成都市地震災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式研究

李彥群 喬晶

摘要：基于四川省成都市汶川地震災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)：十年來成都市震區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)歷了從過渡安置到恢復(fù)重建，再到發(fā)展振興的三階段發(fā)展歷程。在分階段發(fā)展政策引導(dǎo)下，震區(qū)鄉(xiāng)村整體表現(xiàn)出規(guī)劃驅(qū)動項(xiàng)目建設(shè)、善治保障鄉(xiāng)村治理的新型發(fā)展范式。作為鄉(xiāng)村發(fā)展的工具包，震后鄉(xiāng)村規(guī)劃成為推動鄉(xiāng)村項(xiàng)目落地實(shí)施的驅(qū)動器與合法性來源。而震后救援中基層政府所積累的社會信任與居民互助型社會支持網(wǎng)絡(luò)，在推動震區(qū)鄉(xiāng)村走向自治與共治交互治理模式的同時，也奠定了鄉(xiāng)村規(guī)劃與項(xiàng)目建設(shè)的情感基礎(chǔ)。這種鄉(xiāng)村發(fā)展范式也為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供重要啟示：實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須要規(guī)避傳統(tǒng)路徑依賴，科學(xué)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施驅(qū)動效能；同時構(gòu)建基層政府高信任度與社會網(wǎng)絡(luò)高聯(lián)結(jié)度的鄉(xiāng)村治理體系，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村科學(xué)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村規(guī)劃；地震災(zāi)區(qū)；發(fā)展范式；成都市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.07.009 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）07-0060-07 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Research on the Paradigm of Rural Development in Quake-stricken Area in Chengdu

LI Yanqun， QIAO Jing

[Abstract] Based on a tracking survey of the rural development in the post-earthquake zone in Chengdu， it has been found that： over the past ten years， the rural areas in the earthquake zone of Chengdu have experienced three stages of development， from transitional settlement to rehabilitation and reconstruction， and then to development and revitalization. Under the guidance of the phased development policy， a new development paradigm of planning driven project construction and good governance to guarantee rural governance is presented in the whole rural areas of the earthquake zone. As a tool kit for rural development， post-earthquake rural planning has become the driver and source of legitimacy for the implementation of rural projects. The social trust of the grass-roots government and mutual social support network of the residents accumulated in the process of earthquake rescue have promoted the pattern of interactive governance into autonomy and co-governance interact mode， and also laid the emotional foundation of rural planning and construction projects. This paradigm of rural development also provides important enlightenment for the implementation of China’s rural revitalization strategy to implement the strategy of rural revitalization， we must avoid the traditional path dependence， formulate rural planning scientifically， and give full play to the driving efficiency of rural planning implementation. At the same time， a rural governance system with a high degree of trust and social network of grassroots governments is constructed to realize the scientific development of rural areas.

[Keywords] rural planning； quake-stricken area； development paradigm； Chengdu City

引言

美國哲學(xué)家托馬斯·庫恩（Thomas Kuhn）在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出著名的“范式理論（Paradigm Theory）”，認(rèn)為范式是一個共同體成員所共享的信仰、價值、理論、技術(shù)方法等的集合[1]。并應(yīng)用到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域提出“發(fā)展范式理論”，即圍繞發(fā)展問題形成的統(tǒng)一認(rèn)知，以及在此支配下確定的發(fā)展目標(biāo)、路徑與政策的統(tǒng)稱[2]?！鞍l(fā)展范式理論”將鄉(xiāng)村視為一個“共同體”，鄉(xiāng)村發(fā)展范式則是鄉(xiāng)村社會成員（共同體成員）對于鄉(xiāng)村政治制度、社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)準(zhǔn)則與行為模式的集體共識。這種共識集中表現(xiàn)在鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理兩個層面。

