全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策跟蹤審計(jì)例析

李世榮 馬昱新 宋嫻

[關(guān)鍵詞]跨境融資 ? ?政策 ? ?跟蹤審計(jì) ? ?外匯管理

政策跟蹤審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下國(guó)家治理的內(nèi)在要求，也是審計(jì)內(nèi)涵及審計(jì)職能順應(yīng)新常態(tài)變化的新形式，對(duì)于外匯管理內(nèi)部審計(jì)同樣適用。為保障外匯管理政策的貫徹落實(shí)，外匯局內(nèi)審內(nèi)控人員積極轉(zhuǎn)變內(nèi)控監(jiān)督視角，及時(shí)介入重大外匯管理政策執(zhí)行過(guò)程，對(duì)政策執(zhí)行及效果開(kāi)展跟蹤審計(jì)。

一、指標(biāo)體系構(gòu)建

全口徑跨境融資政策，全稱為全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策。政策跟蹤審計(jì)要以政策跟蹤審計(jì)理論為指導(dǎo)，構(gòu)建政策制定、政策落實(shí)、政策效果三個(gè)維度的指標(biāo)體系。

運(yùn)用政策梳理法，對(duì)全口徑跨境融資政策進(jìn)行全面梳理，理清政策目標(biāo)、適用范圍、政策要點(diǎn)、主要內(nèi)容和涉及部門(mén)（見(jiàn)表1）。以政策要點(diǎn)和主要內(nèi)容作為對(duì)比評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，建立政策落實(shí)維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注政策執(zhí)行部門(mén)對(duì)相關(guān)政策要點(diǎn)的執(zhí)行落實(shí)情況。根據(jù)政策的適用范圍和主要內(nèi)容，建立政策制定維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)相關(guān)內(nèi)外部主體開(kāi)展調(diào)查研究，評(píng)價(jià)政策的合理性和科學(xué)性。圍繞政策目標(biāo)，梳理其實(shí)際含義，將其轉(zhuǎn)換為可測(cè)量的定量或定性指標(biāo)，作為政策效果維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（一）政策制定維度的指標(biāo)構(gòu)建

政策制定維度指標(biāo)（見(jiàn)表2）用于評(píng)價(jià)政策本身的合理性和科學(xué)性，包括五個(gè)方面的評(píng)價(jià)內(nèi)容：一是政策的適當(dāng)性。主要是指政策的出臺(tái)時(shí)機(jī)是否適當(dāng)，是否與當(dāng)時(shí)的跨境資金流動(dòng)形勢(shì)及監(jiān)管的需要相契合，是否與外匯管理改革的思路和方向相契合;政策的內(nèi)容和適用范圍是否適當(dāng)。二是政策的公平性。主要是指政策的總體惠及面，政策實(shí)際惠及群體的類(lèi)型及范圍，關(guān)注政策是否能夠使其適用范圍最廣泛的群體受益。三是政策的效率性。主要是指政策是否考慮了不同借債主體的差異性。四是政策的穩(wěn)定性。主要是指政策本身是否符合中性的原則，是否能夠保持跨周期的穩(wěn)定性和政策標(biāo)準(zhǔn)的一致性。五是政策的協(xié)調(diào)性。主要是指政策與其他正在運(yùn)行的內(nèi)外部政策之間的協(xié)調(diào)性，關(guān)注政策效應(yīng)相互抵消或協(xié)調(diào)不暢等問(wèn)題。當(dāng)前，全口徑跨境融資政策允許企業(yè)按凈資產(chǎn)的兩倍借用外債，而2015年的跨國(guó)公司外匯資金池政策僅允許主辦企業(yè)歸集凈資產(chǎn)的一倍借用外債，審計(jì)時(shí)應(yīng)關(guān)注這兩項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)性，對(duì)于主辦企業(yè)能否直接適用全口徑跨境融資政策按凈資產(chǎn)兩倍借用外債，以及對(duì)于未參與外債歸集的成員企業(yè)可否按全口徑跨境融資政策繼續(xù)借用外債等政策未明確問(wèn)題予以關(guān)注。此外，全口徑跨境融資政策將中長(zhǎng)期及短期外債一律調(diào)整為備案余額管理，而發(fā)改委仍對(duì)中長(zhǎng)期外債實(shí)行指標(biāo)發(fā)生額管理，對(duì)兩項(xiàng)政策的協(xié)調(diào)性也應(yīng)予以關(guān)注。

