國(guó)際視域下PPP模式演進(jìn)的邏輯與經(jīng)驗(yàn)借鑒

徐玉德 張若丹 李化龍

【摘要】隨著公共行政理念向新公共治理過(guò)渡，PPP模式功能從公共服務(wù)市場(chǎng)化逐步向推動(dòng)國(guó)家善治演進(jìn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，引入私人資本彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口仍是運(yùn)用PPP模式的主要目標(biāo)，各國(guó)PPP管理制度框架各具特點(diǎn)，操作模式演化具有繼承性。我國(guó)應(yīng)在借鑒PPP國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從合理界定PPP模式功能定位、構(gòu)建審慎的預(yù)算管理制度、打造開(kāi)放的PPP市場(chǎng)以及鼓勵(lì)社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目等方面引導(dǎo)和推進(jìn)PPP的有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】國(guó)際視域;PPP;公共管理;公共治理;特許經(jīng)營(yíng);預(yù)算管理

【中圖分類號(hào)】F283

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-0994（2019）13-0134-6

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮，政府和私人資本合作模式（PPP）在全球范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制的最初目的主要是優(yōu)化跨期預(yù)算。但市場(chǎng)并非萬(wàn)能，政府與市場(chǎng)供給之外仍然有大量的多樣化公共服務(wù)需求需要滿足。非營(yíng)利性公益組織作為銜接公眾需求與政府之間的橋梁，能夠有效填補(bǔ)公共服務(wù)的空隙。在推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，我國(guó)PPP逐漸走向高質(zhì)量規(guī)范化發(fā)展道路。厘清各國(guó)PPP模式演進(jìn)過(guò)程中制度變遷的軌跡，有利于以其興衰為鑒，把握公共治理變革中PPP模式演化的內(nèi)在邏輯，進(jìn)而為探索規(guī)范PPP發(fā)展的路徑提出有益建議。

一、從善管到善治：PPP演進(jìn)的兩個(gè)階段

（一）市場(chǎng)參與提高公共服務(wù)供給效率階段

20世紀(jì)80年代，英、美“重塑政府”的新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了市場(chǎng)力量參與公共服務(wù)供給。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，均面臨著新增與維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施支出的財(cái)政缺口。以英國(guó)為例，撤切爾夫人推動(dòng)的英國(guó)版供給側(cè)改革逐步縮減中央對(duì)地方的財(cái)政撥款，推動(dòng)了地方公共事業(yè)的民營(yíng)化。公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域引入私人資本投資有效地緩解了財(cái)政壓力，從而推動(dòng)了PFI模式的產(chǎn)生。PPP模式通過(guò)鼓勵(lì)私人資本參與投資，公共基礎(chǔ)設(shè)施交由私人實(shí)體建設(shè)，公共設(shè)施維護(hù)和公共服務(wù)也向私人部門(mén)外包，市場(chǎng)力量以其豐富的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)提高了項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。市場(chǎng)機(jī)制的引入使政府的公共服務(wù)職能部分地向規(guī)劃與監(jiān)督轉(zhuǎn)變，PPP模式在全球范圍內(nèi)得到廣泛運(yùn)用。

PPP模式的高效運(yùn)作離不開(kāi)一整套覆蓋項(xiàng)目生命周期的市場(chǎng)化交易制度。公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的管理控制系統(tǒng)可以劃分為三個(gè)部分：事前的計(jì)劃和目標(biāo)設(shè)定系統(tǒng)、事中的衡量和監(jiān)督系統(tǒng)以及事后的評(píng)估和反饋系統(tǒng)。成本與收益的平衡是評(píng)價(jià)最終效果的關(guān)鍵，英國(guó)財(cái)政部將物有所值界定為全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)、成本、效益以及質(zhì)量的最優(yōu)組合，同時(shí)賦予了物有所值經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性的價(jià)值內(nèi)核。PFI模式的成功使物有所值評(píng)價(jià)成為全球PPP采購(gòu)理念的共同基準(zhǔn)。政府方還依賴財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行控制。公共服務(wù)市場(chǎng)化采購(gòu)環(huán)節(jié)增加了交易成本，由于私營(yíng)投資者的努力程度難以觀察，PPP履約產(chǎn)生了委托代理問(wèn)題。應(yīng)對(duì)的措施是以市場(chǎng)化采購(gòu)機(jī)制增強(qiáng)政府方的談判能力。物有所值、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)與市場(chǎng)化采購(gòu)組成項(xiàng)目事前計(jì)劃的主要管理框架。為對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建造于運(yùn)營(yíng)進(jìn)行質(zhì)量控制，需要為項(xiàng)目建設(shè)設(shè)定全面的質(zhì)量管理目標(biāo)，并對(duì)產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行持續(xù)評(píng)估。常見(jiàn)的做法是根據(jù)行業(yè)和回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)績(jī)效考核體系，保障考核指標(biāo)并與績(jī)效掛鉤，以期達(dá)成項(xiàng)目管理要求的產(chǎn)出、社會(huì)與環(huán)境效益目標(biāo)。項(xiàng)目評(píng)估與監(jiān)督方面，覆蓋PPP項(xiàng)目全過(guò)程的審計(jì)制度可為項(xiàng)目監(jiān)管反饋有用信息。此外，公眾監(jiān)督等外部治理機(jī)制的引入，能夠回應(yīng)利益相關(guān)者訴求。

