支情況和相關(guān)經(jīng)濟活動進行審計，來監(jiān)督和評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任履職情況的行為。

2006年修訂后的審計法新增了對任期經(jīng)濟責(zé)任審計的規(guī)定;2010年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》從不同角度對經(jīng)濟責(zé)任審計作出更加全面、系統(tǒng)和具體的規(guī)定，意味著我國經(jīng)濟責(zé)任審計制度更加規(guī)范和成熟;2014年通過的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》，對經(jīng)濟責(zé)任審計的對象、內(nèi)容、評價、報告、結(jié)果運用以及組織領(lǐng)導(dǎo)和審計實施等進行了細化和完善，預(yù)示著經(jīng)濟責(zé)任審計法律規(guī)范體系已基本構(gòu)建完成（韋小泉、王立彥，2015）。

（二）經(jīng)濟責(zé)任審計的意義和發(fā)展瓶頸

自審計署1986年制定并發(fā)布《關(guān)于開展廠長離任經(jīng)濟責(zé)任審計工作幾個問題的通知》以來，經(jīng)過30多年的發(fā)展，經(jīng)濟責(zé)任審計已成為一項具有中國特色的經(jīng)濟監(jiān)督制度。作為專門對領(lǐng)導(dǎo)人員履職情況的審計，在促進對權(quán)力的制約監(jiān)督、促進依法行政、加強對干部的監(jiān)督管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用（陳波，2005）。尤其是黨的十八大以來，黨和政府將反腐倡廉工作提上重要日程，以權(quán)力運行的過程和結(jié)果為監(jiān)督主線的經(jīng)濟責(zé)任審計（戚振東、尹平，2013）越發(fā)凸顯其重要性。審計部門作為經(jīng)濟監(jiān)督的職能部門，更需要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任履職監(jiān)督，確保領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的規(guī)范行使，推動企業(yè)健康發(fā)展。

然而，當(dāng)前的經(jīng)濟責(zé)任審計，存在審計監(jiān)督滯后、評價標準體系不完善等發(fā)展瓶頸。

審計監(jiān)督滯后，難以及時防范風(fēng)險。經(jīng)濟責(zé)任審計大多是“先離任后審計”，審計評價結(jié)果不能被作為干部任用的依據(jù)，用人與審計脫節(jié)（李建華，2011）。審計監(jiān)督滯后同時會產(chǎn)生問責(zé)機制不健全、審計問題屢查屢犯、難以推動整改等問題，使得審計監(jiān)督在一定程度上失去了原有意義。

經(jīng)濟責(zé)任評價標準體系不完善。對經(jīng)濟責(zé)任評價指標的研究較為廣泛、籠統(tǒng)和不統(tǒng)一，不能實現(xiàn)經(jīng)濟責(zé)任審計的全面覆蓋，這些都影響審計的規(guī)范性和評價的客觀性。譚雅妃（2015）指出，經(jīng)濟責(zé)任審計作為內(nèi)部審計的重要組成部分，應(yīng)采取定性和定量相結(jié)合的方法，開發(fā)一套統(tǒng)一的風(fēng)險評價標準。

同時，由于離任后現(xiàn)場審計時間有限，一次性審計難以保證審計質(zhì)量。許多內(nèi)部審計部門面臨審計任務(wù)繁重、審計力量不足的問題，如何改善內(nèi)部審計評價模式，提高審計工作效率也是亟須解決的問題。

（三）創(chuàng)新經(jīng)濟責(zé)任審計評價模式

“全程動態(tài)健康檔案管理”評價體系，參考了醫(yī)學(xué)上的健康體檢模式。例如，范愛玲（2012）認為，通過農(nóng)村居民健康檔案能對患者進行全程觀察并及時治療，對控制慢性疾病來說顯得尤為重要。賴志杰（2013）也指出，健康管理是應(yīng)對慢性病等問題的有效之策。通過“全程動態(tài)健康檔案管理”，可以實現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)干部和所在單位的動態(tài)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)單位已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險點甚至問題，防止風(fēng)險擴大或問題日積月累更加嚴重。同時，“體檢結(jié)果”可以及時被運用到離任經(jīng)濟責(zé)任審計等審計檢查，提高了審計工作效率，也可以及時成為干部人事任用的依據(jù)。另外，還實現(xiàn)了評價標準的規(guī)范化，使審計人員在進行審計評價時，減少主觀推理和判斷，從而有利于規(guī)范審計評價行為。

