《公務(wù)員法》修訂草案的思考與展望

摘 ?要：我國(guó)基層公務(wù)員在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，一直面臨著兩大瓶頸：收入水平較低和晉升通道較窄。為了解決這兩大問(wèn)題，國(guó)家試圖以推進(jìn)職務(wù)職級(jí)并行制度為主線，打造公務(wù)員成長(zhǎng)的新通道。當(dāng)前，基層各項(xiàng)改革正處于攻堅(jiān)期，各種矛盾問(wèn)題易發(fā)多發(fā)，各種利益訴求不斷涌現(xiàn)，各種不穩(wěn)定因素交織疊加。廣大基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性直接決定了基層改革的成敗。2014和2016年國(guó)家先后兩次試點(diǎn)實(shí)施職務(wù)職級(jí)并行制度，深刻認(rèn)識(shí)到不能對(duì)所有干部采取“粗放式管理”，迫切需要“分類管理、職薪并重、優(yōu)進(jìn)劣退”。因此，將職務(wù)職級(jí)并行制度寫入《公務(wù)員法》修訂草案之中，以法律的方式鞏固這一制度創(chuàng)新成果?？梢哉f(shuō)，公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度是適應(yīng)新時(shí)代背景、具有中國(guó)特色的干部管理制度，為世界各國(guó)解決干部人事制度問(wèn)題提供了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

關(guān)鍵詞：職務(wù)職級(jí)并行;基層干部;成長(zhǎng)通道;好干部標(biāo)準(zhǔn)

一、引言

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深化改革的重大戰(zhàn)略機(jī)遇期。新時(shí)代背景下各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，需要廣大干部登高望遠(yuǎn)、居安思危、守正創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)作為。廣大基層干部戰(zhàn)斗在脫貧攻堅(jiān)的第一線，扎根在祖國(guó)最需要的地方，為黨分憂、為黨盡責(zé)、為民造福，是工作時(shí)間最長(zhǎng)、職業(yè)經(jīng)歷最苦、精神壓力最大和社會(huì)誤解最深的一類特殊群體。他們身處各項(xiàng)改革工作的最前沿，面臨的社會(huì)矛盾多、工作壓力大、心理負(fù)荷重，面臨著晉升空間狹隘、收入水平不高、職業(yè)生涯發(fā)展受限等問(wèn)題。這一系列問(wèn)題已成為擺在各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)面前的重要難題。如何化解基層干部“收入低、晉升難”的內(nèi)在矛盾，充分調(diào)動(dòng)其干事創(chuàng)業(yè)的積極性，已成為亟待解決的共識(shí)性問(wèn)題。

二、改革背景

習(xí)近平總書記在系列重要講話中強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的政治問(wèn)題核心是干部問(wèn)題，我們既要抓“關(guān)鍵少數(shù)”，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”;又要管“絕大多數(shù)”，發(fā)揮“規(guī)模效應(yīng)”。黨的十九大報(bào)告指出，決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，迫切需要調(diào)動(dòng)和激發(fā)干部隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。2018年全國(guó)組織工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)了，要堅(jiān)持貫徹新時(shí)期“好干部”標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持事業(yè)為上、以事?lián)袢?，建立一支忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍。當(dāng)前，基層各項(xiàng)改革正處于攻堅(jiān)期，各種矛盾問(wèn)題易發(fā)多發(fā)，各種利益訴求不斷涌現(xiàn)，各種不穩(wěn)定因素交織疊加。廣大公務(wù)員特別是基層公務(wù)員作為基層治理的主力軍，對(duì)決勝全面建成小康社會(huì)起到重要作用。

三、職務(wù)與職級(jí)并向制度的提出

職務(wù)與職級(jí)并行制度上升為國(guó)家法律不是一蹴而就，而是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的演進(jìn)歷程，黨的十六大上就率先提出“完善干部職務(wù)和職級(jí)相結(jié)合的制度，建立干部激勵(lì)和保障機(jī)制”，這是黨的重要文件中首次提出職級(jí)制度。2009年9月，中共十七屆四中全會(huì)上提出“建立健全干部職務(wù)與職級(jí)并行制度，實(shí)行干部職級(jí)與待遇掛鉤”。2014年6月和2016年12月分別在部分地區(qū)試點(diǎn)實(shí)施職務(wù)與職級(jí)并行制度，取得較好成效。2015年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建認(rèn)公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》的通知，明確增加職級(jí)晉升的通道（科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)5個(gè)職級(jí)）。最終，在2018年11月的第十三屆全國(guó)人大第六次會(huì)議上，職級(jí)制度作為《公務(wù)員法（修改草案）》的重要內(nèi)容之一進(jìn)入公眾視野，并將于2019年6月起正式施行。

在試點(diǎn)工作中，我們也出現(xiàn)一些亟待解決的問(wèn)題。張馳（2018）基于實(shí)證研究對(duì)湖北省287名縣級(jí)及以下的在編公務(wù)員進(jìn)行抽樣調(diào)查，分析結(jié)果顯示：我國(guó)縣域公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行政策的評(píng)估綜合得分較低，特別是在充分性、效率性、公平性、回應(yīng)性和適宜性方面有待進(jìn)一步完善。楊梅（2018）也強(qiáng)調(diào)，在職務(wù)職級(jí)并行的試點(diǎn)工作中，仍然存在有實(shí)施范圍較窄、職級(jí)晉升條件嚴(yán)格、制度實(shí)施偏離初衷、配套制度不盡完善等問(wèn)題。