（二）多元治理共同推動(dòng)公共治理善治階段

新公共治理理念下，國(guó)家的角色從公共服務(wù)的提供者向統(tǒng)籌者轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)方法關(guān)注成本、績(jī)效與輸出控制，但其更多地指向公共產(chǎn)品的提供。在現(xiàn)代國(guó)家中，政府與市場(chǎng)二元?jiǎng)澐蛛y以描述社會(huì)福利生產(chǎn)者的結(jié)構(gòu)，公共行政學(xué)引入了“網(wǎng)絡(luò)”一詞來(lái)描述人與組織的復(fù)雜連結(jié)關(guān)系[1]。市民個(gè)體的需求匯聚成地區(qū)化的公共服務(wù)需求，依托于家庭、社區(qū)以及民間組織等治理主體進(jìn)行交流，并通過(guò)政治過(guò)程提出規(guī)劃。政府供給仍然是公共服務(wù)最主要的生產(chǎn)方式，但“自下而上”產(chǎn)生的多樣化需求使得公共服務(wù)難以通過(guò)官僚制下行政規(guī)劃的方式滿足。市場(chǎng)參與可以彌補(bǔ)政府公共投資能力的不足，但市場(chǎng)也僅能提供有限的公共產(chǎn)品，社會(huì)組織甚至能人的自組織為公共服務(wù)提供了重要補(bǔ)充。社區(qū)、市民社會(huì)在福利生產(chǎn)過(guò)程中的作用愈加不容忽視，合作的目標(biāo)也從提供基本公共設(shè)施和服務(wù)逐步向解決社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中存在的各類問(wèn)題轉(zhuǎn)變。

伙伴關(guān)系概念如何定義是界定公私合作方職能的關(guān)鍵。PPP中的伙伴關(guān)系（Partnership）是依賴于雙方共識(shí)達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)投資合作關(guān)系[2]，在特定語(yǔ)境下也可被視為政府通過(guò)與公司或市民社會(huì)的合作努力撬動(dòng)資源、技術(shù)和市場(chǎng)力量以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具[3]。新的治理環(huán)境要求政府、市場(chǎng)與市民社會(huì)的參與者可以在一個(gè)制度化的框架中相互依存，并為達(dá)成一項(xiàng)公共價(jià)值而進(jìn)行合作，使PPP開(kāi)啟了網(wǎng)絡(luò)化治理的新方式。PPP模式賦予政府元治理的功能，即為尋求科層制、市場(chǎng)以及網(wǎng)絡(luò)治理的協(xié)調(diào)，克服治理失靈而進(jìn)行的治理[4]。理論上，中立的國(guó)家在公共治理過(guò)程中充當(dāng)著掌舵的角色，采用績(jī)效管理、預(yù)算管理、信任與價(jià)值管理等方式，控制公共部門(mén)行動(dòng)的環(huán)境[5]。國(guó)家勢(shì)必要承擔(dān)起統(tǒng)籌發(fā)展的角色，通過(guò)劃定職責(zé)邊界，調(diào)和政府、市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)的沖突，推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域的善治。在規(guī)劃的具體操作層面，制度建設(shè)與戰(zhàn)略規(guī)劃形成了實(shí)踐的兩翼。一方面應(yīng)加強(qiáng)治理體系的制度建設(shè)，促進(jìn)多元主體合作的順利進(jìn)行，如按法律、引導(dǎo)、指南、框架等機(jī)制替代直接命令;另一方面是做好戰(zhàn)略規(guī)劃，形成不同治理主體的共同治理目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)PPp模式向多元化發(fā)展。公共管理意義上的善治是指在一種開(kāi)放、負(fù)責(zé)與有效監(jiān)督下運(yùn)行的公共服務(wù)體系。社會(huì)組織參與作為國(guó)家與社會(huì)的橋梁，通過(guò)擔(dān)任技術(shù)協(xié)調(diào)人或作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供方等方式參與PPP項(xiàng)目，可使其在這一過(guò)程中成為協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系，以達(dá)成善治的有效路徑。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家PPP模式的發(fā)展脈絡(luò)與基本經(jīng)驗(yàn)

（一）歐洲PPP模式的發(fā)展與運(yùn)用：法國(guó)、英國(guó)與德國(guó)

