底線思維在村莊規(guī)劃中的應(yīng)用探索

宋曉璐 程藝 王皓宇 高宜程

摘要：以規(guī)劃引領(lǐng)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效途徑之一。通過在北京市門頭溝區(qū)馬欄村村莊規(guī)劃實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)，在村莊規(guī)劃編制過程中運(yùn)用底線思維有助于落實(shí)空間管控目標(biāo)，協(xié)調(diào)各部門利益需求，實(shí)現(xiàn)村莊資源統(tǒng)籌配置。本文在綜合分析馬欄村村莊規(guī)劃編制的突出問題基礎(chǔ)之上，構(gòu)建基于底線思維的馬欄村村莊規(guī)劃編制總體框架，提出了底線思維導(dǎo)向下村莊規(guī)劃編制的具體策略，以期為鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供規(guī)劃思路和相關(guān)參考。

關(guān)鍵詞：村莊規(guī)劃；底線思維；多規(guī)合一；馬欄村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.05.006？中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）05-0033-07？文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A？？？？

Research on Village Planning Based on Bottom Line Thinking： Taking Malan Village in Mentougou District of Beijing as an Example

SONG Xiaolu， CHENG Yi， WANG Haoyu， GAO Yicheng

[Abstract] Planning to promote the construction of beautiful countryside is one of the effective ways to achieve rural revitalization. Through the practice of village planning in Malan Village， Mentougou District， Beijing， it is found that the use of bottom-line thinking in the process of village planning can help to implement the goal of space control， coordinate the interests of various departments and realize the overall allocation of village resources. Based on the comprehensive analysis of the Malan Village， the project team built the overall framework for the Malan Village planning based on the bottom line thinking， put forward the bottom line thinking under the village planning the overall thinking and specific strategies， in order to provide planning ideas and related to rural revitalization of the development of reference.

[Keywords] village planning； bottom line thinking； multiple-plan integration； Malan Village

引言

底線思維是一種重要的思維方式，具體指充分估計(jì)困難和阻力，設(shè)定調(diào)整錯(cuò)誤的可承受區(qū)間，繼而堅(jiān)守底線，嚴(yán)防出現(xiàn)顛覆性的失誤，同時(shí)充分挖掘潛力、激發(fā)動(dòng)力、釋放活力，為更好的發(fā)展預(yù)留空間[1]。2019年3月5日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)的審議時(shí)強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點(diǎn)、體現(xiàn)本地優(yōu)勢和特色”，進(jìn)一步指出在規(guī)劃編制過程中堅(jiān)持底線思維的重要性。底線思維在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)用十分廣泛，滲入各部門的專業(yè)規(guī)劃之中，并在各領(lǐng)域強(qiáng)化管控[2]。例如寧波市依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在城市總體規(guī)劃中劃定禁建區(qū)、限建區(qū)，依據(jù)《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》在土地利用總體規(guī)劃中劃定限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，并從環(huán)境準(zhǔn)入的角度在環(huán)境功能區(qū)劃中明確限制開發(fā)區(qū)、禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)等底線區(qū)域[3]。

底線思維有助于保障城鄉(xiāng)發(fā)展核心管控要素[4]。運(yùn)用底線思維的工作方式執(zhí)行空間功能引導(dǎo)、建設(shè)總量分解等管控策略，可實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源環(huán)境、保障生態(tài)安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的目的。同時(shí)，底線思維是“多規(guī)合一”工作的基本導(dǎo)向[5]。當(dāng)前不同管理部門各自為政，形成多種管控模式，并劃分多種管制分區(qū)，導(dǎo)致空間資源利用不協(xié)調(diào)，各種空間規(guī)劃之間相互掣肘。通過“多規(guī)合一”等協(xié)調(diào)手段，空間管制之間的矛盾得到有效緩解。

