四川省構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效機制研究

熊鷹　杜興端　李曉

摘要：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是各級政府和老百姓最關(guān)注的問題之一，如何強化源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控，創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效果是當前監(jiān)管工作面臨的重大挑戰(zhàn)。基于四川省實地調(diào)研，從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系、執(zhí)法體系、檢測體系、風險應(yīng)急體系、追溯體系5個方面對四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管狀況做出分析。揭示了四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系不夠完善、執(zhí)法監(jiān)管難度較大、收貯運環(huán)節(jié)監(jiān)管乏力、檢測能力仍然薄弱、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全溯源困難等問題。提出通過建立有效的投入品源頭管理機制、合理的產(chǎn)地準出準入管理機制、科學的質(zhì)量安全監(jiān)測體系、完善的質(zhì)量安全追溯管理體系、可行的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管工作體系來構(gòu)建四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全;監(jiān)管;長效機制;四川省;安全追溯

中圖分類號：S-Ol

文獻標志碼：A

論文編號：cjas19030028

0 引言

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平成為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、增強農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的關(guān)鍵。2019年中央一號文件明確提出“實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障工程”。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障不僅為全面建成小康社會提供強有力的支撐，也對促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革產(chǎn)生積極的影響。如何強化源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控，創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效果，從根本上推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是當前監(jiān)管工作面臨的重大挑戰(zhàn)。四川作為中國的農(nóng)業(yè)大省，是全國糧食作物和經(jīng)濟作物的重要產(chǎn)地，構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效機制，切實提升監(jiān)管能力，對于保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，推動四川現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。近年來，四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作已取得了階段性成果，農(nóng)產(chǎn)品抽檢總體合格率穩(wěn)定在96%以上。同時，構(gòu)建和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系具有極強的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，歷時相對較長。筆者基于四川省實地調(diào)研，分析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題，構(gòu)建四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效機制。

目前學術(shù)界對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的研究主要集中在以下方面：一是分析農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中存在的問題及原因。如Martinez等認為由于監(jiān)管成本高昂和監(jiān)管資源有限等原因，無論是政府的公共監(jiān)管體系還是企業(yè)的私人監(jiān)管體系都存在一定的缺陷。Caswell認為信息制度的不透明也影響了食品安全管理政策效能。陳幼紅指出中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系中存在相關(guān)法律法規(guī)不夠完善、監(jiān)管技術(shù)與制度不健全、質(zhì)量安全監(jiān)管投入不足等問題。徐振宇從法律規(guī)制與管理制度、監(jiān)管“能力”和“動力”、監(jiān)管各相關(guān)方之間的信息溝通3個方面分析了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的制度性困局，分段監(jiān)管的分權(quán)體制導致的監(jiān)管失靈被認為是造成中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的重要制度因素，表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能重復(fù)、交叉以及監(jiān)管部門的利益沖突。二是總結(jié)國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管經(jīng)驗。唐勝軍等在對美國、加拿大、歐盟、澳大利亞、日本等國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作進行總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，政府在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)中起著主導作用，并建立和形成了一整套結(jié)構(gòu)完善、機制合理、運行有序、成效顯著的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。王可山等認為發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全得益于完善的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障體系，該體系包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系、法律法規(guī)體系、標準體系、認證體系以及風險評估、追溯預(yù)警等制度。薛思蒙等將國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式分為以美國、加拿大為代表的相對松散型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全模式，以日本、韓國為代表的相對集中型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式，以澳大利亞、新西蘭為代表的聯(lián)合型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式和以英國、荷蘭等歐盟成員國為代表的雙重型的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管模式4類。魯敏從法律法規(guī)層面總結(jié)了國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全源頭監(jiān)管具有的優(yōu)勢，即明確的法律監(jiān)管目標和實施措施、建立完善協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系、行政法規(guī)和技術(shù)法規(guī)相互支撐、行政立法與經(jīng)濟立法相互補充、法律法規(guī)的穩(wěn)定性與適時調(diào)整、執(zhí)法程序簡單清晰、可操作性強。三是探討農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管對策。陳彥彥認為政府具有克服市場失靈的優(yōu)勢，理應(yīng)強化其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能。Martinez等認為形成公眾監(jiān)督、保證數(shù)據(jù)共享、促進公眾和私人之間的信息充分交流也是推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的有效手段。Reisner指出相關(guān)行業(yè)協(xié)會在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中也起到重要作用，通過吸納多方面意見，有利于進一步提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效率。Buhrc提出可通過建設(shè)信息追溯信息系統(tǒng)解決農(nóng)產(chǎn)品安全隱患，但這會增加生產(chǎn)者的成本，因此政府部門需提供補貼或支持。楊麗杰等認為政府重視程度、基層監(jiān)管執(zhí)法、質(zhì)檢體系建設(shè)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管效果影響較大，但崔卓蘭等則認為以強制為基礎(chǔ)的單一監(jiān)管方式嚴重阻礙了監(jiān)管的有效性，因此應(yīng)建立以結(jié)果監(jiān)管為主、行為為輔的監(jiān)管體系來提高監(jiān)管績效。由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)的功能和復(fù)雜性，賴永波等提出從目標整合、組織整合、信息整合和文化整合4個維度構(gòu)建農(nóng)品質(zhì)量安全監(jiān)管協(xié)同治理路徑，形成動態(tài)、全程、全時段監(jiān)管體制。廖杉杉指出科學有效地解決農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)問題，需要從農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)一供一銷一體化的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后3個方面著手優(yōu)化和創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的政府監(jiān)管機制，推動政府由主導型農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管模式向參與型農(nóng)產(chǎn)品安全治理模式轉(zhuǎn)變。