1.法國(guó)：多樣化的特許經(jīng)營(yíng)模式。法國(guó)早在19世紀(jì)就采用特許經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)作城市基礎(chǔ)設(shè)施。20世紀(jì)80年代，隨著《權(quán)力下放法案》的頒布，法國(guó)央地分權(quán)改革使地方自治權(quán)明顯增強(qiáng)。地方政府最初采用合同安排復(fù)雜的METP模式運(yùn)作PPp項(xiàng)目。METP模式下私人資本負(fù)責(zé)建設(shè)更新和維護(hù)，收益主要來(lái)源于政府部門(mén)付費(fèi)。但METP模式具有采購(gòu)過(guò)程不透明、成本過(guò)高等缺陷，終因違反政府采購(gòu)法案被參議院禁止，取而代之的是BEA模式（行政租賃長(zhǎng)期合同）。1993年推出的《薩班法案》將特許經(jīng)營(yíng)更名為公共服務(wù)委托，規(guī)定其必須采用競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)機(jī)制，并對(duì)合同期限和采購(gòu)程序進(jìn)行監(jiān)管。1994年隨著公共物權(quán)法案的頒布，政府部門(mén)引入了類似BEA模式的AOT模式（臨時(shí)占有許可）以及LOA模式（含購(gòu)買(mǎi)選擇權(quán)租賃）。2003年推出合作期限靈活的BEH模式（醫(yī)療長(zhǎng)期租賃合同）。

2002年，法國(guó)在監(jiān)獄等領(lǐng)域正式引入PPP模式。2004年頒布的《合伙合同法》，對(duì)合伙合同（ Part-nership Contracts）的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合同形式、競(jìng)爭(zhēng)性談判機(jī)制等做出了詳細(xì)規(guī)定。同年，PPP管理部門(mén)MAPPP成立，具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的評(píng)估、監(jiān)督并為其提供專家支持。法國(guó)PPP市場(chǎng)社會(huì)資本高度集中，前三大工程建設(shè)機(jī)構(gòu)獲得了絕大多數(shù)PPP合同。2008年全球金融危機(jī)后，政府的反周期措施促進(jìn)了法國(guó)PPP市場(chǎng)的擴(kuò)容。2012年后，市場(chǎng)隨著法國(guó)公共財(cái)政危機(jī)和政治上對(duì)PPP的再評(píng)估而逐步萎縮。2016年，法國(guó)廢除了《合伙合同法》，轉(zhuǎn)而采納了歐盟2014年頒布的新公共采購(gòu)指令。根據(jù)EPEC數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年年末法國(guó)共有pPP項(xiàng)目182個(gè)，項(xiàng)目總值為378億歐元，其中交通項(xiàng)目占比最大，總計(jì)45個(gè)項(xiàng)目，總值為218.46億歐元。

2.英國(guó)：PFI模式的興起與停滯。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，英國(guó)進(jìn)行了民營(yíng)化改革。90年代末保守黨政府在公共支出下滑之際開(kāi)始推動(dòng)PFI的實(shí)施。因預(yù)算控制較好，加之項(xiàng)目負(fù)債無(wú)須被記錄到政府資產(chǎn)負(fù)債表而倍受推崇。在《公共合同法》與《公共事業(yè)合同法》的規(guī)制框架下，PPP模式采購(gòu)程序清晰規(guī)范，物有所值評(píng)價(jià)等采購(gòu)流程成為后進(jìn)國(guó)家學(xué)習(xí)的制度模板。但PFI被政界和媒體不斷詬病。英國(guó)下議院財(cái)政委員會(huì)發(fā)布的評(píng)估報(bào)告稱，PFI項(xiàng)目的資本成本普遍超過(guò)8%，而政府傳統(tǒng)融資項(xiàng)目的長(zhǎng)期資本成本僅有4%。此外，PFI項(xiàng)目投資的市場(chǎng)集中度較高，其中國(guó)防領(lǐng)域CR4達(dá)到了0.67，國(guó)民健康、交通、水務(wù)等領(lǐng)域均超過(guò)0.5。市場(chǎng)集中的后果是單一投資者積累了過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，而當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)其承受能力時(shí)，政府方不得不為其提供服務(wù)的PPP項(xiàng)目提供處置方案，造成風(fēng)險(xiǎn)重新回流至政府方。例如，2011年英國(guó)財(cái)政部宣布對(duì)PFI項(xiàng)目進(jìn)行改革，并于2012年發(fā)布了PF2框架。PF2雖然提高了政府方出資水平，并提出更加嚴(yán)格的財(cái)政約束要求，但并未扭轉(zhuǎn)PFI的衰落。英國(guó)審計(jì)署2018年的報(bào)告稱自2012年推行PF2以來(lái)，只有6個(gè)PF2項(xiàng)目融資落地[6]。2018年英國(guó)政府預(yù)算報(bào)告中指出PFI與PF2項(xiàng)目不靈活且過(guò)于復(fù)雜，同時(shí)預(yù)算責(zé)任辦公室在年度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告中認(rèn)為PFI項(xiàng)目帶來(lái)了顯著的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致PF2項(xiàng)目被停用。根據(jù)英國(guó)HMT項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)信息，截至2017年3月月末，英國(guó)現(xiàn)有PFI和PF2項(xiàng)目共計(jì)715個(gè)（669個(gè)在運(yùn)營(yíng)期，16個(gè)項(xiàng)目在建），總資本價(jià)值為591億英鎊。