建國以來，我國鄉(xiāng)村發(fā)展歷經(jīng)集體主義、國家主義、市場主義三種發(fā)展范式[3]，分別對應(yīng)城鄉(xiāng)分隔、重城輕鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌三段歷史發(fā)展分期。在穩(wěn)定的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理范式的穩(wěn)定延續(xù)。然而，新世紀(jì)中央及地方政府陸續(xù)開展的新農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村、傳統(tǒng)村落、特色小鎮(zhèn)等系列鄉(xiāng)村建設(shè)試驗(yàn)，在推動基層鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也透露出既有的鄉(xiāng)村發(fā)展范式危機(jī)：傳統(tǒng)路徑依賴下的鄉(xiāng)村收縮與農(nóng)村分化問題[4]。當(dāng)下鄉(xiāng)村采用傳統(tǒng)的治理模式與規(guī)劃手段推動鄉(xiāng)村發(fā)展成為思維慣性[5]。如何消解當(dāng)前發(fā)展范式下的鄉(xiāng)村制度、建設(shè)、治理等方面的發(fā)展危機(jī)成為新時代我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的核心問題。鄉(xiāng)村發(fā)展面臨既有范式轉(zhuǎn)換的時代發(fā)展需求。

而與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村長時態(tài)固定范式不同，成都市汶川地震災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)村（以下簡稱“震區(qū)鄉(xiāng)村”）在地震負(fù)效應(yīng)影響下，出現(xiàn)了社會結(jié)構(gòu)斷裂、社會網(wǎng)路崩塌等結(jié)構(gòu)性突變，傳統(tǒng)發(fā)展范式在外力作用下發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。但是在災(zāi)后重建至今的發(fā)展過程中，震區(qū)鄉(xiāng)村依托良好的基層政府信任基礎(chǔ)與社會關(guān)系支持網(wǎng)絡(luò)，在規(guī)劃驅(qū)動鄉(xiāng)村項(xiàng)目落地的發(fā)展范式下，僅用十年時間便實(shí)現(xiàn)了從毀滅到振興的巨變。這種非正常范式轉(zhuǎn)換后形成的新型鄉(xiāng)村發(fā)展范式既消解了地震所帶來的負(fù)效應(yīng)，也消解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村發(fā)展范式的內(nèi)生危機(jī)。因此，深入研究成都市震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式，剖析其內(nèi)部作用機(jī)制或許能為其他地區(qū)鄉(xiāng)村消解發(fā)展范式危機(jī)、謀求發(fā)展范式適應(yīng)性轉(zhuǎn)換、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供重要的路徑參考與經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文在綜合梳理成都市震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展階段與范式結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，總結(jié)震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式及其作用原理，進(jìn)而討論其對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國鄉(xiāng)村發(fā)展范式轉(zhuǎn)換的重要啟示。

1“救援—重建—振興”：成都市震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展分階段解讀

大地震發(fā)生后，各級政府迅速組織各方救援力量對震區(qū)鄉(xiāng)村開展一系列支持行為，推動震區(qū)鄉(xiāng)村歷經(jīng)毀滅到重生的巨變。在階段性政策與規(guī)劃的作用下，震區(qū)鄉(xiāng)村總體歷經(jīng)過渡性安置、恢復(fù)重建、發(fā)展振興三個發(fā)展分期。

1.1過渡安置階段（2008年）

臨時轉(zhuǎn)移安置是政府響應(yīng)災(zāi)害的一種過渡性應(yīng)急管理機(jī)制，是妥善安排受災(zāi)群眾生活、維護(hù)社會秩序的重要環(huán)節(jié)，對科學(xué)處理災(zāi)害事件、將損失和影響降到最低程度起重要作用[6]。地震發(fā)生伊始，中央及地方政府便迅速組織救援力量趕赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行挖掘式搶救。至2008年7月底，在應(yīng)急安置規(guī)劃、地震災(zāi)區(qū)過渡安置區(qū)規(guī)劃等安置規(guī)劃①指導(dǎo)下，成都市共建成集中安置點(diǎn)1543個，過渡安置房（活動板房）198576套，緊急轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)群眾109萬人②，為受災(zāi)群體提供臨時性住所，并提供生活物品的均等分配與醫(yī)療服務(wù)的有效供給。在此基礎(chǔ)上，基層政府及社會力量同震區(qū)鄉(xiāng)村居民之間逐漸積累起良好的社會信任與支持網(wǎng)絡(luò)，為后續(xù)鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了情感基礎(chǔ)。