縱觀已有研究，主要是從國內(nèi)外視角展開的整體性、宏觀性分析，缺乏立足區(qū)域?qū)嶋H的具體分析。然而，不同區(qū)域由于在監(jiān)管能力和制度機制建設(shè)等方面的差異，導致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管水平存在較大的差異，因此在基于已有的宏觀分析的基礎(chǔ)上，還必須進行微觀區(qū)域視角的深入分析。本研究立足四川實際展開農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管研究，為提高四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管水平提供參考。

1 四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系現(xiàn)狀

省級設(shè)立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管處和四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，21個市州全部建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)，176個涉農(nóng)縣（市、區(qū)）建立了專門或掛靠監(jiān)管機構(gòu)，基本健全了省市縣鄉(xiāng)四級監(jiān)管機構(gòu)。目前，基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)達4314個，配備村級協(xié)管員4.8萬余人。在廣度上，監(jiān)管由蔬菜、水果、食用菌、茶葉等，向糧食、油料等所有食用農(nóng)產(chǎn)品擴展;在深度上，監(jiān)管由農(nóng)藥殘留向植物生長調(diào)節(jié)劑、保鮮劑、防腐劑、添加劑、產(chǎn)地土壤重金屬污染等全方位監(jiān)管拓展。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法體系現(xiàn)狀

四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳政策法規(guī)處對全省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法展開監(jiān)督和指導，市級設(shè)立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊，176個涉農(nóng)縣（市、區(qū)）設(shè)立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，配備執(zhí)法人員2500多人。四川省己在農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體系中納入了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，加強日常巡查，重點開展農(nóng)資打假、禁限用農(nóng)藥、獸用抗菌藥、“三魚兩藥”、生豬屠宰、“瘦肉精”、生鮮乳等整治行動。在強化農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管的情況下，大力推動農(nóng)業(yè)執(zhí)法系統(tǒng)規(guī)范化建設(shè)，強化檢打聯(lián)動，涉及犯罪的案件，及時移送司法機關(guān)，嚴懲違法犯罪行為。