3.德國(guó)：政府付費(fèi)與使用者付費(fèi)并行。20世紀(jì)80年代末，PPP開(kāi)始在德國(guó)廣泛運(yùn)用，1994年《遠(yuǎn)程公路建設(shè)私人融資法》允許私人部門(mén)承擔(dān)聯(lián)邦公路的建設(shè)運(yùn)營(yíng)任務(wù)。2002年德國(guó)各州相繼成立PPP中心，隨后德國(guó)交通部成立PPP特別行動(dòng)組負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目管理[7]。2004年P(guān)PP在公共投資中占比超過(guò)4%隨著人們逐漸認(rèn)識(shí)到私人投資效率并非一定高于公共部門(mén)[8]，且PPP出現(xiàn)行政任務(wù)不履行等問(wèn)題，金融危機(jī)后Ppp模式的運(yùn)用逐漸減少[9]。德國(guó)自2016年起實(shí)施歐盟公共采購(gòu)法案，采用招投標(biāo)程序進(jìn)行政府采購(gòu)。德國(guó)最常用的Ppp合同模式是“建設(shè)一移交一運(yùn)營(yíng)”（Inhabermodell）模式，占項(xiàng)目總量的70%～80%，此外還有“建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交”（Erwer-bermodel）等常見(jiàn)的7種模式[10]，采用授予特許權(quán)方式直接向使用者收費(fèi)的項(xiàng)目較少。德國(guó)有65%的PPP項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資方式舉債，pPP項(xiàng)目主要投資于教育、文化等領(lǐng)域，單個(gè)項(xiàng)目較小，投資者也多為中小企業(yè)。德國(guó)為pPP項(xiàng)目所形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的管理標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦政府和各州政府在2009年制定了《新債務(wù)限額法案》，德國(guó)人將其稱為“債務(wù)剎車”（debt brake）[11]。債務(wù)消減計(jì)劃限制了聯(lián)邦政府借債水平，規(guī)定2016年德國(guó)結(jié)構(gòu)性赤字不得超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.35%，2020年各州也不能新增任何債務(wù)。根據(jù)德國(guó)現(xiàn)有會(huì)計(jì)規(guī)則，在考慮債務(wù)剎車情況下PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)債時(shí)，僅需按照預(yù)算實(shí)際支付給私人合作方的金額計(jì)入，間接推動(dòng)了PPP的運(yùn)用。

（二）北美PPP模式發(fā)展與運(yùn)用：美國(guó)與加拿大

1.美國(guó)：以交通項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)為主的P3模式。1989年美國(guó)第一個(gè)現(xiàn)代P3項(xiàng)目E-470高速公路動(dòng)工，收費(fèi)公路成為美國(guó)P3市場(chǎng)主要行業(yè)。基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)需求與預(yù)算縮減疊加，致使新建和維修基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，推動(dòng)了PPP模式的運(yùn)用。美國(guó)交通部（USDOT， The United States Department of Trans-portation）作為交通P3的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，控制著大量的資金預(yù)算。USDOT將P3s定義為“公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)部門(mén)之間形成的由私營(yíng)部門(mén)交付和融資合同協(xié)議”。一般而言，P3項(xiàng)目由私人部門(mén)負(fù)責(zé)融資，各州不提供國(guó)家擔(dān)保，但為了支持州P3的發(fā)展，聯(lián)邦政府會(huì)通過(guò)聯(lián)邦擔(dān)保基金等手段提供增信措施。

P3的付費(fèi)模式主要包括三類：一是收費(fèi)特許權(quán)，即私人投資方承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任以換取收費(fèi)權(quán)力，政府方通常以某種方式限制通行費(fèi)率;二是影子收費(fèi)特許權(quán)，即私人投資方根據(jù)流量收到使用付費(fèi)，該機(jī)制一般設(shè)定付費(fèi)的最低和最高標(biāo)準(zhǔn)以限制收入總額;三是可用性付費(fèi)，私人投資方根據(jù)設(shè)施在指定性能水平下的可用性收取付款。相應(yīng)地，具體操作方式多樣，包含特許經(jīng)營(yíng)、BOT以及O&M等多種類型。私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的意愿有限使得可用性支付占比越來(lái)越高。P3的立法權(quán)和項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任主要在州政府，當(dāng)前已有37個(gè)州具有PPP相關(guān)法律?？傮w而言，P3在美國(guó)尚處于早期階段，但美國(guó)P3市場(chǎng)發(fā)展迅速，2008年加州公共雇員退休系統(tǒng)基金、教師退休系統(tǒng)基金和部分私營(yíng)養(yǎng)老基金等均對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資表現(xiàn)出投資意向。