1.2恢復(fù)重建階段（2009年）

過渡性安置不能滿足受災(zāi)群體永久居住需求，也無法保障長時性的公共服務(wù)及生活資料供給。綜合評估震后次生災(zāi)害風(fēng)險，確保地質(zhì)安全前提下實(shí)施震后家園的恢復(fù)重建成為應(yīng)急救援后的緊迫工作[7]。在具體實(shí)施過程中，震區(qū)鄉(xiāng)村重建堅(jiān)持規(guī)劃先行，在規(guī)劃的指導(dǎo)下有計劃、分步驟地推進(jìn)[8]。2008年11月，成都市在國務(wù)院“1+10”重建規(guī)劃體系③基礎(chǔ)上，結(jié)合成都市具體受災(zāi)特征組織編制“1+6”恢復(fù)重建規(guī)劃④，指導(dǎo)成都市震區(qū)鄉(xiāng)村恢復(fù)重建工程實(shí)施，推動鄉(xiāng)村社區(qū)空間、社會網(wǎng)絡(luò)及治理體系多維重構(gòu)（見表1）。

1.3發(fā)展振興階段（2010年至今）

歷經(jīng)三年恢復(fù)重建，成都市震區(qū)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的正常化運(yùn)營。如何在后重建時代實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展成為震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要議題。早在2003年，成都市便推出城鄉(xiāng)一體化與“三個集中”⑤的統(tǒng)籌發(fā)展策略，逐步推動全局城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。同步于災(zāi)后重建工作的全面推進(jìn)，成都市進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，結(jié)合震區(qū)實(shí)際特征實(shí)施差異化發(fā)展策略，從而實(shí)現(xiàn)震區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展振興。

綜合來看，震區(qū)鄉(xiāng)村大體經(jīng)歷了兩個發(fā)展振興階段。其中，第一個階段是以《世界現(xiàn)代田園城市規(guī)劃》及《成都市國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃》實(shí)施為標(biāo)志的“產(chǎn)村相融”發(fā)展階段，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重要性，提出鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)注意鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的植入和培育，避免出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“空心化”現(xiàn)象。第二個階段則是2013年以后的“小組微生”階段。采用“一線一品”“林盤經(jīng)濟(jì)”“集中成片連線”等原則實(shí)現(xiàn)產(chǎn)村融合、鎮(zhèn)村統(tǒng)籌發(fā)展（見表2）。

2成都市震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式：規(guī)劃與善治

源自鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的本原邏輯，不同時期鄉(xiāng)村會隨著空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治理等組織形式的差異，呈現(xiàn)出不同的發(fā)展范式。地震災(zāi)害帶來的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性突變，導(dǎo)致震區(qū)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)發(fā)展范式的斷裂，在一系列鄉(xiāng)村發(fā)展政策、規(guī)劃及項(xiàng)目的實(shí)施下，震區(qū)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)換為一種新型發(fā)展范式：鄉(xiāng)村規(guī)劃與善治。

2.1鄉(xiāng)村規(guī)劃：鄉(xiāng)村發(fā)展的工具包

首先，是堅(jiān)持規(guī)劃驅(qū)動項(xiàng)目建設(shè)的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。作為政府實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)與管理的政策工具，鄉(xiāng)村規(guī)劃成為震區(qū)鄉(xiāng)村既有發(fā)展問題的集中響應(yīng)，也是震區(qū)鄉(xiāng)村恢復(fù)重建戰(zhàn)略的三維空間映射，成為指引震區(qū)鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)、空間發(fā)展的工具包。

2.1.1非正規(guī)分化下的規(guī)劃響應(yīng)

對于震區(qū)鄉(xiāng)村而言，地震所造成的鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)及空間結(jié)構(gòu)性突變實(shí)際上是一次非正規(guī)分化的表達(dá)結(jié)果?；诖怂幹频泥l(xiāng)村規(guī)劃，尤其是前期安置社區(qū)的選址與布局規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是對鄉(xiāng)村非正規(guī)分化下所出現(xiàn)的各類發(fā)展問題的一次空間響應(yīng)。在這種響應(yīng)下，通過對鄉(xiāng)村空間資源再選擇與再分配，從而消解地震強(qiáng)負(fù)效應(yīng)所帶來的鄉(xiāng)村發(fā)展危機(jī)。

2.1.2鄉(xiāng)村規(guī)劃驅(qū)動鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)