（二）政策落實(shí)維度的指標(biāo)構(gòu)建

政策落實(shí)維度的審計(jì)事項(xiàng)包括四個(gè)方面內(nèi)容：一是內(nèi)部管理和資源統(tǒng)籌情況。主要指與政策落實(shí)相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)、人員管理、系統(tǒng)管理、溝通協(xié)調(diào)和內(nèi)部監(jiān)督情況。二是政策配套文件的制定情況。主要指每一項(xiàng)政策要點(diǎn)和政策內(nèi)容是否都有明確的文件或制度規(guī)定可對(duì)應(yīng)、可執(zhí)行。三是政策涉及的基本職能活動(dòng)的開(kāi)展情況。從政策梳理情況看，全口徑跨境融資政策的基本職能活動(dòng)包括全口徑外債簽約備案、外債行政許可、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、非現(xiàn)場(chǎng)及現(xiàn)場(chǎng)核查等。其中，行政許可包括外債登記、變更登記、注銷(xiāo)登記以及金融機(jī)構(gòu)借入外債結(jié)匯;統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)包括對(duì)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)全口徑跨境融資數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和對(duì)銀行外債數(shù)據(jù)報(bào)送的管理;非現(xiàn)場(chǎng)及現(xiàn)場(chǎng)核查包括對(duì)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)融入資金使用的核查，超上限開(kāi)展跨境融資的核查和超上限辦理跨境融資結(jié)算的核查等。四是工作成效情況。主要指政策執(zhí)行部門(mén)開(kāi)展上述基本活動(dòng)的工作目標(biāo)完成情況、政策宣傳情況、銀行企業(yè)滿意情況等。從合規(guī)、經(jīng)濟(jì)、效率和效果角度設(shè)計(jì)政策落實(shí)維度的指標(biāo)體系，見(jiàn)表3。

（三）政策效果維度的指標(biāo)構(gòu)建

政策效果維度指標(biāo)圍繞政策目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)換。從政策梳理情況看，全口徑跨境融資政策主要有三個(gè)目標(biāo)：一是統(tǒng)一外債管理，打破過(guò)去發(fā)改委、外匯管理局、人民銀行等多部門(mén)分工監(jiān)管的外債管理模式。二是通過(guò)建立宏觀審慎管理機(jī)制，控制外債的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，包括外債的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，合理調(diào)控外債規(guī)模，優(yōu)化外債結(jié)構(gòu)。三是擴(kuò)大企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)跨境融資的空間，方便境內(nèi)機(jī)構(gòu)利用境外低成本資金?；谏鲜瞿繕?biāo)，分局從外債管理模式、外債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)情況以及政策紅利三個(gè)方面細(xì)化政策效果維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)（見(jiàn)表4），并通過(guò)比較全口徑跨境融資政策執(zhí)行前后相關(guān)指標(biāo)的變化情況，對(duì)政策效果進(jìn)行評(píng)價(jià)：一是關(guān)注外債管理模式的變化情況，是否真正實(shí)現(xiàn)外債管理模式的統(tǒng)一及本外幣政策的一體化。二是關(guān)注外債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的變化情況。統(tǒng)計(jì)外債規(guī)模、短期外債占比、外幣外債占比、銀行外債占比等外債風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的趨勢(shì)性變化。三是關(guān)注全口徑跨境融資模式下，借債主體的借債渠道、節(jié)約的財(cái)務(wù)成本、實(shí)際提款率，銀行利用該項(xiàng)政策的產(chǎn)品創(chuàng)新情況以及創(chuàng)造的中間收入或國(guó)際結(jié)算量的情況。在審查實(shí)際提款率時(shí)，應(yīng)考慮政策環(huán)境因素變化的影響。

二、指標(biāo)量化方法

在上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，定量指標(biāo)根據(jù)公式計(jì)算實(shí)際分值，而定性指標(biāo)，如組織領(lǐng)導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)、人員管理等，無(wú)法用具體公式或數(shù)據(jù)進(jìn)行精確描述，可采用模糊分析法，利用介于[0，1]的隸屬度來(lái)進(jìn)行模糊評(píng)價(jià)。以表3中的二級(jí)指標(biāo)“人員管理”為例，運(yùn)用模糊分析法進(jìn)行指標(biāo)分值計(jì)量可采用以下步驟。

（一）建立評(píng)級(jí)因素集F

根據(jù)表3對(duì)二級(jí)指標(biāo)的分析，建立“人員管理”評(píng)價(jià)因素集F={f1，f2，f3，f4}={崗位設(shè)置的合理度，崗位人員適崗情況，培訓(xùn)情況，崗位人員流動(dòng)情況}，其中fi代表“人員管理”指標(biāo)的下屬三級(jí)指標(biāo)。