村莊規(guī)劃作為村莊未來建設(shè)發(fā)展的重要指導(dǎo)性文件，需要嚴(yán)控資源發(fā)展要素。鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)體量小，發(fā)展模式單一，問題復(fù)雜而具體，村莊規(guī)劃的實(shí)施具有資金來源少、制度不規(guī)范、利益主體難協(xié)調(diào)等多方面的問題。在新時(shí)代背景下，村莊規(guī)劃還具有促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、堅(jiān)持保護(hù)建設(shè)并重、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等歷史使命和特點(diǎn)[6]。保留鄉(xiāng)村的重要生態(tài)資源，同時(shí)讓鄉(xiāng)村在有限的空間內(nèi)發(fā)揮出最大的價(jià)值，產(chǎn)生有效的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是當(dāng)前村莊規(guī)劃編制的技術(shù)難題和重大挑戰(zhàn)[7-8]。

樹立村莊規(guī)劃從“底線思維”到“底線規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，將底線思維應(yīng)用于村莊規(guī)劃領(lǐng)域，能夠有效保障鄉(xiāng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本要素[9]。一方面，通過劃定明確的底線區(qū)域，實(shí)現(xiàn)有效管控建設(shè)用地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)土地利用的規(guī)范性；另一方面，通過協(xié)調(diào)各部門劃定的底線，在不影響控制范圍的基礎(chǔ)上使村莊得到最大限度的發(fā)展。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村尺度的相關(guān)規(guī)劃仍有深入研究的空間。本文以北京市門頭溝區(qū)馬欄村為例，深入分析村莊規(guī)劃編制過程中面臨的資源協(xié)調(diào)問題和不同利益主體的訴求，構(gòu)建底線思維引領(lǐng)下的村莊規(guī)劃編制方式，在多方參與主體之間建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，為做好村莊規(guī)劃探索一種保護(hù)核心發(fā)展資源、有效協(xié)調(diào)推進(jìn)的村莊規(guī)劃編制機(jī)制。

1研究綜述

現(xiàn)有研究主要運(yùn)用底線思維處理城市問題，通過劃定生態(tài)保護(hù)、耕地保護(hù)等紅線，加強(qiáng)政策管制，防止城市無序擴(kuò)張蔓延，并通過空間管控保護(hù)自然資源、歷史風(fēng)貌等城市資源不受無序發(fā)展的侵害。底線規(guī)劃主要著眼于空間層面，研究者普遍關(guān)注城市或城鎮(zhèn)等較大尺度層面的規(guī)劃限制因素，例如張兵等基于“多規(guī)合一”的手段編制《海南省總體規(guī)劃（2015—2030）》，指出各部門或許可以在劃定“管控界線”的同時(shí)，深入研究其他適應(yīng)于發(fā)展新趨勢、新問題與新要求的管理辦法，強(qiáng)調(diào)在部門的全方位協(xié)同中來尋找解決問題的對策[5]。于艷華等運(yùn)用“反規(guī)劃”和底線思維理念，系統(tǒng)梳理科爾沁左翼后旗土地利用數(shù)量，構(gòu)建了土地利用的理想空間格局[10]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村尺度的相關(guān)規(guī)劃研究和實(shí)踐，尤其是“多規(guī)合一”方面的相關(guān)內(nèi)容，仍有深入的研究空間。

底線規(guī)劃不僅包括底線管控，還有運(yùn)用底線思維實(shí)現(xiàn)彈性管控、多方參與等內(nèi)容。例如張平等運(yùn)用“剛彈結(jié)合”的方法對控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制進(jìn)行了探究[11]；鄭雷等指出控制性詳細(xì)規(guī)劃管理過程中應(yīng)該建立彈性管控體系，提升引導(dǎo)性指標(biāo)的法定地位[12]。石堅(jiān)等的研究發(fā)現(xiàn)，在村莊規(guī)劃編制過程中應(yīng)實(shí)現(xiàn)多方參與，促進(jìn)土地利用的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)利益的分配[13]?？傮w來說，底線思維和底線規(guī)劃方面的研究以規(guī)劃編制實(shí)踐為基礎(chǔ)，研究視角呈現(xiàn)多元化的特征[8，14-15]。