二、設(shè)計思路

構(gòu)建“全程動態(tài)健康檔案管理”評價系統(tǒng)，需要實現(xiàn)評價方法的科學(xué)性、評價內(nèi)容的全面性、評價模式的創(chuàng)新性。

（一）評價方法

任中審計與離任審計相結(jié)合。進一步擴大任中審計的比重，突出經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的運用（李曉慧、金彪，2013），可以發(fā)揮審計監(jiān)督的預(yù)警預(yù)防作用。

審計評價與審計內(nèi)容相統(tǒng)一。審計評價要以審計內(nèi)容為基礎(chǔ)，做到審計什么就評價什么，既不夸大也不縮小，這樣可以有效防止審計評價出現(xiàn)偏頗、虛假等問題，使審計評價有理有據(jù)（王成浩，2015）。

定量評價與定性評價相結(jié)合。評價指標設(shè)置應(yīng)當(dāng)簡明實用，并易于操作。通過對各類指標進行定性分析和定量評價，客觀公正地綜合評價組織領(lǐng)導(dǎo)干部的履職水平。

（二）評價內(nèi)容

2014年7月《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》（以下簡稱《細則》）發(fā)布，第十六條規(guī)定了對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟責(zé)任履職情況進行審計的主要內(nèi)容，涵蓋了主要審計內(nèi)容和審計重點，是當(dāng)前國家層面對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計最為具體的指導(dǎo)標準。以此內(nèi)容為基礎(chǔ)進行審計評價，有利于確保經(jīng)濟責(zé)任審計評價的全面性、完整性，符合審計評價與審計內(nèi)容相統(tǒng)一的要求。

（三）評價模式

根據(jù)任中審計與離任審計相結(jié)合的原則，轉(zhuǎn)變審計評價模式，從而前移審計監(jiān)督服務(wù)關(guān)口，實現(xiàn)對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計更加及時、全面、客觀、公正的履職評價，促進組織健康有效發(fā)展。

三、體系構(gòu)建

全程動態(tài)健康檔案管理是指被審計領(lǐng)導(dǎo)人員履職（日常經(jīng)營狀況、“亞健康”的風(fēng)險預(yù)警健康保護促進、“非健康”的問題糾正改善等）過程的規(guī)范、科學(xué)記錄，主要是以問題為導(dǎo)向的健康檔案記錄方式，貫穿了整個任職周期，涵蓋了各業(yè)務(wù)重要風(fēng)險，實現(xiàn)了信息的多渠道動態(tài)收集。該體系主要由“健康檔案表”和“健康報告”組成。

（一）健康檔案表

健康檔案表由8類37個指標組成，基于《細則》所整合的8類審計內(nèi)容，涵蓋對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計的重點，分別為：法規(guī)政策執(zhí)行、能力構(gòu)建，推動可持續(xù)發(fā)展情況;履行重大事項決策情況;項目投資管理情況;內(nèi)部控制情況;會計信息真實合法情況;主要經(jīng)營業(yè)績情況;廉潔自律情況;以往審計問題整改情況。將8類審計內(nèi)容細分為37項評價指標，最后將各個指標分數(shù)加總，得出被審計單位的總得分，形成一份被審計單位健康檔案表。健康檔案表總分設(shè)為1000分，根據(jù)各利益相關(guān)方對每類審計內(nèi)容重視程度的不同，綜合企業(yè)各部門意見，對8類37個指標設(shè)以不同權(quán)重，每類審計內(nèi)容的占比如圖1所示。

