運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償

朱力 牛紅衛(wèi)

濕地作為重要的自然資源，其重要性在世界范圍內(nèi)已經(jīng)逐步得到廣泛的重視，世界各國正在逐步推行和運(yùn)用濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，以加強(qiáng)本國的濕地保護(hù)工作。建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，可以用經(jīng)濟(jì)手段來解決濕地生態(tài)建設(shè)中的資金來源問題，協(xié)調(diào)公益性濕地保護(hù)與地區(qū)發(fā)展之間的矛盾。濕地緩解銀行作為一種充分利用市場力量和社會(huì)資源進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)的機(jī)制在美國方興未艾。從全球來看，以濕地緩解銀行為代表的緩解銀行模式也在多個(gè)國家得到了應(yīng)用。

永久性地保護(hù)好濕地緩解銀行的生態(tài)功能

永久性地保護(hù)好濕地緩解銀行的生態(tài)功能，是貫穿美國濕地緩解銀行管理的核心理念和原則，其精髓可以用“長效”兩字概括：“長”體現(xiàn)在美國濕地緩解銀行機(jī)制對(duì)長期管理和永久性保護(hù)的強(qiáng)調(diào)，“效”則體現(xiàn)在注重考核、保障濕地緩解銀行在維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能方面的成效。

濕地緩解銀行作為一種生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，目的是為了彌補(bǔ)、抵消開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)造成的不可避免的破壞。因?yàn)檫@種破壞往往是永久性的，這也就要求通過新建、恢復(fù)、改善、保護(hù)等途徑而建立的濕地緩解銀行的生態(tài)功能應(yīng)該得到永久性的保障，真正實(shí)現(xiàn)濕地補(bǔ)償機(jī)制的宗旨。美國濕地緩解銀行的相關(guān)法規(guī)、管理制度不僅明確強(qiáng)調(diào)了對(duì)濕地緩解銀行進(jìn)行永久性的保護(hù)，還通過周全而細(xì)致的制度設(shè)計(jì)保障了永久保護(hù)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

美國的濕地緩解銀行并不是經(jīng)營存貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，而是一處得以恢復(fù)、新辟、改善或保護(hù)的濕地，其目的是為了抵消、補(bǔ)償開發(fā)項(xiàng)目給濕地和水生資源所帶來的不可避免的破壞和損失。濕地緩解銀行機(jī)制是為滿足美國《清潔水法案》中相關(guān)條款合規(guī)要求而產(chǎn)生的一種濕地補(bǔ)償機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國已建成的濕地緩解銀行約1300家，僅2016年的交易規(guī)模就達(dá)32 億美元（含河道緩解信用交易）。

美國濕地緩解銀行的成功與其所倡導(dǎo)并推行的長效機(jī)制密不可分，這體現(xiàn)在濕地緩解銀行的指導(dǎo)理念、機(jī)制設(shè)計(jì)、資金保障、機(jī)構(gòu)能力等多個(gè)方面。

確保濕地緩解銀行的長期管護(hù)監(jiān)測有據(jù)可依

就機(jī)制設(shè)計(jì)而言，按照2008年由美國陸軍工程兵團(tuán)和美國環(huán)保署共同頒布的《補(bǔ)償性緩解規(guī)定》，在實(shí)踐中，最常采用的法律手段是保護(hù)地役權(quán)。保護(hù)地役權(quán)協(xié)議是土地所有者（地役權(quán)出讓人）與地役權(quán)受讓人（持有者）之間的法律協(xié)定，為確保對(duì)相關(guān)地塊的保護(hù)而對(duì)其用途進(jìn)行明確的限定。保護(hù)地役權(quán)是可以獨(dú)立于土地所有權(quán)而存在的權(quán)利，因而可以由土地所有者以外的實(shí)體持有。但保護(hù)地役權(quán)與其對(duì)應(yīng)的地塊是綁定的，且一般情況下永久有效。因此，即使地塊的所有權(quán)易手，其對(duì)應(yīng)的保護(hù)地役權(quán)卻不會(huì)變更，該地塊新的所有者依然須遵循保護(hù)地役權(quán)協(xié)議中的約定，不得將該地塊用于協(xié)議中所禁止的用途。保護(hù)地役權(quán)持有者負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)約定的執(zhí)行情況，必要時(shí)可以通過法律訴訟督促土地所有者糾正其違約行為。