2底線思維導(dǎo)向的村莊規(guī)劃編制方法探討

2.1 底線要素

2.1.1政策底線

為了有效應(yīng)對城市發(fā)展面臨的嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變粗放擴(kuò)張式增長方式，全國各地均提出土地空間資源“減量發(fā)展”的政策。其中，統(tǒng)籌以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的集體建設(shè)用地減量發(fā)展是重要手段。以北京市為例，《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出“2020年集中建設(shè)區(qū)外集體建設(shè)用地（不含特交水建設(shè)用地）規(guī)模由現(xiàn)狀956平方公里減到880平方公里左右，2035年減到700平方公里左右”的發(fā)展目標(biāo)，明確了“重點(diǎn)實(shí)施集體建設(shè)用地減量，大力推進(jìn)農(nóng)村集體工礦用地整治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理”的建設(shè)任務(wù)。守住“減量發(fā)展”的政策底線，防止城鎮(zhèn)空間無序蔓延，實(shí)現(xiàn)村莊產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模精簡等內(nèi)容是規(guī)劃編制需要落實(shí)的重要方面。

2.1.2空間底線

根據(jù)紅線的類型和管控強(qiáng)度，將村級層面的底線劃定為剛性管控底線、分級管理底線兩種類型。剛性管控底線劃定后不得更改，主要包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)范圍線、地表水源和地下水源一級保護(hù)區(qū)范圍線、重點(diǎn)生態(tài)公益林范圍線、風(fēng)景名勝特一級區(qū)范圍線、森林公園核心區(qū)和保育區(qū)范圍線；分級管理底線劃定后，采取分層級分強(qiáng)度管理措施進(jìn)行保護(hù)與規(guī)劃，主要包括生態(tài)控制區(qū)范圍線、藍(lán)線、紫線、黃線。

2.2 技術(shù)路線

在資源管控約束性逐漸加強(qiáng)的新形勢下，以底線思維為導(dǎo)向編制村莊規(guī)劃，不僅可以明確開發(fā)管控界限，提高村域范圍內(nèi)的空間利用效率，而且可以有效保障村莊持續(xù)發(fā)展的基本要素，維護(hù)村莊發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。在“用地減量、功能疏解、生態(tài)保護(hù)”的目標(biāo)下，著重解決馬欄村村莊規(guī)劃面臨的矛盾與沖突問題，創(chuàng)新鄉(xiāng)村用地規(guī)劃建設(shè)的管控思路，強(qiáng)化村莊規(guī)劃的整體性與可操作性，運(yùn)用底線思維探索村莊規(guī)劃編制的技術(shù)路線（見圖1）。

2.3 規(guī)劃策略

2.3.1剛性管控禁建空間

村級的空間管控需明確村域空間限制要素，合理安排農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，避免因?yàn)檫^度改造和開發(fā)造成對生態(tài)用地的破壞。運(yùn)用底線思維加強(qiáng)底線管控，是村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)剛性管控的重要手段，同時(shí)也是底線思維的集中體現(xiàn)。剛性管控村域空間，落實(shí)各條底線，劃定不同級別的空間管制區(qū)域，有助于保障各類用地、生態(tài)環(huán)境、歷史文物等發(fā)展資源，形成一整套統(tǒng)領(lǐng)全村域的生態(tài)保護(hù)、林地保護(hù)、耕地保護(hù)和歷史文化保護(hù)等約束性的規(guī)劃要求。

2.3.2分級管理限建空間

劃定村級層面生態(tài)控制區(qū)范圍線、藍(lán)線、紫線、黃線后，采取分層級分強(qiáng)度管理措施。例如，根據(jù)《北京市村莊規(guī)劃導(dǎo)則》對紫線的定義，即劃定歷史文化名村和傳統(tǒng)村落等的保護(hù)范圍界線，以及文物保護(hù)單位、歷史建筑、重要地下文物埋藏區(qū)等的保護(hù)范圍界線。紫線劃定后，紫線范圍內(nèi)的建筑物和構(gòu)筑物不得以任何名義拆除或翻建；翻建存在安全隱患的傳統(tǒng)風(fēng)貌建（構(gòu)）筑物，建筑面積不得超過原居住建筑的總面積，建筑高度不得超過規(guī)劃高度控制要求，并且在建筑風(fēng)格、體量、色彩、施工工藝、建筑材料等方面，要延續(xù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)民居建筑的建造形制與風(fēng)貌特征。