（二）建立評(píng)價(jià)等級(jí)集E

針對(duì)崗位設(shè)置的合理度、培訓(xùn)情況、崗位人員流動(dòng)情況三個(gè)因素，選取E={e1，e2，e3，e4}={很好，較好，一般，差}作為評(píng)價(jià)等級(jí)集，用于模糊評(píng)價(jià)每個(gè)因素的績(jī)效情況，并建立對(duì)應(yīng)的分值集S={100，75，50，25}。對(duì)應(yīng)分值集，各分局可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。

（三）建立隸屬度矩陣R

內(nèi)控監(jiān)督人員根據(jù)審計(jì)情況對(duì)各因素進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中每位內(nèi)控監(jiān)督人員對(duì)因素集F中的每個(gè)因素只能評(píng)定一個(gè)等級(jí)。假設(shè)內(nèi)控監(jiān)督檢查小組由N人構(gòu)成，nij表示將因素fi評(píng)定為ej等級(jí)的內(nèi)控監(jiān)督人員有nij人，概率rij=N表示因素fi對(duì)ej的隸屬度，可以得出因素fi的隸屬度集合 Ri={ri1，ri2，ri3，ri4}，以此類(lèi)推，將f1，f2，f3每個(gè)因素一一評(píng)估，得到其隸屬度集合，化為4×4隸屬度矩陣：

（四）計(jì)算綜合評(píng)價(jià)集T

假設(shè)運(yùn)用德?tīng)柗品ń徫辉O(shè)置的合理度、崗位人員適崗情況、培訓(xùn)情況和崗位人員流動(dòng)情況四個(gè)因素的權(quán)重集W={w1，w2，w3，w4}，由權(quán)重集與隸屬度矩陣相乘，可得綜合評(píng)價(jià)集T：

（五）確定二級(jí)指標(biāo)評(píng)分

根據(jù)評(píng)價(jià)等級(jí)對(duì)應(yīng)分值集S={100，75，50，25}，則內(nèi)控制度指標(biāo)的量化得分為：

t1×100+t2×75+t3×50+t4×25

三、指標(biāo)具體運(yùn)用

運(yùn)用上述評(píng)價(jià)指標(biāo)，分局對(duì)全口徑跨境融資政策開(kāi)展跟蹤審計(jì)。

（一）政策制定方面

政策監(jiān)管思路、政策穩(wěn)定性、政策出臺(tái)時(shí)機(jī)、政策對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)性等指標(biāo)得分較高，基本為滿分，但政策公平性、政策效率性和政策對(duì)外協(xié)調(diào)性等指標(biāo)得分較低，平均分低于65分，主要問(wèn)題包括：一是政策對(duì)銀行占用跨境融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)余額上限的外債類(lèi)型進(jìn)行大幅度豁免，豁免項(xiàng)過(guò)多很大程度上削弱了宏觀審慎政策對(duì)銀行外債行為的約束;二是政策對(duì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一的跨境融資杠桿率，并未考慮金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)模式、跨境融資能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力方面的差異;三是政策惠及度不高，外商投資企業(yè)對(duì)辦理全口徑跨境融資的積極性不高。四是政策協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。

（二）政策落實(shí)方面

組織領(lǐng)導(dǎo)、人員管理、內(nèi)部監(jiān)督、全口徑跨境融資備案、外債行政許可5項(xiàng)指標(biāo)得分較高，均高于80分，但配套制度完備性、溝通協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)等指標(biāo)得分較低，平均分低于70分，主要問(wèn)題包括：一是政策的配套制度不健全;二是分局資本處與人行貨幣信貸處未能就政策落實(shí)情況進(jìn)行有效溝通;三是人行貨幣信貸處對(duì)銀行通過(guò)RCPMIS系統(tǒng)報(bào)送外債數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性等情況未進(jìn)行核查監(jiān)測(cè);四是資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)系統(tǒng)宏觀審慎管理的功能亟待完善。

（三）政策效果方面

本外幣外債管理、銀行產(chǎn)品創(chuàng)新等指標(biāo)得分較高，但政策本身對(duì)外債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的控制以及政策紅利較為有限。一是一年的過(guò)渡期已過(guò)，政策仍未取消“投注差”管理模式;二是政策對(duì)外債結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的制約效果有限;三是政策紅利有限。

（作者單位：國(guó)家外匯管理局廈門(mén)市分局，郵政編碼：361000，電子郵箱：848917607@qq.com）

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