遼寧省全面推進(jìn)事業(yè)單位改革的成效、經(jīng)驗(yàn)和啟示

許波

[內(nèi)容提要]去年，遼寧啟動(dòng)了全省新一輪的事業(yè)單位改革，公益類大幅整合，行政類一律取消，經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)企消號(hào)。全省各類事業(yè)單位改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得了階段性改革成果，為全國(guó)推動(dòng)事業(yè)單位改革起到了良好的示范引領(lǐng)作用。中央電視臺(tái)、新華社、人民日?qǐng)?bào)、光明網(wǎng)、遼寧日?qǐng)?bào)等新聞媒體爭(zhēng)相報(bào)道遼寧經(jīng)驗(yàn)，中央編辦還以《遼寧大規(guī)模推進(jìn)事業(yè)單位改革》為題發(fā)?？蚋魇〗榻B遼寧事業(yè)單位改革有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 事業(yè)單位改革 行政管理體制改革 遼寧

黨的十九屆三中全會(huì)召開后，為貫徹黨中央加快事業(yè)單位改革的要求，中共遼寧省委于去年5月印發(fā)了《中共遼寧省委關(guān)于加快推進(jìn)全省事業(yè)單位改革的決定》（遼委發(fā)[2018]21號(hào)），啟動(dòng)了全省新一輪的事業(yè)單位改革，省直和各市、縣先后印發(fā)了公益性事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位改革方案，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)黨委政府全面落實(shí)中央改革部署，加大力度推動(dòng)事業(yè)單位改革。截至目前，各類事業(yè)單位改革穩(wěn)步推進(jìn)，取得了階段性改革成果。

一、大力推進(jìn)優(yōu)化整合

全省公益性事業(yè)單位得到大幅度精簡(jiǎn)整合，精簡(jiǎn)比例達(dá)到92%，精簡(jiǎn)整合的公益性事業(yè)單位主要是為各級(jí)行政機(jī)關(guān)服務(wù)的事業(yè)單位，醫(yī)院、學(xué)校等面向社會(huì)服務(wù)的未進(jìn)行整合。整合后實(shí)現(xiàn)了事業(yè)單位各項(xiàng)資源的優(yōu)化集中，大量“小散弱”的事業(yè)單位整合在一起，原本散落在各個(gè)事業(yè)單位的項(xiàng)目、資金、人員、設(shè)備、房產(chǎn)都集中起來形成規(guī)模效應(yīng)，在總投入不增的前提下，事業(yè)單位提供公益服務(wù)的成本更低、效率更高;醫(yī)院、學(xué)校等公益事業(yè)單位在此輪改革中未進(jìn)行整合，總體機(jī)構(gòu)規(guī)模保持不變，工作力量會(huì)通過調(diào)劑增加編制等方式得到加強(qiáng)。因此，全省公益性事業(yè)單位92%以上的精簡(jiǎn)整合力度不但沒有削弱事業(yè)單位的公益服務(wù)能力，反而促進(jìn)事業(yè)單位結(jié)構(gòu)體乏的優(yōu)化，提高了事業(yè)單位的公益服務(wù)能力。

二、進(jìn)一步推進(jìn)“管辦分離”

為落實(shí)事業(yè)單位的自主權(quán)，增強(qiáng)事業(yè)單位公益服務(wù)能力，減少政府部門對(duì)具體事業(yè)單位的微觀管理和不當(dāng)干預(yù)，進(jìn)一步推進(jìn)了主管部門和事業(yè)單位的管辦分離。管辦分離是政府部門監(jiān)管與舉辦職能的分離，“管”是宏觀監(jiān)管職責(zé)，“辦”則是指舉辦事業(yè)單位職責(zé)和事業(yè)單位內(nèi)部的微觀管理職責(zé)以及經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等。在公益性事業(yè)單位機(jī)構(gòu)大幅度優(yōu)化整合后，事業(yè)單位數(shù)大量減少，量變促成質(zhì)變，事業(yè)單位的體系結(jié)構(gòu)和管理模式勢(shì)必要隨之調(diào)整?，F(xiàn)有事業(yè)單位管理模式是政府部門作為主管部門主辦事業(yè)單位，主管部門既承擔(dān)政策制定和行業(yè)監(jiān)管職能，又承擔(dān)具體指導(dǎo)和微觀管理職能，由此造成的“管辦不分”形成了很多事業(yè)單位運(yùn)行上的弊端，解決這些問題的主要途徑就是“管辦分離”。這輪改革，省直有14個(gè)事業(yè)單位由省委省政府直屬;市、縣黨委政府直屬事業(yè)單位數(shù)量更多?！肮苻k分離”后，事業(yè)單位的法人地位更為獨(dú)立，為進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。