1.3 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系現(xiàn)狀

省級有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)8家，市級21家，縣級158家，重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民合作社、生產(chǎn)基地、企業(yè)自行設(shè)立檢測室，基本形成省為龍頭、市州為骨干、縣為基礎(chǔ)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為補充的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢體系格局。通過省質(zhì)監(jiān)局實驗室資質(zhì)認定和省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)考核的“雙認證”質(zhì)檢機構(gòu)達到133家，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢能力穩(wěn)步提升。依托省、市兩級機構(gòu)，建立了省級例行監(jiān)測制度，監(jiān)測區(qū)域覆蓋21個市州及主要涉農(nóng)縣（市、區(qū)），監(jiān)測產(chǎn)品包括糧油、果蔬茶、畜禽、漁業(yè)等類別。監(jiān)測結(jié)果和分析意見形成專報和通報，對監(jiān)測結(jié)果不合格的農(nóng)產(chǎn)品，督促當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門追根溯源，實施檢打聯(lián)動。為了提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢隊伍能力，四川省每年還組織檢測人員上崗培訓，檢測機構(gòu)人員均實行持證上崗。

1.4 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險應(yīng)急體系現(xiàn)狀

為了加強對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故的有效預(yù)防和及時控制，指導和規(guī)范應(yīng)急處理工作，2012年四川省發(fā)布了《四川省農(nóng)業(yè)廳重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故應(yīng)急預(yù)案》，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故處理提供了行動依據(jù)。為給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險預(yù)警的發(fā)布提供決策咨詢和技術(shù)支撐，四川省組建了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專家?guī)?，開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險預(yù)警相關(guān)課題的研究、預(yù)警信息的評估以及遇到突發(fā)事件的會商應(yīng)急處理。四川省還建立了省、市、縣三級的輿情監(jiān)控制度，組織專人搜集跟蹤整理網(wǎng)絡(luò)輿情、群眾舉報和媒體信息，及時了解農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息動態(tài)，定期印發(fā)輿情信息，及時掌握突發(fā)情況。市、縣級農(nóng)業(yè)部門成立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全應(yīng)急指揮機構(gòu)，配備應(yīng)急視頻系統(tǒng)，與省級對接。

1.5 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系現(xiàn)狀

四川省在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作中積極融入現(xiàn)代信息技術(shù)，2001年以來先后建成省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺、檢驗檢測協(xié)作系統(tǒng)、網(wǎng)格化移動監(jiān)管系統(tǒng)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全公共服務(wù)網(wǎng)站。各地也在積極推進市、縣兩級信息平臺建設(shè)，并做好與省級信息平臺對接工作。2017年四川省被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部列為3個國家追溯平臺試運行省之一，省級追溯平臺應(yīng)用持續(xù)擴大，全省5548家主體、7058個農(nóng)產(chǎn)品入駐，累計使用追溯碼2.5億張，消費者累計查詢追溯信息366萬人次。扎實推進動物標識及動物產(chǎn)品追溯系統(tǒng)建設(shè)，通過系統(tǒng)上傳動物產(chǎn)品戴標信息639.9萬頭次。持續(xù)擴大農(nóng)資監(jiān)管平臺應(yīng)用范圍，推進農(nóng)資追溯建設(shè)，全省788家農(nóng)資經(jīng)營門店入駐省級農(nóng)資監(jiān)管平臺，上傳農(nóng)資入庫銷售信息9萬余條。

2 四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管存在的問題

2.1 監(jiān)管體系不夠完善

一是部分基層單位的質(zhì)量安全監(jiān)管工作無人或缺乏人員承擔，監(jiān)管質(zhì)量難以得到有效保證。全省如果配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職監(jiān)管人員應(yīng)有8000人左右，由于缺乏監(jiān)管經(jīng)費，目前遠沒有到達應(yīng)有配置要求，不利于建立長效穩(wěn)定的監(jiān)管工作制度。二是“上熱下冷”、“上緊下松”現(xiàn)象比較突出。國家、省、市三級重視度非常高;部分縣（市、區(qū)）監(jiān)管工作力度薄弱，資金保障不足;多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管服務(wù)機構(gòu)有牌子、無編制、無人員、無經(jīng)費，即使有人員的機構(gòu)，也普遍存在隊伍老化、專業(yè)人員進不來、新生力量補充慢等問題。三是大多數(shù)村社沒有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)管員，村級對散戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品缺乏直接有效的監(jiān)管，“最后一公里”的監(jiān)管力量亟需增強。例如，有關(guān)部門要求執(zhí)行的農(nóng)藥購買實名制、臺賬制度以及可追溯體系等措施在基層大多形同虛設(shè)。