2.加拿大：以政府付費(fèi)項(xiàng)目為主的P3模式。2003年加拿大開(kāi)始推廣PPP模式。加拿大P3項(xiàng)目典型的操作模式是“設(shè)計(jì)一投標(biāo)一建造”（DBB），常見(jiàn)的P3運(yùn)作方式包括“建設(shè)一融資”（BF）、“設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資”（DBF）等，運(yùn)營(yíng)和維護(hù)（O&M）以及“設(shè)計(jì)一建設(shè)一操作一維護(hù)”（DBOM）的使用頻率較低。從聯(lián)邦到省級(jí)層面均參與P3項(xiàng)目的管理。在聯(lián)邦層面的主要管理機(jī)構(gòu)包括：PPP加拿大（也稱為P3 Canada）、加拿大公共工程政府服務(wù)部P3組（PWGSC， Public Works Government Services Cana-da）以及財(cái)政委員會(huì)的P3團(tuán)隊(duì)（Treasury Board）。其中P3 Canada擔(dān)任P3各方面的顧問(wèn)工作，還協(xié)助管理加拿大各級(jí)政府發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資基金。在省級(jí)層面，安大略省、俾詩(shī)省等設(shè)立了專門(mén)機(jī)構(gòu)。在加拿大的P3項(xiàng)目中，通常需要在采購(gòu)過(guò)程開(kāi)始之前進(jìn)行大量的準(zhǔn)備工作，在外部顧問(wèn)幫助下準(zhǔn)備詳細(xì)的適用性論證并進(jìn)行物有所值分析。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都沒(méi)有產(chǎn)生收入，大多數(shù)P3項(xiàng)目都基于“可用性付費(fèi)”。加拿大P3項(xiàng)目的典型融資模式是股權(quán)投資配合短期銀行貸款和長(zhǎng)期私募債券的組合。加拿大P3項(xiàng)目所涉及的行業(yè)逐步拓展，從醫(yī)院、法院等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)類逐步拓展至公共交通、供水與污水處理廢水、固體廢物等領(lǐng)域。

（三）亞太PPP模式發(fā)展與運(yùn)用：日本、韓國(guó)與澳大利亞

1.日本：PFI模式為主，特許經(jīng)營(yíng)為輔。日本PPP模式的運(yùn)用始于20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后，財(cái)政收入急速下滑，大公司轉(zhuǎn)向海外運(yùn)營(yíng)，中央和地方政府財(cái)政收入越來(lái)越難以負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)管理和更新的成本，政府轉(zhuǎn)而通過(guò)引入私人部門(mén)投資來(lái)維護(hù)和改善現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。此外，由于全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低利率，更多投資者對(duì)投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生興趣。作為其經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的一部分，中央政府積極推動(dòng)為私營(yíng)部門(mén)提供新商機(jī)的公私合作伙伴關(guān)系，著重推動(dòng)機(jī)場(chǎng)、供水、污水和收費(fèi)公路等領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)。1999年頒布的“促進(jìn)私人融資倡議法”（《PFI法案》）為PPP提供了法律依據(jù)。PFI項(xiàng)目由中央政府、地方政府或政府相關(guān)組織采購(gòu)，日本還允許私人實(shí)體主動(dòng)發(fā)起PFI項(xiàng)目。多數(shù)項(xiàng)目通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序遴選為正式項(xiàng)目，然后向市場(chǎng)招標(biāo)。日本《PFI法案》先后于2001年、2005年、2011年和2013年進(jìn)行了修訂，2011年后允許使用特許權(quán)模式，私營(yíng)實(shí)體通過(guò)收取特許權(quán)使用費(fèi)來(lái)賺取收入，而政府方可能通過(guò)收取特許權(quán)費(fèi)獲得額外收入。日本超過(guò)80%的PPP項(xiàng)目為可用性付費(fèi)項(xiàng)目，PFI項(xiàng)目采用“建設(shè)一轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營(yíng)”（BTO）或“建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交”（BOT）模式運(yùn)作。中央政府內(nèi)閣辦公室下屬的PFI推廣辦公室（PFI Pro-motion Office）負(fù)責(zé)PFI的推廣，當(dāng)前己發(fā)布《采購(gòu)流程指南》《物有所值指南》《風(fēng)險(xiǎn)分配指南》《合同指南》《特許經(jīng)營(yíng)指南》等操作指引，為實(shí)際問(wèn)題和法律解釋提供詳細(xì)的指導(dǎo)。截至2017年，PFI項(xiàng)目累計(jì)完成666個(gè)，年投資額占GDP比重約為0.5%，年均增加50個(gè)左右項(xiàng)目。