2.3.3彈性規(guī)劃指標(biāo)突破

在“減量規(guī)劃”的政策底線下，彈性劃定村莊建設(shè)用地控制線。不同村莊由于所處區(qū)位不同、村莊自身的發(fā)展條件不同，城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量的幅度、實(shí)現(xiàn)的路徑也各不相同。其中宅基地減量一般不做硬性要求，產(chǎn)業(yè)用地則根據(jù)一定拆占比、拆建比騰退落后產(chǎn)業(yè)。彈性劃定村莊建設(shè)用地控制線是指統(tǒng)籌安排村域范圍內(nèi)可進(jìn)行減量的建設(shè)用地，在賬面上與新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)平衡掛鉤，最終實(shí)現(xiàn)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、集約用地指標(biāo)的目的，合理引導(dǎo)村莊集體建設(shè)用地減量發(fā)展。

2.3.4上下協(xié)同落實(shí)管理

上下協(xié)同落實(shí)管理是底線規(guī)劃的重要內(nèi)容。構(gòu)建村莊規(guī)劃編制及實(shí)施的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于改變過去村莊規(guī)劃與區(qū)鎮(zhèn)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的做法，建立區(qū)—鎮(zhèn)—村聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將沖突點(diǎn)和矛盾點(diǎn)變成規(guī)劃編制和管理實(shí)施的著力點(diǎn)[16]。村莊規(guī)劃提出了建立以村民為主體，規(guī)劃組、政府、企業(yè)及社會(huì)組織共同參與的協(xié)作式規(guī)劃編制方法，需考慮村莊空間管控的單位部門及鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民對村莊發(fā)展的意愿和訴求。在村莊規(guī)劃編制過程中，應(yīng)遵循“多方協(xié)作”“以人為本”的基本原則，通過村民代表大會(huì)、村莊規(guī)劃對接會(huì)、村莊規(guī)劃匯報(bào)會(huì)等多種形式，及時(shí)溝通各個(gè)層面、各個(gè)單位對村莊發(fā)展的意愿，堅(jiān)持嚴(yán)守村莊底線范圍、保護(hù)核心發(fā)展資源的基本原則，積極協(xié)商各部門的發(fā)展需求，引導(dǎo)各部門、各利益主體在“以保護(hù)為主，村莊發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)”的觀念上形成共識，實(shí)現(xiàn)多方參與共同推進(jìn)村莊規(guī)劃編制。

3 馬欄村底線規(guī)劃的實(shí)踐探索

馬欄村位于北京市門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)，2018年被評為北京市第一批市級傳統(tǒng)村落。村莊紅色歷史文化突出，例如北京市第一家由農(nóng)民集資建立的村級陳列館——冀熱察挺進(jìn)軍司令部就座落于該村。除紅色旅游資源外，村域范圍內(nèi)有馬欄林場、馬欄黃土等標(biāo)志性自然生態(tài)旅游資源。