2.2 執(zhí)法監(jiān)管難度較大

一是執(zhí)法取證困難。由于執(zhí)法對象的特殊性，搜集有關(guān)證據(jù)難度大，需要多方面專業(yè)技術(shù)配合，這就要求農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員需要具備較高的基本素質(zhì)。然而當前階段農(nóng)業(yè)執(zhí)法任務(wù)主要由縣級工作人員承擔，但他們通常不具備較高的素質(zhì)，執(zhí)法過程中的證據(jù)意識和程序意識較為薄弱，缺乏經(jīng)驗積累。二是工作經(jīng)費緊缺。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作涉及面廣，工作量大，案件錯綜復(fù)雜，執(zhí)法辦案所需費用不低，加之農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法經(jīng)費尚未正式列入財政預(yù)算，農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的現(xiàn)實需求難以得到有效滿足。三是執(zhí)法設(shè)備配套不全。農(nóng)業(yè)執(zhí)法工具主要為攝像機、照相機、錄音筆等，缺乏取證、勘驗、速測、信息處理等設(shè)備。同時，農(nóng)業(yè)執(zhí)法需要經(jīng)常下鄉(xiāng)，但多數(shù)縣級農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)沒有配備執(zhí)法專用車輛，嚴重影響執(zhí)法效率和執(zhí)法力度。

2.3 收貯運環(huán)節(jié)監(jiān)管乏力

一是中國現(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》，沒有就農(nóng)產(chǎn)品從收購到貯運提出具體的監(jiān)管要求，《食品安全法》中雖然要求農(nóng)產(chǎn)品運輸須取得運輸許可權(quán)，但卻沒有明確所運送的農(nóng)產(chǎn)品在質(zhì)量安全方面須達到的要求，且運輸許可權(quán)辦理只包含企業(yè)，農(nóng)民和專業(yè)合作社等農(nóng)產(chǎn)品收貯運主體不包含在內(nèi)。由于運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺乏法律法規(guī)依據(jù)，導致“上路執(zhí)法難”的問題。二是收貯運環(huán)節(jié)周期長、流動強，經(jīng)營主體變動性大、不可控因素多。加上產(chǎn)品反復(fù)倒賣，缺乏行之有效的監(jiān)管手段。光靠農(nóng)業(yè)部門難以實現(xiàn)全鏈條監(jiān)管，亟需建立農(nóng)業(yè)、食藥、交通等部門有效銜接機制。三是技術(shù)手段有限。收貯運環(huán)節(jié)違法違規(guī)使用防腐劑、保鮮劑、添加劑等現(xiàn)象時有發(fā)生，容易帶來風險隱患，并且不同行業(yè)、不同品種存在的風險隱患也各不相同，但針對這一環(huán)節(jié)所使用的防腐保鮮物質(zhì)缺乏國家檢驗檢測標準，相關(guān)技術(shù)研究有待強化。

2.4 檢測能力仍然薄弱

一是縣級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢機構(gòu)普遍成立時間較短，此項工作所必備的人力、物力和技術(shù)等資源相當匱乏。就人員設(shè)置來看，縣區(qū)及以下單位在檢測方面的專業(yè)人才非常緊缺，部分地區(qū)人才流失嚴重;就經(jīng)費而言，一些檢測機構(gòu)雖然配備了設(shè)備，但是在后續(xù)發(fā)展過程中，經(jīng)費嚴重不足，全省大約50%的快檢設(shè)備由于工作經(jīng)費沒落實等原因尚未開箱使用;就儀器配備而言，市級檢測機構(gòu)的設(shè)備配置仍不齊全，氣相和液相等大中型檢測設(shè)備在縣級質(zhì)檢站更是罕見。二是縣級質(zhì)檢站的檢測技能水平不高，技術(shù)和設(shè)備不夠先進、人才儲備不足，檢測項目不多、范圍有限、速度慢。三是縣鄉(xiāng)級檢測工作覆蓋面有限。特別是鄉(xiāng)級單位，將農(nóng)殘速測作為主要檢測項目，檢測指標單一，覆蓋面小。村級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測工作尚未開展。