根據(jù)總評分，對被審計單位進行評價，分為“優(yōu)”“良”“中”“差”四個等級，總得分901-1000分為優(yōu)，751-900分為良，601-750分為中，低于600分為差。由于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須發(fā)揮廉潔表率作用，若廉潔自律情況中有一項被評為“差”，或存在“嚴重的違法違規(guī)、會計信息造假、私設(shè)小金庫”等一票否決事項，則綜合評定不能為“優(yōu)”或“良”。經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標表（健康檔案表）如表1所示。對“法規(guī)政策執(zhí)行、能力構(gòu)建，推動可持續(xù)發(fā)展情況”共細分為3個定性指標，其中執(zhí)行國家法律法規(guī)、財經(jīng)法律方面，分為全面執(zhí)行、基本執(zhí)行、執(zhí)行一般、執(zhí)行差4個等次，對每一等次設(shè)置分數(shù)段。對“主要經(jīng)營業(yè)績情況”細分為12個定量指標，通過量化指標，減少審計人員的主觀意見，客觀并實事求是地揭示問題。定性評價和定量評價相結(jié)合，使審計評價結(jié)果更加科學(xué)、準確和客觀。

（二）健康報告

在對被審計單位評價打分之后，形成“xx公司經(jīng)濟責(zé)任履職健康報告”，健康報告由4部分組成，如圖2所示。

首先，對被審計單位進行綜合評價，給出評價得分和評價等次。其次，進行健康狀況分析，在給出8個模塊的健康評價表之后，對每個模塊給出具體得分并進行具體分析，指出該模塊扣分的主要風(fēng)險點。再次，指出被審計單位存在的主要問題，包括主要經(jīng)營業(yè)績、經(jīng)營效率方面的問題，需立即整改的重大經(jīng)營風(fēng)險。最后，給出整改建議。

（三）“健康檔案”動態(tài)監(jiān)督

“健康檔案”動態(tài)監(jiān)督評價模式包括任期內(nèi)定期、不定期評價和離任審計評價，如圖3所示。

其中，定期健康評估工作由被審計單位自評、上級業(yè)務(wù)管理部門復(fù)評、審計部綜合評價三個階段組成。被審計單位根據(jù)當(dāng)前管理現(xiàn)狀自評，主動揭示問題、提出整改建議。上級業(yè)務(wù)管理部門作為各業(yè)務(wù)線條主管部門進行復(fù)評，分析原因，提出管理建議。審計部在上述結(jié)果基礎(chǔ)上，結(jié)合以往審計發(fā)現(xiàn)問題、審計在線系統(tǒng)遠程監(jiān)控數(shù)據(jù)等資料，完成綜合評估，并出具健康履職評估報告。

四、案例分析

廣東聯(lián)通下轄21個地市分公司，其審計部門通過建立并推動實施“健康檔案動態(tài)管理”型經(jīng)濟責(zé)任審計模式，實現(xiàn)了對地市分公司總經(jīng)理履職情況更加及時、全面、客觀、公正的評價。

（一）評價信息來源

日常經(jīng)營狀況：包括主要經(jīng)營業(yè)績情況，將重點業(yè)務(wù)發(fā)展情況、主要財務(wù)指標趨勢情況、績效考核改進情況納入任期內(nèi)健康檔案進行持續(xù)跟蹤。

“亞健康”風(fēng)險預(yù)警信息：包括各業(yè)務(wù)口監(jiān)控所獲取的風(fēng)險預(yù)警信息、審計系統(tǒng)在線監(jiān)控風(fēng)險預(yù)警信息等。

“非健康”問題：各業(yè)務(wù)口的內(nèi)外部檢查、審計發(fā)現(xiàn)的問題。并重點關(guān)注4類問題：紅線問題;紅線之外，影響廣度（覆蓋地市）≧7個地市;紅線之外，影響年會計信息年度累計，或造成資金資產(chǎn)流失≧5000萬元;紅線之外，影響利潤金額或造成項目虧損金額/當(dāng)期總金額≧5%。