三、深入探索事業(yè)單位去行政化

通過不再明確部分事業(yè)單位的行政級(jí)別，對(duì)事業(yè)單位去行政化傾向做了有益探索。長(zhǎng)期以來，事業(yè)單位行政化、科層化、官僚化傾向愈演愈烈，不僅對(duì)行政體制改革、審批制度改革和政府機(jī)構(gòu)改革造成掣肘的不良后果，更致使事業(yè)單位體制僵化、活力不足和效率低下。究其根本，事業(yè)單位行政化的原因是各管理部門習(xí)慣把事業(yè)單位作為行政機(jī)關(guān)去管理，人為在事業(yè)單位上附加各類行政化標(biāo)簽。事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)規(guī)格、干部級(jí)別、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等都屬于行政化標(biāo)簽，對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行副作用較大。要徹底去行政化，一是要推動(dòng)管辦分離，將事業(yè)單位作為獨(dú)立的事業(yè)單位法人，而不是行政機(jī)構(gòu)的附庸。二是要健全事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位內(nèi)部采用董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等現(xiàn)代法人治理方式，而不是官僚科層體制進(jìn)行管理。三是各業(yè)務(wù)主管部門也要轉(zhuǎn)變管理模式，創(chuàng)新工作方法，不強(qiáng)加行政標(biāo)簽。在此次改革中，省直和各市部分事業(yè)單位（主要是黨委政府直屬事業(yè)單位）不再明確行政級(jí)別，其領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也不明確行政級(jí)別。在實(shí)際工作中，組織人事部門與主管部門按照干部管理權(quán)限和實(shí)際需要配備干部，財(cái)政部門根據(jù)事業(yè)單位的具體情況核撥經(jīng)費(fèi)。

四、精簡(jiǎn)編制，明確總量

近兩年，遼寧省委、省政府通過收空編、轉(zhuǎn)企改制等改革收回事業(yè)編制15萬名。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步減少全省財(cái)政供養(yǎng)人員，省委決定全省在今后三年左右時(shí)間內(nèi)再減少9萬余名財(cái)政供養(yǎng)人員，將遼寧省在職財(cái)政供養(yǎng)比降至全國(guó)平均水平。根據(jù)各級(jí)財(cái)政收入、財(cái)政補(bǔ)助編制等因素測(cè)算出省直、各市、各縣區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助編制總量，作為各級(jí)事業(yè)編制總量的控制數(shù)。全省各級(jí)全面實(shí)行事業(yè)單位人員編制實(shí)名制，嚴(yán)格控制事業(yè)編制，確保財(cái)政供養(yǎng)人員編制只減不增。大大精簡(jiǎn)了全省事業(yè)編制，節(jié)約了財(cái)政經(jīng)費(fèi)，還一舉解決了各級(jí)事業(yè)單位人員編制總量難以量化這一難題。

五、轉(zhuǎn)企改制找到新路

通過各種形式轉(zhuǎn)企改制，解決了全省事業(yè)單位中存在的事企不分問題。2016年以來，全省“撤、并、轉(zhuǎn)”三箭齊發(fā)，一是對(duì)沒有經(jīng)營(yíng)能力，但無債權(quán)債務(wù)、職能消亡、無實(shí)有人員或在職人員可以分流的事業(yè)單位，采取直接撤銷的方式進(jìn)行改革。二是對(duì)沒有經(jīng)營(yíng)能力但有債權(quán)債務(wù)、在職人員無法分流的事業(yè)單位，推動(dòng)主管部門進(jìn)行事業(yè)單位優(yōu)化整合，債權(quán)債務(wù)和在職人員并入其他事業(yè)單位。三是對(duì)經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)、具有轉(zhuǎn)企主動(dòng)性的事業(yè)單位，按照相關(guān)政策，配合主管部門推動(dòng)其轉(zhuǎn)企改制或并入企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行改革。在完成以上改革工作后，為了增強(qiáng)轉(zhuǎn)企事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)能力，遼寧省委、省政府進(jìn)一步確立了以組建企業(yè)集團(tuán)推動(dòng)事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制為主要方向的改革思路，通過整合競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力較強(qiáng)、擁有大量?jī)?yōu)良資產(chǎn)的企事業(yè)單位組建企業(yè)集團(tuán)，交由國(guó)資委管理，從而盤活事業(yè)單位資產(chǎn)，激發(fā)事業(yè)單位活力，提高公益服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)出效益和財(cái)政資金的使用效率。進(jìn)一步培育壯大市場(chǎng)主體，通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引和引導(dǎo)民間資本及民營(yíng)機(jī)構(gòu)大量進(jìn)入公益服務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)公益服務(wù)供給主體的多樣性。經(jīng)過近兩年的推進(jìn)，省直和各市組建了眾多的企業(yè)集團(tuán)，涉及經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位將在完成資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、人員身份轉(zhuǎn)換后撤銷，事業(yè)編制全部收回。

六、率先實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位不再承擔(dān)行政職能

在完成行政類事業(yè)單位改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全省開展了承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革。一是各部門自行對(duì)照相關(guān)法規(guī)和權(quán)責(zé)清單進(jìn)行梳理，填報(bào)事業(yè)單位承擔(dān)行政職能情況表。二是改革部門首先對(duì)各部門填報(bào)的職能情況和依據(jù)進(jìn)行審核確認(rèn)。三是由政府法制辦對(duì)行政職能情況表進(jìn)行合法性審查。四是在制定公益性事業(yè)單位“三定”規(guī)定時(shí)，將行政職能從事業(yè)單位職能中全部取消。五是在黨政群機(jī)構(gòu)改革時(shí)，將相關(guān)行政職能明確在黨政機(jī)關(guān)“三定”規(guī)定中，事業(yè)單位不再承擔(dān)行政職能。目前，在印發(fā)的整合后事業(yè)單位“三定”規(guī)定中已將這些行政職能取消，全部寫入黨政機(jī)關(guān)的“三定”規(guī)定。通過一減一增，在全省實(shí)現(xiàn)了除行政執(zhí)法職能外事業(yè)單位不再承相行政職能。