3.1 馬欄村規(guī)劃編制中面臨的核心問題

3.1.1發(fā)展訴求有差異，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

村莊規(guī)劃不同于城市規(guī)劃或大尺度空間的規(guī)劃設(shè)計(jì)，更多地關(guān)注未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和用地空間布局規(guī)劃，有著編制內(nèi)容具體、針對性強(qiáng)等特點(diǎn)。多種類型的規(guī)劃均對馬欄村發(fā)展做出指引，例如上版村莊規(guī)劃《馬欄村村莊規(guī)劃（2006—2020年）》《北京市門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)馬欄村傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》《八路軍冀熱察挺進(jìn)軍司令部舊址保護(hù)規(guī)劃（2015—2030年）》及齋堂鎮(zhèn)層面的《北京市門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》等。不同類型的規(guī)劃方案體現(xiàn)了各方不同的發(fā)展訴求，例如《北京市門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，以明確了馬欄村的用地安排與管制范圍，《北京市門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)馬欄村傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》劃定村莊用地的“核心保護(hù)區(qū)”“建設(shè)控制地帶”并實(shí)行不同管控措施。但各類規(guī)劃主導(dǎo)編制單位的不同，再加上研究領(lǐng)域和城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)自身工作領(lǐng)域側(cè)重點(diǎn)不同等客觀原因，使得各版規(guī)劃缺乏科學(xué)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。例如各版規(guī)劃使用的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)信息精確度不統(tǒng)一、傳統(tǒng)保護(hù)發(fā)展規(guī)劃未充分考慮村莊公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃對村域內(nèi)建設(shè)用地的認(rèn)知有局限性等現(xiàn)象普遍存在。這種“多版規(guī)劃并行”的情況給村莊規(guī)劃的實(shí)施帶來一定不便，造成了現(xiàn)在村莊發(fā)展方向不明確、用地缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的局面。

3.1.2現(xiàn)實(shí)情況與村民、村集體意愿沖突

編制過程中極易忽略村莊繁雜而具體的現(xiàn)實(shí)問題。例如，如何解決村莊土地產(chǎn)權(quán)沖突、宅基地占補(bǔ)平衡矛盾，以及拆遷成本問題等。村民是村莊規(guī)劃的主要利益相關(guān)方，村莊規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、用地布局調(diào)整、公共設(shè)施配套等都直接關(guān)系到村民切身利益。《北京市村莊規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》也明確提出了規(guī)劃過程當(dāng)中要“尊重村民意愿”的原則。馬欄全村有戶籍人口600余人，其中有400多人長期在外務(wù)工，利益訴求各異。由于村民對政策和村莊規(guī)劃的作用了解有限，其訴求關(guān)注的更多的是跟自己直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分。除了回應(yīng)村民訴求外，村干部作為村里對外對接政府、企業(yè)，對內(nèi)組織實(shí)施村莊規(guī)劃和村內(nèi)事務(wù)管理的主要人員，對村莊發(fā)展存在的問題、利益訴求、發(fā)展設(shè)想等有一定的想法，對有關(guān)政策和村莊規(guī)劃的作用也有一定理解。北京市村莊規(guī)劃要落實(shí)用地減量的新目標(biāo)，在此背景下如何解決村民和村集體的訴求沖突問題是規(guī)劃編制的一大難點(diǎn)。

3.1.3部門管控嚴(yán)格，協(xié)調(diào)難度大

本次村莊規(guī)劃涉及的利益主體涵蓋多方面，除了馬欄村村民、村干部之外，還有齋堂鎮(zhèn)政府、區(qū)各部門等，在村莊未來發(fā)展設(shè)想、管控要求和利益訴求上，各有各的立場和訴求。從程序上，齋堂鎮(zhèn)政府是村莊規(guī)劃編制的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作。在此過程中，鎮(zhèn)政府需要統(tǒng)籌考慮鎮(zhèn)域范圍內(nèi)村莊整體布局和村莊間的平衡；門頭溝區(qū)政府相關(guān)部門主要包括規(guī)劃、土地管理、農(nóng)村建設(shè)、水利、生態(tài)環(huán)保、文物保護(hù)等部門，各自在自己管理范圍內(nèi)有部門的管理要求。例如村域范圍涵蓋了“五線”管控的所有地域，受到各部門管理權(quán)限的制約，規(guī)劃過程中若未與各部門的管理要求銜接，則會(huì)導(dǎo)致村莊規(guī)劃內(nèi)容難以落地；產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目設(shè)置必須要與土地利用相銜接，否則導(dǎo)致引進(jìn)項(xiàng)目難以得到用地批準(zhǔn)等。協(xié)調(diào)各部門和村莊發(fā)展的利益訴求，是村莊規(guī)劃編制的一個(gè)挑戰(zhàn)。