2.韓國(guó)：BTO模式與BTL模式并行。韓國(guó)PPP模式的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代。1994年，韓國(guó)政府頒布《促進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資法》（簡(jiǎn)稱《PPP法》），在全國(guó)范圍內(nèi)推廣PPP模式。韓國(guó)PPP主要為使用者付費(fèi)與政府付費(fèi)項(xiàng)目，其中使用者付費(fèi)項(xiàng)目主要采用“建設(shè)一移交一運(yùn)營(yíng)”（BTO）模式，私人部門(mén)建設(shè)完成后移交給政府方并由政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，1999年該法增加了最低收入保障等條款（于2009年廢除）。2005年《PPP法》再次修訂，引入“建設(shè)一移交一租賃”（BTI）模式，BTL僅運(yùn)用于政府發(fā)起項(xiàng)目，私人部門(mén)建設(shè)完成后將資產(chǎn)移交給政府方，并由政府方向私人部門(mén)支付租賃款。BLT項(xiàng)目占韓國(guó)項(xiàng)目總量的三分之二左右，同時(shí)租賃付費(fèi)被視為地方政府債務(wù)。2005年《PPP法》修訂后，韓國(guó)將原公共投資管理中心（PIMA）與私人基礎(chǔ)額設(shè)施投資管理中心（PICKO）合并為公司合作基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC），其主要職能包括項(xiàng)目預(yù)先評(píng)估與政策研究與推動(dòng)PpP市場(chǎng)發(fā)展與跨國(guó)合作等。韓國(guó)是地方享有高度自治權(quán)的單一制國(guó)家，PPP管理機(jī)構(gòu)主要分為國(guó)家與地方政府兩個(gè)層級(jí)。國(guó)家層面的管理機(jī)構(gòu)主要是經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部和各行業(yè)的主管部門(mén)，其中，經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP法律法規(guī)和政策的制定與發(fā)布工作，并對(duì)整個(gè)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃。截至2014年，韓國(guó)已頒布12部相關(guān)的PPP指南，除此之外還頒布了《PPP法案實(shí)施令》《PPP項(xiàng)目規(guī)劃>等不同層次的PpP運(yùn)作制度體系。為防止PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，韓國(guó)設(shè)計(jì)了中期財(cái)政支出框架與支出限額管理要求，PPP項(xiàng)目年度的支出總額不得超過(guò)政府支出的2%。

3.澳大利亞：特許經(jīng)營(yíng)為主的PPP模式。澳大利亞PPP模式的運(yùn)用有近30年歷史，超過(guò)半數(shù)均為交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。澳大利亞沒(méi)有PPP的具體立法框架，2005年澳大利亞聯(lián)邦政府發(fā)布了《國(guó)家PPP政策》和《國(guó)家PPP指南》，為各州PPP運(yùn)作提供統(tǒng)一指引。在聯(lián)邦政府和州政府中通常設(shè)有PPP管理機(jī)構(gòu)。Infrastructure Australia是根據(jù)2008年生效的《澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施法案》設(shè)立的開(kāi)創(chuàng)性立法機(jī)構(gòu)，其主要職能是就相關(guān)政策和基礎(chǔ)設(shè)施投資的法律等，向聯(lián)邦、州、地區(qū)和地方政府提供建議。澳大利亞典型的PPP安排包括DCM（設(shè)計(jì)一建造一維護(hù)），DC-MO（設(shè)計(jì)一建造一維護(hù)一運(yùn)營(yíng)），BOO（建造一擁有一運(yùn)營(yíng)）和BOOT（建造一擁有一運(yùn)營(yíng)一移交）等。澳大利亞沒(méi)有設(shè)置PPP的行業(yè)負(fù)面清單，幾乎所有類別的公共基礎(chǔ)設(shè)施都可以通過(guò)PPP模式運(yùn)作，其中運(yùn)輸和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最為突出。政府通常會(huì)以物有所值為依據(jù)評(píng)估PPP模式可行性。聯(lián)邦政府和州政府PPP采購(gòu)設(shè)有區(qū)間值，通常在5000萬(wàn)至1億澳元之間，一些司法管轄區(qū)還允許捆綁項(xiàng)目以達(dá)到門(mén)檻。澳大利亞的PPP項(xiàng)目主要包括政府發(fā)起項(xiàng)目與市場(chǎng)發(fā)起項(xiàng)目?jī)深?。除了在某些司法管轄區(qū)對(duì)海外投資有許可要求，外國(guó)資本投資PpP項(xiàng)目不受限制。除新南威爾士州特殊的主權(quán)擔(dān)保機(jī)制外，澳大利亞政府通常不會(huì)為PPP項(xiàng)目提供擔(dān)保。澳大利亞的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則將政府付費(fèi)項(xiàng)目計(jì)入政府方資產(chǎn)負(fù)債表，2019年1月起澳大利亞會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)第1059號(hào)準(zhǔn)則《AASB 1059-特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》也要求將特許服務(wù)資產(chǎn)與負(fù)債計(jì)入政府方報(bào)表。與英法類似，澳大利亞PPP市場(chǎng)的集中度較高，最大的PPP承包商所占據(jù)的市場(chǎng)份額超過(guò)30%，在一定程度上限制了市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)張[12]。