相較于普通的保護(hù)地役權(quán)，濕地緩解銀行的地役權(quán)協(xié)議方除土地所有人和地役權(quán)受讓人之外，一般還包括陸軍工程兵團(tuán)。協(xié)議賦予陸軍工程兵團(tuán)獨(dú)立執(zhí)行保護(hù)地役權(quán)的權(quán)利，即在保護(hù)地役權(quán)受讓人（一般為土地信托機(jī)構(gòu)等非營利組織）未能有效履行相應(yīng)監(jiān)督責(zé)任的情況下，陸軍工程兵團(tuán)有權(quán)執(zhí)行保護(hù)地役權(quán)協(xié)議中的約定。這也為保護(hù)地役權(quán)協(xié)議的執(zhí)行提供了額外的保障。另外，由于濕地緩解銀行的保護(hù)地役權(quán)須保證對(duì)應(yīng)地塊的生態(tài)功能達(dá)到具體的考核指標(biāo)，所以保護(hù)地役權(quán)協(xié)議中作出的限定比普通保護(hù)地役權(quán)協(xié)議要更為嚴(yán)格。保護(hù)地役權(quán)作為具有強(qiáng)制約束力的法律工具，為長期保護(hù)濕地緩解銀行的生態(tài)功能提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

除保護(hù)地役權(quán)協(xié)議之外，濕地緩解銀行的長期管護(hù)計(jì)劃也從制度上確保了對(duì)濕地緩解銀行土地進(jìn)行有效保護(hù)。顧名思義，該長期管護(hù)計(jì)劃針對(duì)的是濕地緩解銀行在驗(yàn)收達(dá)標(biāo)并售出緩解信用之后應(yīng)采取的維護(hù)和管理措施，目的是為了讓濕地緩解銀行能永久性地提供相應(yīng)的生態(tài)功能。這種保障體現(xiàn)在多個(gè)方面：長期管護(hù)計(jì)劃是濕地緩解總體方案的核心要件之一，且在濕地緩解銀行遞交申請(qǐng)之初就須制定出來，還須經(jīng)過陸軍工程兵團(tuán)牽頭的跨部門審核小組的嚴(yán)格審批。陸軍工程兵團(tuán)對(duì)長期管護(hù)計(jì)劃所應(yīng)涵蓋的內(nèi)容和細(xì)節(jié)有詳盡的要求。比如：該計(jì)劃必須明確長期管護(hù)的責(zé)任方、濕地緩解銀行生境和物種的基線數(shù)據(jù)、長期管理和監(jiān)測方案、資金需求及資金保障機(jī)制等方面的信息。另外，該計(jì)劃中的長期管理和監(jiān)測方案部分除了設(shè)定生態(tài)狀況、硬件設(shè)施、日常管理方面的目標(biāo)外，還必須細(xì)化每一項(xiàng)下具體的活動(dòng)和工作內(nèi)容，這使得濕地緩解銀行的長期管護(hù)更加系統(tǒng)、細(xì)致，而實(shí)施長期監(jiān)測也有據(jù)可依。

為濕地緩解銀行的長期管護(hù)提供永久性保護(hù)資金

從資金保障來看，陸軍工程兵團(tuán)要求濕地緩解銀行經(jīng)營者在其制定和提交的長期管護(hù)計(jì)劃中，必須說明濕地緩解銀行長期管護(hù)的年度成本以及能支付這些成本的長期資金保障機(jī)制。一般而言，濕地緩解銀行長期管護(hù)的成本分為兩部分：一部分是保護(hù)地役權(quán)持有人對(duì)緩解銀行進(jìn)行長期監(jiān)測和進(jìn)行侵權(quán)訴訟所需的花費(fèi)，另一部分是負(fù)責(zé)長期管護(hù)的機(jī)構(gòu)對(duì)濕地緩解銀行進(jìn)行長期維護(hù)和管理的成本。這兩部分的費(fèi)用都是由濕地緩解銀行的經(jīng)營者負(fù)責(zé)提供，支付方式包括一次性付清、分期付清、從濕地緩解信用銷售額中按比例計(jì)提。

長期管護(hù)資金的目的是為濕地緩解銀行的永久性保護(hù)提供資金，因而需要有相應(yīng)的金融產(chǎn)品和機(jī)制讓長期管護(hù)資金池產(chǎn)生持續(xù)而穩(wěn)定的現(xiàn)金流。這些工具通常包括年金、信托、留本基金等。為了保證有充足的資金用于長期管護(hù)，保護(hù)地役權(quán)持有人和長期管護(hù)機(jī)構(gòu)在計(jì)算資金池本金時(shí)必須精打細(xì)算，量“出”為“入”，在盡可能充分估算管理和維護(hù)所需的各項(xiàng)年度費(fèi)用的基礎(chǔ)上，按照扣除通脹因素后的投資回報(bào)率來推算所需的長期管護(hù)資金的本金數(shù)額。由此匡算出的數(shù)額是確定長期管護(hù)資金規(guī)模的基準(zhǔn)，最終的金額由負(fù)責(zé)長期管護(hù)的機(jī)構(gòu)和出資的濕地緩解銀行經(jīng)營者經(jīng)過協(xié)商達(dá)成一致。有了長期的資金機(jī)制，負(fù)責(zé)濕地緩解銀行長期管護(hù)的機(jī)構(gòu)才有資源開展長期管護(hù)計(jì)劃中列明的各項(xiàng)管理和維護(hù)工作，進(jìn)而讓濕地緩解銀行持續(xù)發(fā)揮其生態(tài)功能。