3.2 馬欄村底線規(guī)劃具體實(shí)踐

3.2.1校核檢測現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，統(tǒng)一用地標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)劃組在齋堂鎮(zhèn)政府提供的馬欄村2016版土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)和1：1000地形圖數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)，綜合校核用地現(xiàn)狀圖，將沖突地塊進(jìn)行標(biāo)注，與村委會(huì)、鎮(zhèn)政府溝通討論用地性質(zhì)的界定，最終形成一張現(xiàn)狀用地圖，為下一步規(guī)劃做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。

由于馬欄村是歷史保護(hù)名村，村莊集中建成區(qū)內(nèi)可供發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地十分緊缺。規(guī)劃組實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)村域范圍內(nèi)共有10.45公頃的采礦用地（荒廢），通過研究采礦用地的現(xiàn)狀情況和發(fā)展條件，為下一步騰退實(shí)現(xiàn)村莊產(chǎn)業(yè)升級、設(shè)置村莊發(fā)展備用地，以及增減掛鉤、增存掛鉤和人地掛鉤等指標(biāo)的落地做好準(zhǔn)備。

在用地標(biāo)準(zhǔn)方面，比較分析馬欄村現(xiàn)行村莊規(guī)劃用地分類與土地利用現(xiàn)狀地類之間的差異，優(yōu)化、改進(jìn)現(xiàn)有村莊規(guī)劃的用地分類，統(tǒng)一用地標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)查、規(guī)劃實(shí)施管理的需要，協(xié)調(diào)用地分類標(biāo)準(zhǔn)。基于《北京市村莊規(guī)劃導(dǎo)則》提供的用地分類，制定村莊規(guī)劃用地平衡表，為繪制“一張圖”做好基礎(chǔ)工作。

3.2.2“剛彈結(jié)合”管控村域空間

以馬欄村為例，村莊規(guī)劃編制的核心管控要素包括生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、林地保護(hù)區(qū)和村莊五線。規(guī)劃組以國土部門提供的馬欄村村域范圍為基礎(chǔ)，逐一落實(shí)涉及到馬欄村村莊規(guī)劃的管控分區(qū)，包括歷史文化保護(hù)分區(qū)、林地保護(hù)分區(qū)、村莊五線劃定、生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并最終形成統(tǒng)一的空間管制分區(qū)圖。通過全面系統(tǒng)地梳理馬欄村村莊規(guī)劃的底線，對各條底線提出相應(yīng)管制要求，有效地防止村域農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間不受相關(guān)建設(shè)活動(dòng)的破壞，加強(qiáng)生態(tài)用地保護(hù)。

生態(tài)保護(hù)紅線方面，規(guī)劃根據(jù)門頭溝區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)落實(shí)在村域的南側(cè)。該片區(qū)有良好的生態(tài)景觀資源，本著“保護(hù)生態(tài)資源、嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線范圍”的原則，將此片區(qū)設(shè)置為禁止建設(shè)區(qū)，不在該處策劃不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，不在此片區(qū)內(nèi)布置建設(shè)用地。

基本農(nóng)田保護(hù)控制線方面，根據(jù)門頭溝區(qū)土地利用總體規(guī)劃中基本農(nóng)田的范圍與位置劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)控制線，形成基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的相關(guān)規(guī)定，該片區(qū)是禁止建設(shè)區(qū)，在現(xiàn)狀用地校核的基礎(chǔ)上，核實(shí)基本農(nóng)田的坐標(biāo)與范圍后，通過實(shí)地調(diào)研與影像圖落位的手段摸清目前占用的基本農(nóng)田的情況，并將其騰退為農(nóng)業(yè)用地。同時(shí)，規(guī)劃方案中避免對該片區(qū)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

藍(lán)線方面，考慮到易受洪水威脅的山地地形因素，馬欄村藍(lán)線為馬欄溝十年一遇淹沒線和大三里溝淹沒線。規(guī)劃組將馬欄村現(xiàn)有用地與水務(wù)部門提供的藍(lán)線進(jìn)行校核，騰退藍(lán)線范圍內(nèi)的其他建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)用地，并對其實(shí)行強(qiáng)制性管制。對于藍(lán)線與村莊宅基地沖突的片區(qū)則提出“近遠(yuǎn)期結(jié)合”的規(guī)劃策略，即近期采用設(shè)立防洪堤、加固圍墻等保護(hù)策略、遠(yuǎn)期搬遷騰退。