三、我國(guó)發(fā)展PPP模式的本原邏輯與對(duì)策建議

（一）把握PPP模式的本原邏輯，合理界定其功能定位

我國(guó)PPP模式歷經(jīng)30余年的發(fā)展，從以社會(huì)資本緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺，到以市場(chǎng)機(jī)制提高公共服務(wù)效率，PPP模式經(jīng)歷了從改革嘗試向法治化、規(guī)范化運(yùn)作的轉(zhuǎn)變[13]。我國(guó)PPP模式的發(fā)展具有繼承性與發(fā)展性，20世紀(jì)80年代引入外資參與發(fā)電項(xiàng)目的成功使特許經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)用延續(xù)至今，2014年以來(lái)多樣化PPP項(xiàng)目的建設(shè)快速發(fā)展，采購(gòu)、監(jiān)督與財(cái)政管理等制度相繼建立，形成了規(guī)模巨大的PPP項(xiàng)目市場(chǎng)。但PpP多偏重于大型項(xiàng)目，公民多樣化的公共服務(wù)需求未能得到足夠重視。這就要求對(duì)市民需求具有信息優(yōu)勢(shì)的社區(qū)組織與社會(huì)組織更多地參與到PPP項(xiàng)目當(dāng)中。1995年由鶴童老年公益基金會(huì)以“公辦民營(yíng)”與“公建民營(yíng)”等方式運(yùn)營(yíng)的鶴童養(yǎng)老院是非營(yíng)利組織公私合作項(xiàng)目的典型代表。當(dāng)前社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目還存在較多的制度障礙，加之受制于科層制管理的行政思維，社會(huì)組織在公共治理中的作用受到的重視不足。

PPP不僅僅是國(guó)家單向?qū)で笊鐣?huì)資金向公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，更重要的是通過(guò)社會(huì)資本的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)之間的公共服務(wù)供需互動(dòng)，滿足社會(huì)多元化的公共服務(wù)需求。建立以人為本的PPP發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)PPP的規(guī)范有序發(fā)展，需要從合作目標(biāo)入手，從國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)三個(gè)層面重新界定其功能定位。一是以促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為目標(biāo)，發(fā)揮PPP模式牽引功能。政府與社會(huì)資本的合作是基于政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑。政府采購(gòu)、財(cái)政分權(quán)、金融監(jiān)管、國(guó)有企業(yè)管理、社會(huì)組織管理等制度安排都與PPP在時(shí)間縱向維度與空間橫向維度形成關(guān)聯(lián)。為實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制功能從管制向治理轉(zhuǎn)變，需要就行政、財(cái)政與社會(huì)管理等制度做出必要的調(diào)整。PPP模式的創(chuàng)新實(shí)踐可形成改革牽引力，成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的加速器，推動(dòng)管理框架的不斷完善，加快政府職能轉(zhuǎn)變。二是以建立公平、開(kāi)放的基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)為目標(biāo)，善用PPP模式融資功能。規(guī)范PPP投融資市場(chǎng)機(jī)制對(duì)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)的發(fā)展至關(guān)重要。首先，建立公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制需要消除項(xiàng)目采購(gòu)與融資過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)歧視，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源與金融資源的市場(chǎng)化配置。其次，基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)的開(kāi)放包括參與主體的開(kāi)放和實(shí)施行業(yè)的開(kāi)放。制定允許社會(huì)組織、外資參與PPP項(xiàng)目的規(guī)則，拓寬公共服務(wù)行業(yè)運(yùn)用PPP模式范圍，能夠更大限度地發(fā)揮PPP模式融資功能。三是以社會(huì)福利水平的最大化為目標(biāo)，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目公益服務(wù)職能。社會(huì)資本參與公共服務(wù)的最終目標(biāo)是補(bǔ)足民生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施投資短板，提升全社會(huì)的福利水平。一方面可以通過(guò)融資支持、社會(huì)組織參與等政策引導(dǎo)使PPP進(jìn)一步深入民生領(lǐng)域，另一方面可加大財(cái)政向住房、醫(yī)療、健康、教育等民生基礎(chǔ)設(shè)施的支出力度，減少社會(huì)公眾的付費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（二）建立審慎透明的預(yù)算管理機(jī)制，保障PPp市場(chǎng)規(guī)范有序發(fā)展

國(guó)家承擔(dān)著元治理的規(guī)劃功能，PPP的發(fā)展過(guò)程可以以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為鏡鑒，通過(guò)PPP制度安排的改革和創(chuàng)新回應(yīng)利益相關(guān)方的訴求。在預(yù)算管理方面，一是可以逐步建立經(jīng)常預(yù)算與資本預(yù)算相分離的復(fù)式預(yù)算制度，進(jìn)一步提升預(yù)算管理水平;二是加速中期預(yù)算框架管理落地，提升預(yù)算編制的前瞻性、可持續(xù)性，增強(qiáng)財(cái)政資金統(tǒng)籌能力;三是PPP可簡(jiǎn)化付費(fèi)方式，在現(xiàn)有的三分類基礎(chǔ)上強(qiáng)化資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性評(píng)估，嚴(yán)控或取消可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，從源頭上降低或有債務(wù)產(chǎn)生的可能性。政府會(huì)計(jì)和審計(jì)管理體系的完善有利于更加規(guī)范透明地反映政府負(fù)債水平。在會(huì)計(jì)規(guī)則方面，一是可在《政府會(huì)計(jì)規(guī)則第8號(hào)——負(fù)債》的基礎(chǔ)上，適時(shí)出臺(tái)《PPP與特許經(jīng)營(yíng)》會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，提高財(cái)務(wù)信息的可靠性;二是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督應(yīng)以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為目標(biāo)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)外部監(jiān)督的實(shí)施效果。