針對鄉(xiāng)村發(fā)展問題的規(guī)劃響應(yīng)往往采用項(xiàng)目制的形式付諸實(shí)施。以鄉(xiāng)村項(xiàng)目為核心的鄉(xiāng)村規(guī)劃成為推動震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的工具包，也為震區(qū)鄉(xiāng)村項(xiàng)目的實(shí)施提供了合法性來源。地震發(fā)生后，成都市各級人民政府組織編制了不同類型鄉(xiāng)村規(guī)劃以指導(dǎo)震區(qū)鄉(xiāng)村分階段發(fā)展。包括應(yīng)急安置規(guī)劃、“1+6”重建規(guī)劃及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃等（見圖1）。在規(guī)劃指引下，震區(qū)鄉(xiāng)村組織推進(jìn)安置社區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)、新農(nóng)村綜合體、產(chǎn)村單元等多種項(xiàng)目建設(shè)，完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等類型項(xiàng)目1817個，以及各類安置社區(qū)項(xiàng)目近300個（見表3）。規(guī)劃驅(qū)動的鄉(xiāng)村項(xiàng)目不僅是實(shí)施鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的重要載體，也是鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)型及產(chǎn)業(yè)空間布局的重要依據(jù)，是震區(qū)鄉(xiāng)村高速發(fā)展的重要作用機(jī)制。

2.2鄉(xiāng)村善治：自治與共治的交互

鄉(xiāng)村項(xiàng)目的成功實(shí)施離不開基層社會成員的共同參與，這也是規(guī)劃與項(xiàng)目驅(qū)動下的鄉(xiāng)村治理走向善治的關(guān)鍵機(jī)制[14]。對于成都市震區(qū)鄉(xiāng)村而言，憑借著基層政府在恢復(fù)重建時期所獲得的高信任基礎(chǔ)與社會公眾的自發(fā)參與機(jī)制，其鄉(xiāng)村治理范式表現(xiàn)出自治與共治交互式參與的善治模式。

2.2.1自治：居民主體行為能力最大化

其中自治機(jī)制在于鄉(xiāng)村居民的主體行為能力最大化，即將居民作為鄉(xiāng)村核心社會成員的主體能動性轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展與治理中的超行為能力。在地震發(fā)生后，鄉(xiāng)村受災(zāi)居民自覺參與災(zāi)后恢復(fù)重建中的住房建設(shè)之中。而后主動參與到重建規(guī)劃編制與決策、項(xiàng)目立項(xiàng)及選址、具體實(shí)施建設(shè)等過程，并基于自身體驗(yàn)不斷做出反饋意見，推動規(guī)劃修改完善。如彭州市小魚洞鎮(zhèn)，居民在參與新村改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等鄉(xiāng)村公共項(xiàng)目時能夠主動承擔(dān)項(xiàng)目分工，表現(xiàn)出高參與特征，實(shí)現(xiàn)自身主體行為能力最大化發(fā)揮。

2.2.2共治：基層政府信任下全社會動員

除鄉(xiāng)村居民外，村集體、鄉(xiāng)村企業(yè)（市場）、基層政府，以及參與治理過程的鄉(xiāng)村規(guī)劃師在鄉(xiāng)村治理中都發(fā)揮著重要的作用。在多元主體交互共治模式下，全社會成員共同參與鄉(xiāng)村治理，從而實(shí)現(xiàn)治理績效最大化。對于震區(qū)鄉(xiāng)村而言，基層政府在救災(zāi)安置過程中建立起來的高信任度決定了其在鄉(xiāng)村治理中話語權(quán)的主導(dǎo)地位。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村居民對于基層政府所選定的全社會成員普遍信任，從而在各自治理領(lǐng)域共同參與到鄉(xiāng)村治理進(jìn)程（見圖2）。在全社會動員下，鄉(xiāng)村社會成員各自發(fā)揮著重要的治理效能，推動震區(qū)鄉(xiāng)村走向自治與共治交互的“善治范式”。

2.3鄉(xiāng)村規(guī)劃與善治的互動機(jī)制

成都市震區(qū)鄉(xiāng)村依據(jù)鄉(xiāng)村生長肌理與居民意愿編制理性規(guī)劃，在良好的社會支持網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層自治與社會共治的善治優(yōu)勢，加快了鄉(xiāng)村規(guī)劃與項(xiàng)目的落地，形成獨(dú)具特色的震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式。在這種范式下，2017年成都市震區(qū)鄉(xiāng)村居民人均可支配收入18605元，部分發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的震區(qū)鄉(xiāng)村，如彭州市小魚洞鎮(zhèn)、新興鎮(zhèn)，人均可支配收入超30000元，遠(yuǎn)高于全國其他地區(qū)水平。