紫線方面，在上版規(guī)劃《北京市門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)馬欄村傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，規(guī)劃劃定紫線范圍為司令部舊址陳列館、戲臺(tái)和古廟院落圍墻外皮5米范圍。紫線范圍內(nèi)的用地性質(zhì)不得隨意改變，不得進(jìn)行對歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)構(gòu)成破壞性影響的活動(dòng)。除了嚴(yán)格控制紫線內(nèi)建筑物，對于傳統(tǒng)村落的街巷肌理、建筑風(fēng)貌、戲樓小品等歷史空間實(shí)行分級管控的策略，劃分核心保護(hù)區(qū)和建設(shè)控制地帶。其中，核心保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的建筑物面積、高度均不得超過傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑物，風(fēng)格上延續(xù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)民居建筑的建造形制與風(fēng)貌特征；建設(shè)控制地帶的建筑物建筑高度嚴(yán)格控制在限高范圍以內(nèi)，風(fēng)貌上與傳統(tǒng)建筑相協(xié)調(diào)。

林地保護(hù)方面，結(jié)合林業(yè)保護(hù)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，馬欄村的林業(yè)用地實(shí)行分級管理的策略。村域內(nèi)無Ⅰ級林地，對Ⅱ級林地實(shí)施局部封禁管護(hù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)撫育性管理，改善林分質(zhì)量和森林健康狀況，禁止商業(yè)性采伐。Ⅱ級林地內(nèi)除現(xiàn)狀建設(shè)用地外，不新規(guī)劃建設(shè)用地，嚴(yán)格保護(hù)林地資源。Ⅲ級林地、Ⅳ級林地則適當(dāng)策劃了“楓葉園”“疊水步道”等旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，均選擇了質(zhì)量不高的林地，對于優(yōu)質(zhì)的林地仍采用嚴(yán)格控制、限制采石取土的措施加以保護(hù)。

在保證底線管控的基礎(chǔ)上，在不突破馬欄村建設(shè)用地規(guī)模、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等約束性指標(biāo)的前提下，規(guī)劃實(shí)行“增減掛鉤”的用地策略。按照“地隨人減、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的思路，騰退村域范圍內(nèi)落后甚至廢棄的產(chǎn)業(yè)用地、采礦用地后，增加引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新功能、新業(yè)態(tài)的其他建設(shè)用地，同時(shí)將存在地質(zhì)災(zāi)害危害隱患的房屋（共計(jì)6700平方米）集中遷至村莊東南部。這在一定程度上緩解村莊發(fā)展對于用地的需求，既落實(shí)了剛性約束的前提，又為村莊發(fā)展適當(dāng)“留白”，較大提升村域用地的兼容性，有效避免教條式規(guī)劃，同時(shí)也為村莊未來發(fā)展的機(jī)遇和不確定性預(yù)留空間，實(shí)現(xiàn)“彈性規(guī)劃”。

3.2.3建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)駐村規(guī)劃

為充分了解村莊基本情況和存在問題，規(guī)劃組采取駐村的方式開展前期調(diào)研工作。駐村調(diào)研期間，對村莊現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行摸底清查，與齋堂鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、村干部交流馬欄村各類空間管控的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，與村民座談、發(fā)放調(diào)查問卷了解村民的基本意愿。形成初步方案后及時(shí)與齋堂鎮(zhèn)及馬欄村進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，并召開村民代表大會(huì)聽取村民意見。在與門頭溝區(qū)相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)聽取部門意見后，馬欄村規(guī)劃公示，并最終完成村莊規(guī)劃編制。在此過程中，規(guī)劃組起到了收集各方資料、意見和想法，落實(shí)村莊規(guī)劃方案中的底線管控要素的作用。