發(fā)展非營利性質(zhì)的土地信托組織和自然保護(hù)組織

從機(jī)構(gòu)能力看，美國數(shù)量眾多、運(yùn)作成熟、經(jīng)驗(yàn)豐富的土地信托機(jī)構(gòu)和自然保護(hù)組織為濕地緩解銀行的長期管護(hù)提供了有效的組織保障。濕地緩解銀行機(jī)制之所以能吸引社會(huì)資本的參與，是因?yàn)闈竦劂y行的經(jīng)營者通過開發(fā)濕地緩解銀行項(xiàng)目，生成并出售緩解信用，可以利用規(guī)模效益賺取可觀的商業(yè)利潤。換言之，只有緩解信用交易環(huán)節(jié)中才產(chǎn)生利潤，而濕地緩解銀行長期的管護(hù)環(huán)節(jié)并無盈利可言。因此，在濕地緩解銀行經(jīng)營者看來，由他們來負(fù)責(zé)濕地緩解銀行的長期管護(hù)會(huì)牽扯精力、分散資源、錯(cuò)過其他營利的機(jī)會(huì)。在這樣的背景下，在美國已經(jīng)發(fā)展了比較成熟的非營利性質(zhì)的土地信托組織和自然保護(hù)組織，充當(dāng)了濕地緩解銀行長期管護(hù)者的角色。

非營利性土地信托組織在美國由來已久。美國的濕地緩解銀行的經(jīng)營者以商業(yè)公司為主，州或地方一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)、自然保護(hù)組織等非營利機(jī)構(gòu)也可以作為濕地緩解銀行的開發(fā)經(jīng)營者。這些組織通過接受捐贈(zèng)的土地，持有保護(hù)地役權(quán)，或籌資購置關(guān)鍵的地塊，管護(hù)著許多生態(tài)保護(hù)價(jià)值很高的土地。作為土地的看護(hù)人，這些組織的宗旨就是致力于為子孫后代管護(hù)好值得保護(hù)的土地。以土地信托組織為代表的非營利組織在濕地緩解銀行的長期管護(hù)中通常發(fā)揮兩個(gè)方面的作用：一是作為濕地緩解銀行保護(hù)地役權(quán)的持有者負(fù)責(zé)長期的監(jiān)測并對(duì)違約行為進(jìn)行糾正，二是作為長期管護(hù)者對(duì)濕地緩解銀行進(jìn)行管理和維護(hù)。土地信托組織可以根據(jù)自身機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、策略、能力、資源等具體情況在這兩方面的工作中選其一，或是兩者兼選。對(duì)土地信托組織而言，參與濕地緩解銀行的長期管護(hù)有利有弊：一方面，土地信托組織可以通過管理濕地緩解銀行擴(kuò)大自身管理、保護(hù)的土地網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)并提升機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力;另一方面，濕地緩解銀行的長期管護(hù)也意味著土地信托組織必須承擔(dān)更多的責(zé)任并面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)。是否參與濕地緩解銀行的長期管護(hù)，土地信托組織需要權(quán)衡利弊，審慎決策。而正是由于這些非營利性的土地信托組織和自然保護(hù)組織的存在和參與，濕地緩解銀行的長期管護(hù)問題才得到了有效的解決，濕地緩解銀行機(jī)制的運(yùn)行才形成了一個(gè)完整的鏈條。

綜上所述，美國濕地緩解銀行的設(shè)計(jì)者和監(jiān)管者在通過制定法律框架來培育濕地緩解信用交易市場之外，還從指導(dǎo)理念、機(jī)制設(shè)計(jì)、資金保障、機(jī)構(gòu)能力等多個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了對(duì)濕地緩解銀行的永久性保護(hù)。由此可見，濕地緩解信用交易只是手段，而永久性保障濕地緩解銀行的生態(tài)功能、實(shí)現(xiàn)濕地的“零凈損失”才是目的。如果只重視濕地緩解信用交易市場的創(chuàng)建和運(yùn)行，而忽略了每一份濕地緩解信用背后所對(duì)應(yīng)的濕地生態(tài)功能的保護(hù)和維持，難免會(huì)舍本逐末，事與愿違。美國濕地緩解銀行機(jī)制中所體現(xiàn)出的立足長遠(yuǎn)的原則、縝密周全的制度設(shè)計(jì)、一絲不茍的執(zhí)行力度，以及社會(huì)組織的盡責(zé)和投入都是我們值得思考、借鑒的地方。（來源：中國自然資源報(bào)）