這種成功源自于鄉(xiāng)村規(guī)劃與善治的健康互動機(jī)制：一方面，鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠科學(xué)指導(dǎo)不同項(xiàng)目在鄉(xiāng)村的空間統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)公共物品供給及物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)。其多條目內(nèi)容為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)及設(shè)施建設(shè)做出明確指引。另一方面，災(zāi)后重建以來政府的高績效表現(xiàn)提升了基層政府的居民信任度，賦予了政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)在鄉(xiāng)村空間落地的“合法性”權(quán)益，也增強(qiáng)了地方政府動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及企業(yè)、農(nóng)民、社會組織等非政府部門的主體行為能力 [15]，保障了鄉(xiāng)村規(guī)劃驅(qū)動下鄉(xiāng)村項(xiàng)目落地實(shí)施的可行性，提升規(guī)劃建設(shè)的可實(shí)施性[16]。

3對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的啟示：鄉(xiāng)村發(fā)展范式轉(zhuǎn)換

審視成都市震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃驅(qū)動下的項(xiàng)目落地對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人居環(huán)境建設(shè)具有顯著效果，全社會成員參與下的鄉(xiāng)村善治則奠定了“鄉(xiāng)風(fēng)文明”與“治理有效”的技術(shù)框架，并為鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施提供了社會情感支撐（見圖3）。黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其振興目標(biāo)便聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間建設(shè)與社會治理三個核心維度?；诖?，成都市震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式或能成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施下鄉(xiāng)村發(fā)展的一種“理想模樣”⑦。

3.1傳統(tǒng)鄉(xiāng)村發(fā)展范式面臨的問題：規(guī)劃缺位與治理失效

伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各類鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略在推動基層鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也暴露出既有的鄉(xiāng)村發(fā)展范式危機(jī)。我國廣大鄉(xiāng)村仍然面臨著基礎(chǔ)設(shè)施不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、社會治理薄弱等問題，嚴(yán)重阻礙了我國鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。綜合來看，主要問題可以歸因?yàn)橐?guī)劃缺位與治理失效兩大板塊。

3.1.1規(guī)劃缺位下的鄉(xiāng)村建設(shè)無序

一方面，現(xiàn)階段我國仍有超過53%的鄉(xiāng)村地區(qū)未編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，鄉(xiāng)村項(xiàng)目開發(fā)與落地實(shí)施完全由基層政府和居民自由決定，導(dǎo)致鄉(xiāng)村違規(guī)搭建、無序開發(fā)的現(xiàn)象頻發(fā)。另一方面，在部分已編有鄉(xiāng)村規(guī)劃的地區(qū)，或因規(guī)劃不符合鄉(xiāng)村實(shí)際而缺乏實(shí)用性，或因基層政府監(jiān)管不嚴(yán)而實(shí)施錯位，或因規(guī)劃同居民需求不一而缺乏可行性，都未能充分發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃對于鄉(xiāng)村發(fā)展的驅(qū)動效能，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃職能缺位。

3.1.2治理失效下的社會成員離散

作為一個共同體，鄉(xiāng)村社會治理是一個全社會成員集體參與的公共行為，是鄉(xiāng)村內(nèi)部社會秩序與外部社會成員的合力作用[17]。然而，囿于鄉(xiāng)村政府體制暗箱、行政閉環(huán)[18]，鄉(xiāng)村建設(shè)過程出現(xiàn)居民權(quán)利剝奪，訴求失語等問題，導(dǎo)致基層政府（管理者）、規(guī)劃師（規(guī)劃者）、鄉(xiāng)村居民（建設(shè)者）等呈現(xiàn)離散型關(guān)系特征，相互之間缺少信任。另一方面，對于鄉(xiāng)村內(nèi)部社會網(wǎng)絡(luò)而言，鄉(xiāng)村市場“貨幣化”“經(jīng)濟(jì)化”的發(fā)展趨向在推動鄉(xiāng)村社會關(guān)系理性轉(zhuǎn)變的同時[9]，也容易誘發(fā)村民競爭、打架斗毆等鄉(xiāng)風(fēng)惡化現(xiàn)象。同時，鄉(xiāng)村“村改居”進(jìn)程打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村空間格局，“集中上樓”與“單元住房”模式下鄉(xiāng)村居民公共交往空間缺失[19]，從而出現(xiàn)垂直高差中的交往困境及外部公共空間的缺失等問題[20]。在經(jīng)濟(jì)利益糾紛和社會公共交往限制下，鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嬗變，社會聯(lián)結(jié)度弱化。