村民是村莊規(guī)劃的主體。規(guī)劃組采取駐村調(diào)研與“拉家?！钡姆绞皆鰪?qiáng)和村民的熟悉程度，建立良好的交流氛圍。按照10%比例抽取村民進(jìn)行深度訪談，詳細(xì)調(diào)查居民個(gè)人和家庭基本屬性、生活需求、規(guī)劃設(shè)想等。采取問卷調(diào)查的方式，向村民發(fā)放問卷，詳細(xì)調(diào)查整體了解村莊發(fā)展現(xiàn)狀、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、交通情況等基本情況及發(fā)展設(shè)想。通過調(diào)查研究，得出村民需求主要集中在提升村旁綠化和庭院綠化，增設(shè)路燈，在村內(nèi)增設(shè)快遞點(diǎn)、養(yǎng)老院，改善醫(yī)療條件，適度發(fā)展民俗體驗(yàn)、農(nóng)家民宿休閑旅游產(chǎn)業(yè)，并重視生態(tài)環(huán)境和文物古跡保護(hù)等方面（見圖2）。

規(guī)劃組充分重視與鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)溝通初步方案的環(huán)節(jié)，并保持密切溝通。鎮(zhèn)政府在規(guī)劃編制中有著協(xié)調(diào)推進(jìn)的作用，不僅起到規(guī)劃編制責(zé)任主體作用，而且對于村莊規(guī)劃編制本身也提供了必要的資料支持和修改意見。統(tǒng)籌考慮齋堂鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，在馬欄村莊規(guī)劃定位上給予意見。統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地布局和設(shè)施配套等內(nèi)容，有效地優(yōu)化了馬欄村與周邊村莊及齋堂鎮(zhèn)的銜接。

除了與村委會(huì)、村民、鎮(zhèn)政府溝通，規(guī)劃組積極協(xié)調(diào)國土、規(guī)劃、林業(yè)、水務(wù)等各部門在規(guī)劃編制、規(guī)劃管理、項(xiàng)目審批方面的沖突點(diǎn)和矛盾點(diǎn)，總體統(tǒng)籌各部門發(fā)展訴求，為在“一張圖”上實(shí)現(xiàn)村莊空間資源、信息、管理和實(shí)施提供對策。例如為落實(shí)“兩線三區(qū)”管控要求，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與農(nóng)民生活改善相協(xié)調(diào)，與山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)化發(fā)展相促進(jìn)，規(guī)劃組與林業(yè)、環(huán)保相關(guān)部門溝通確定林地具體范圍及生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)控制線范圍，與水務(wù)部門溝通劃定“藍(lán)線”范圍，積極落實(shí)“兩線三區(qū)”劃定、“五線”控制及“減量化”的要求。

4結(jié)語

在村莊規(guī)劃過程中秉持底線思維方式，有助于解決各種矛盾性問題，保障鄉(xiāng)村發(fā)展的核心要素資源，實(shí)現(xiàn)各方利益的有序協(xié)調(diào)。規(guī)劃組應(yīng)充分考慮各方意見，面對村莊規(guī)劃編制過程中遇到的各種矛盾和問題，堅(jiān)持底線思維，因地制宜編制村莊規(guī)劃，促進(jìn)村莊資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。北京市門頭溝區(qū)馬欄村村莊規(guī)劃的實(shí)踐表明底線思維不僅可以運(yùn)用在底線管控方面，還可以綜合性的處理村莊規(guī)劃編制過程中“剛彈結(jié)合”“上下協(xié)同”等問題。然而村莊規(guī)劃也具有一定的復(fù)雜性，面對不同區(qū)域、不同類型、不同發(fā)展條件的村莊，往往具有不同的規(guī)劃編制難度。村莊規(guī)劃工作還需進(jìn)一步創(chuàng)新，嚴(yán)格落實(shí)空間管控要求，力爭解決實(shí)際問題，并協(xié)調(diào)各個(gè)部門的需求，統(tǒng)籌優(yōu)化鄉(xiāng)村空間功能布局，進(jìn)而激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

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