為實現(xiàn)信息多渠道動態(tài)收集，審計部聯(lián)合同級各部門成立經(jīng)濟責(zé)任健康檔案管理工作組。工作組的主要職責(zé)是及時采集信息，通過定期健康評估及各類檢查結(jié)果，不斷完善豐富領(lǐng)導(dǎo)干部履職健康檔案，對發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險問題進行及時提醒、預(yù)警、糾正。

（二）動態(tài)管理流程

“動態(tài)健康檔案管理”全流程包括事前（總經(jīng)理任職初）、事中（總經(jīng)理任職內(nèi)）和事后（總經(jīng)理離任時）三個環(huán)節(jié)。管理模式全流程如表2所示。

事前（上任時和任內(nèi)）：事前告知評價標準和規(guī)則，尤其是審計問題整改情況，在評價得分表中占5%權(quán)重，對未整改的重要問題啟動問責(zé)，使領(lǐng)導(dǎo)上任時心中有數(shù)，主動關(guān)注和重視審計問題整改，促進風(fēng)險及早防范。

事中（任期內(nèi)）：通過建立健康檔案日常管理機制，及時提示風(fēng)險、挖掘短板，不僅督促問題得到整改、風(fēng)險及早解決，同時促進經(jīng)營短板和業(yè)績的對標提升。

事后（離任審計）：在全面客觀的審計評價基礎(chǔ)上，將審計成果納入考核和問責(zé)，加強審計成果運用。

（三）項目進展情況

伴隨地市分公司離任審計項目的開展，廣東聯(lián)通將經(jīng)濟責(zé)任健康檔案管理新模式向全省21個地市分公司總經(jīng)理進行宣講和測評，引導(dǎo)“一把手”對經(jīng)營風(fēng)險問題和制約公司經(jīng)營短板問題提早關(guān)注并重視整改。截至2017年4月，廣東聯(lián)通審計部已先后完成14個地市分公司離任健康評價工作，以及2016年度全省21個地市分公司任中健康評估工作。

“動態(tài)健康檔案管理”模式得到被審計領(lǐng)導(dǎo)人員的高度重視。新模式使之全面了解公司面臨的主要經(jīng)營短板，并推動短板補強;通過清楚了解離任審計評價內(nèi)容，提前梳理問題并整改，改善了企業(yè)健康度并提升了治理能力。

風(fēng)險意識強化，形成大監(jiān)督合力。地市分公司結(jié)合內(nèi)控評審工作定期（年度）開展健康（控制）自我評估，省公司專業(yè)管理部門發(fā)揮業(yè)務(wù)監(jiān)督管理職能，定期評價管控效果和不足，通過上下聯(lián)動、橫向協(xié)同，風(fēng)險意識在實踐中得到進一步強化。

審計問題得到重視和整改，經(jīng)營風(fēng)險得到及時解決。審計問題整改情況在評價得分表中占5%的權(quán)重，且領(lǐng)導(dǎo)離任時仍未整改的重大問題，將通過經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議機制界定責(zé)任、啟動問責(zé)。截至2017年4月，平均審計整改率從實施新模式前的57.36%提高到85.49%。

經(jīng)營短板問題得到有效改善，有力促進了效益提高。健康評價體系包括對經(jīng)營短板的評價，如某地市分公司健康評價報告中指出利潤下降的一個重要原因是一些主要套餐疊加本地傭金，存在被代理商利用套取傭金風(fēng)險，實際上套餐用戶質(zhì)量不高，營銷投入效益有待提升。

（作者單位：中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信有限公司廣東省分公司，郵政編碼：510630，電子郵箱：kemeihui@chinaunicom.cn，課題組成員：陳小梅 劉偉瓊 姜婧 駱期宏 郭堂枝 黃劉郁 馮曉娟 林岸芬 唐芳 鄭棋元 王懷成）