3.2發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施驅(qū)動效能：理性規(guī)劃與項(xiàng)目落地

基于此，參照成都市震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，新時代鄉(xiāng)村振興首先應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施驅(qū)動效能。作為指導(dǎo)鄉(xiāng)村各項(xiàng)公共資源配置與空間合理布局的龍頭，鄉(xiāng)村規(guī)劃在鄉(xiāng)村住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施布局及項(xiàng)目實(shí)施過程中表現(xiàn)出強(qiáng)驅(qū)動效能，并推動鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)明確、空間合理、設(shè)施完善、建設(shè)有序的鄉(xiāng)村振興。

3.2.1理性編制鄉(xiāng)村規(guī)劃

首先需要理性編制鄉(xiāng)村規(guī)劃。在鄉(xiāng)村自然生長過程中存在發(fā)展型、擴(kuò)張型、收縮型等自然分化現(xiàn)象，這是物質(zhì)發(fā)展過程中的必然結(jié)果。鄉(xiāng)村振興應(yīng)該順應(yīng)這種鄉(xiāng)村自然分化規(guī)律，理性選擇有活化價值的增長型、發(fā)展型鄉(xiāng)村，因地制宜編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃可實(shí)施性、可操作性與長期性，避免應(yīng)鄉(xiāng)村自然消亡或遷并造成鄉(xiāng)村規(guī)劃浪費(fèi)[21]。

3.2.2規(guī)劃驅(qū)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展

成都市震區(qū)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)園+新農(nóng)村聚居點(diǎn)”的產(chǎn)村單元實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)揭示了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃對于指導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義。為此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制過程中，應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，科學(xué)布局鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間，驅(qū)動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。具體來說，應(yīng)從全域空間層面落實(shí)鄉(xiāng)村三次產(chǎn)業(yè)空間布局，優(yōu)化三生空間，并完善三次產(chǎn)業(yè)所需相關(guān)設(shè)施配套建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，積極承接都市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)鄉(xiāng)村企業(yè)集聚發(fā)展，從而推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，增加鄉(xiāng)村財政收入。

3.3構(gòu)建鄉(xiāng)村治理雙重保障體系：基層政府高信任度+社會網(wǎng)絡(luò)高聯(lián)結(jié)度

此外，成都市震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式表明，無論是基層政府對鄉(xiāng)村建設(shè)的縱向管理，還是鄉(xiāng)村居民內(nèi)部的社會網(wǎng)絡(luò)，都深刻影響著鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、實(shí)施、管理等系列過程。因此，鄉(xiāng)村振興必須建立在鄉(xiāng)村善治的高效社會治理體系之上。

3.3.1加強(qiáng)公眾參與，完善服務(wù)供給，提升基層政府信任度，實(shí)現(xiàn)多元主體互動

基層民主是我國民主制度的重要根基，官民信任是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的根本保障。鄉(xiāng)村治理的大方向應(yīng)該是鄉(xiāng)政村治[22]，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十八條規(guī)定，鄉(xiāng)村規(guī)劃要“尊重村民意愿”，鄉(xiāng)村規(guī)劃理應(yīng)成為推動基層民主自治的重要工具。從震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展模式中發(fā)現(xiàn)，高程度公眾參與和基本公共服務(wù)均等化可以提升鄉(xiāng)村基層政府信任度，這種縱向信任關(guān)系能夠有效推動鄉(xiāng)村居民參與社會決策過程，從而為上位規(guī)劃和政策在鄉(xiāng)村層面的空間落實(shí)提供了保障，也為鄉(xiāng)村治理建構(gòu)了良好的社會信任基礎(chǔ)。因此，實(shí)現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵在于搭建基層政府、鄉(xiāng)村居民相互信任的主體關(guān)系。具體來說，應(yīng)建立健全的民主參與制度，加強(qiáng)在鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理等工作上的居民公眾參與，同時完善公共服務(wù)配套建設(shè)，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。一方面可以提升基層政府信任度，另一方面可以充分發(fā)揮居民的主體行動能力，使不同的組織和相關(guān)者都能參與到鄉(xiāng)村規(guī)劃方案制定和鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中[23]，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃政策的合法性和可操作性。