（三）吸納社會(huì)組織融入國(guó)家治理，推動(dòng)PPP模式革新迭代

社會(huì)組織非營(yíng)利性的價(jià)值導(dǎo)向能夠更好地適應(yīng)公共服務(wù)的公益性目標(biāo)，社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目具有經(jīng)濟(jì)和理念上的雙重動(dòng)力。首先，社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目，能夠獲得政府投入或運(yùn)營(yíng)付費(fèi)，有助于減小其支出壓力，成功的項(xiàng)目運(yùn)作還能協(xié)助其獲得更多的發(fā)展基金。其次，PPP模式能夠與社會(huì)組織的服務(wù)理念相契合。社會(huì)組織以其信息優(yōu)勢(shì)能夠更好地發(fā)現(xiàn)市民的公共服務(wù)需求，民生類PPP項(xiàng)目可與社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)高度匹配。吸納社會(huì)組織參與到PPP項(xiàng)目當(dāng)中能夠充分發(fā)揮其橋梁和紐帶作用。但在我國(guó)的制度環(huán)境下，社會(huì)組織參與PPP仍存在落地難等問(wèn)題，面臨的主要障礙來(lái)自于自身與國(guó)家兩個(gè)方面。從其自身來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織整體數(shù)量較少、專業(yè)性不足、資源整合能力不強(qiáng)，難以滿足PPP項(xiàng)目大規(guī)模資金投入的需求。從國(guó)家特征來(lái)看，社會(huì)組織不可能形成西方語(yǔ)境中與國(guó)家力量并駕齊驅(qū)的市民社會(huì)，社會(huì)組織代表的多元化利益訴求需要在合作主義框架下尋求與國(guó)家決策機(jī)構(gòu)的結(jié)合。

吸納社會(huì)組織參與PPP項(xiàng)目，需要國(guó)家的支持與社會(huì)組織的協(xié)調(diào)配合。如何在國(guó)家治理中納入社會(huì)組織是理順新時(shí)期國(guó)家與社會(huì)的關(guān)切，行政吸納服務(wù)模式為重塑政府與社會(huì)的合作關(guān)系提供了一種可行的解決方案。一是國(guó)家仍處于權(quán)威地位并對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行控制，但可通過(guò)國(guó)家與社會(huì)的功能替代實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。在治理實(shí)踐上，可吸納社會(huì)組織與社區(qū)組織以咨詢機(jī)構(gòu)或投資方身份參與PPP項(xiàng)目，形成公私部門(mén)整合的治理結(jié)構(gòu)。二是借鑒現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目示范制度，推廣運(yùn)作良好的PPP項(xiàng)目，總結(jié)其成熟經(jīng)驗(yàn)，為吸引更多的社會(huì)組織參與形成標(biāo)桿。三是為社會(huì)組織參與PPP提供法治保障與政策支持。例如創(chuàng)新社會(huì)組織管理制度，提高《社會(huì)團(tuán)體登記條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等的法律地位等，并給予社會(huì)組織稅收、土地、金融等方面的政策支持。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]陳剩勇，于蘭蘭.網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新的公共治理模式[J].政治學(xué)研究，2012（2）：108～119.

[2] McQuaid， Ronald. The theory of partnership：Why have partnerships？[M].London： Roudedge，2000：9～35.

[3] Wise H_ Seizing the Opportunity in Public-Private Partnerships [R]. Center for Strategic andInternational Studies. 2011.

[4] Jessop B_ The rise of governance and the risks offailure： The case of economic development[J].In-ternational Social Science Journal， 2010（ 155）： 29～45.

[5]孫珠峰，胡近.“元治理”理論研究：內(nèi)涵、工具與評(píng)價(jià)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（3）：45～50.

[6] NAO. PFI and PF2 [R]. National Audit Office， 2018.

[7]李以所.公私合作制在德國(guó)的構(gòu)建與治理戰(zhàn)略——?dú)v史性的考察和分析[J].經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2016（6）：16一26.

[8]李以所.公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的經(jīng)濟(jì)性研究 ——基于德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的分析[J].蘭州學(xué)刊，2012（6）：146～154.

[9]趙宏.德國(guó)公私合作的制度發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)啟示[J].行政法學(xué)研究，2017（6）：13～22.

[10] Dieter Jacob， et al_.Ten years of PPP in Germany：Exp eriences and perspectives[J].Management， Pro-curement and Law， 2014（4）：180～188.

[11]趙軍，王輝，陳力，胡曉峰.借鑒德國(guó)“債務(wù)剎車”經(jīng)驗(yàn)防范我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[J].財(cái)政監(jiān)督，2014（27）：59～62.

[12]孟剛.澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施公私合營(yíng)（PPP）模式的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].海外投資與出口信貸，2016 （4）：37～41.

[13]徐玉德，魏星宇，李化龍.我國(guó)PPP發(fā)展面臨的制約因素及破解路徑[J].地方財(cái)政研究，2019（4）：29～36.