通過(guò)2016年的試點(diǎn)工作，我們看到推行職務(wù)與職級(jí)并行制度是民心向背，順應(yīng)了干部隊(duì)伍發(fā)展的大趨勢(shì)，有效調(diào)動(dòng)廣大基層干部建功立業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為的熱情和積極性，緩解了職務(wù)晉升帶來(lái)的過(guò)度壓力。同時(shí)，也注意到試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的晉升職級(jí)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、品位分類難以推行、地方政府財(cái)政壓力過(guò)大、地方個(gè)性政策涵蓋不全、制度執(zhí)行范圍不合理、考核制度不合理等問(wèn)題。因此，為了鞏固本次試點(diǎn)成果、在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行，同時(shí)也為了糾正試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，迫切需要將職務(wù)職級(jí)并行制度寫入《公務(wù)員法》之中。

四、具體做法

根據(jù)2014和2016年兩次試點(diǎn)工作的實(shí)施效果，《公務(wù)員法（修訂草案）》在職級(jí)制度方面做出了重大調(diào)整。

第一，用職級(jí)序列替代非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，將職級(jí)與職務(wù)、級(jí)別共同作為公務(wù)員管理的基礎(chǔ)?！缎抻啿莅浮放c現(xiàn)行的《公務(wù)員法》最大的變化在于用職級(jí)替代非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。職級(jí)也由此成為干部任免、升降、獎(jiǎng)罰的重要依據(jù)，也突出強(qiáng)調(diào)了“分類管理”的基本原則。

第二，在廳局級(jí)以下設(shè)置公務(wù)員職級(jí)層次，分為四等十二級(jí)。綜合管理類公務(wù)員的職級(jí)層次：一級(jí)巡視員、二級(jí)巡視員、一級(jí)調(diào)研員、二級(jí)調(diào)研員、三級(jí)調(diào)研員、四級(jí)調(diào)研員、一級(jí)主任科員、二級(jí)主任科員、三級(jí)主任科員、四級(jí)主任科員、一級(jí)科員、二級(jí)科員。行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類等其他職位類別的職級(jí)序列，將由國(guó)家另行規(guī)定。相比于現(xiàn)行的《公務(wù)員法》，《修訂草案》中的職級(jí)名稱基本沿用了非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱，但增加了四個(gè)職級(jí)層次。

第三，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)應(yīng)當(dāng)對(duì)映相應(yīng)的級(jí)別，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級(jí)之間可以互相轉(zhuǎn)任、兼任?！缎抻啿莅浮芬?guī)定，公務(wù)員的級(jí)別根據(jù)所任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、職級(jí)及其德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷確定。同時(shí)，根據(jù)工作需要和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與職級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和職級(jí)可以互相轉(zhuǎn)任、兼任，符合規(guī)定資格條件的，可以晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者職級(jí)，打破了兩大系統(tǒng)彼此之間的壁壘。

第四，公務(wù)員職級(jí)實(shí)行委任制和聘任制，職級(jí)任免、升降需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的程序?！缎抻啿莅浮芬?guī)定，委任制公務(wù)員試用期滿考核合格，職務(wù)、職級(jí)發(fā)生變化，以及其他情形需要任免職務(wù)、職級(jí)的，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限和規(guī)定的程序任免。在晉升職級(jí)方面，根據(jù)個(gè)人德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和任職資歷，參考民主推薦或者民主測(cè)評(píng)結(jié)果確定人選，經(jīng)公示后，按照管理權(quán)限審批。公務(wù)員在年度考核中被確定為不稱職的，按照規(guī)定程序降低一個(gè)職務(wù)或職級(jí)層次任職。

黨的十九大報(bào)告提出“要建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的干部隊(duì)伍;堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制”。2018年8月中組部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，對(duì)建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為提出明確要求。上述重要文件中都強(qiáng)調(diào)了干部激勵(lì)機(jī)制的重要性，而《公務(wù)員法（修改草案）》，特別是其中的職務(wù)與職級(jí)并行制度將對(duì)干部的激勵(lì)機(jī)制上升到法律層面，實(shí)現(xiàn)制度化、法制化。

《公務(wù)員法》作為干部人事管理的一般性法律，發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)性和領(lǐng)導(dǎo)性的作用。而隨著時(shí)代的發(fā)展，其具體內(nèi)容應(yīng)因時(shí)而變、順勢(shì)而為，與時(shí)俱進(jìn)，增加一些過(guò)去所沒(méi)有考慮到的、現(xiàn)在所面臨的新問(wèn)題新挑戰(zhàn)。特別是自從2005年立法以來(lái)，不少地方政府在干部管理中有所創(chuàng)新，并取得卓越的成效，其中就包括2014和2016年在地方試點(diǎn)的公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。這些成功經(jīng)驗(yàn)和做法值得在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，讓更多的干部受益，因此寫入《公務(wù)員法》具有重要理論意義。

作者簡(jiǎn)介：盛中華 中共黨員 浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。