3.3.2加強(qiáng)公共文化建設(shè)，鄰里公共空間增進(jìn)社會交往，提升社會關(guān)系聯(lián)結(jié)度

保障鄉(xiāng)村規(guī)劃、建設(shè)及治理還應(yīng)獲得和諧穩(wěn)定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的支持。震區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)深入解釋了高聯(lián)結(jié)度社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對鄉(xiāng)村社區(qū)、產(chǎn)業(yè)、文化等內(nèi)容的促進(jìn)效用。因此，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)依托鄉(xiāng)村公共文明建設(shè)，建立統(tǒng)一文明認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，提升鄉(xiāng)村居民文明認(rèn)知，避免鄉(xiāng)村理性化社會關(guān)系對鄉(xiāng)村農(nóng)耕文明及現(xiàn)代文明的侵蝕，從而傳承鄉(xiāng)村互助的優(yōu)良鄉(xiāng)風(fēng)。同時，應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共空間建設(shè)，如廣場、運(yùn)動場、巷道等，強(qiáng)化鄉(xiāng)村居民公共交往意識，延續(xù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村高頻率人際交往、高水平信息共享等特征，營造和諧開放的人際交往環(huán)境。以高標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村文明認(rèn)知、高頻率的鄉(xiāng)村公共交往構(gòu)建高聯(lián)結(jié)度的鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，推動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)。

4結(jié)語

鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理一直以來都是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要議題。新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，如何消解當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題，處理好鄉(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村治理的互動關(guān)聯(lián)，規(guī)避傳統(tǒng)鄉(xiāng)村發(fā)展的路徑依賴，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展的范式轉(zhuǎn)換成為時下重要議題。基于成都震區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式經(jīng)驗(yàn)揭示了鄉(xiāng)村規(guī)劃與善治的互動范式對于鄉(xiāng)村振興發(fā)展的積極效益，能夠?yàn)槠渌貐^(qū)提供重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。當(dāng)然，本文所討論的成都市地震災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展范式僅僅是我國廣大鄉(xiāng)村發(fā)展范式中的一種，對于不同地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展理應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)性范式調(diào)整與轉(zhuǎn)換，從而推動全局鄉(xiāng)村發(fā)展振興。

注：

① 安置規(guī)劃：由各地市救援團(tuán)隊(duì)在地質(zhì)風(fēng)險評估基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)地形環(huán)境、受災(zāi)特征等編制的專門針對受災(zāi)地區(qū)人民臨時性住房規(guī)劃和建設(shè)的指導(dǎo)規(guī)劃。

② 數(shù)據(jù)來源：成都市統(tǒng)計公眾信息網(wǎng)。

③ 國家“1+10”重建規(guī)劃體系：《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》（國發(fā)〔2008〕31號）及城鄉(xiāng)住房專項(xiàng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系專項(xiàng)規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃、公共服務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃、生產(chǎn)力布局專項(xiàng)規(guī)劃、市場服務(wù)體系專項(xiàng)規(guī)劃、生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃、精神家園重建專項(xiàng)規(guī)劃。

④ 成都市“1+6”恢復(fù)重建規(guī)劃內(nèi)容：《成都市（極重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)區(qū)）汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體實(shí)施規(guī)劃》，以及城鄉(xiāng)住房重建專題、基礎(chǔ)設(shè)施重建專題、公共設(shè)施重建專題、生產(chǎn)設(shè)施重建專題、城鎮(zhèn)體系重建專題、生態(tài)體系重建專題。

⑤ 三個集中：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、土地向適度規(guī)模化集中、農(nóng)民向集中居住區(qū)集中。

⑥ 九化共舉：布局組團(tuán)化、產(chǎn)業(yè)高端化、建設(shè)集約化、功能復(fù)合化、空間人性化、環(huán)境田園化、風(fēng)貌多樣化、交通網(wǎng)絡(luò)化、配套標(biāo)準(zhǔn)化。

⑦ 出自2014年9月《四川省新農(nóng)村建設(shè)示范片推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室簡報》中《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊的命運(yùn)與守望——對四川成都、眉山、雅安三市調(diào)查報告》一文：“四川省所提出的‘小組微生’‘一線一品’‘三建四改’等建設(shè)理念或許就是今后我國鄉(xiāng)村發(fā)展的‘理想模樣’”。

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