2.5 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全溯源困難

目前全國尚未建立健全統(tǒng)一的追溯系統(tǒng)，農(nóng)產(chǎn)品在流通過程中實施追溯信息管理時，追溯鏈條可能中斷。不同部門對農(nóng)產(chǎn)品的概念、范圍和品種等方面的理解仍存在較大爭議，導致現(xiàn)實工作中在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責劃分不清，監(jiān)管不到位、重復(fù)監(jiān)管等問題較多。例如，在農(nóng)產(chǎn)品運輸期間，若有質(zhì)量安全問題暴露出來，該由哪個部門承擔監(jiān)管責任，現(xiàn)有法律法規(guī)對此尚不明確，農(nóng)業(yè)部門也不具備對運輸過程中的農(nóng)產(chǎn)品執(zhí)法權(quán)，相關(guān)制度的不健全造成了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全溯源困難。另外，農(nóng)產(chǎn)品“以街為市、以路為市”現(xiàn)象突出，對這部分農(nóng)產(chǎn)品追根溯源非常困難。不少批發(fā)市場對執(zhí)行鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場準入積極性不高，不索要入市產(chǎn)品產(chǎn)地證明或合格證明，忽視產(chǎn)品來源，導致產(chǎn)地準出工作停滯。

3 構(gòu)建四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效機制

3.1 建立有效的投入品源頭管理機制

在農(nóng)業(yè)投入品管理方面，采取“堵”、“疏”結(jié)合方式，管住農(nóng)業(yè)生產(chǎn)源頭隱患問題。一是在政策上支持和引導企業(yè)研發(fā)、生產(chǎn)及銷售高效、低毒、低殘留農(nóng)藥品種和對環(huán)境友好的農(nóng)藥劑型，替代高毒高殘留農(nóng)藥。通過不斷優(yōu)化農(nóng)藥產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從根源上降低農(nóng)藥安全風險。二是實行農(nóng)藥許可經(jīng)營，提高經(jīng)營門檻。對售前備案進行嚴格審查，對市場準入進行重點把控，實行高毒農(nóng)藥購買實名制和定點經(jīng)營制，同時將其劃歸到可追溯信息化監(jiān)管范疇。三是暢通放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進村渠道，推廣農(nóng)資連鎖、農(nóng)資農(nóng)技“雙連鎖”、專業(yè)合作社統(tǒng)購統(tǒng)供等模式。支持和鼓勵有實力、信譽好的名優(yōu)農(nóng)資企業(yè)、農(nóng)資專業(yè)合作社等直接到鄉(xiāng)村設(shè)立經(jīng)營網(wǎng)點，推行采購、配送、管理、價格、標識統(tǒng)一化和服務(wù)規(guī)范化的經(jīng)營方式。四是大力推廣生物農(nóng)藥、高效低毒低殘留農(nóng)藥、定時降解農(nóng)藥、有機肥、畜禽飼養(yǎng)及水產(chǎn)養(yǎng)殖安全投入品。加大對植保專業(yè)合作社的扶持力度，促進農(nóng)作物病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治。建立綠色防控技術(shù)應(yīng)用推廣補貼機制。

3.2 建立合理的產(chǎn)地準出準入管理機制

以縣級政府為責任主體，加快推進農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入。相關(guān)部門建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出、倉儲運輸和市場準入等無縫銜接機制，以市場準入倒逼產(chǎn)地準出。縣級農(nóng)業(yè)部門應(yīng)承擔產(chǎn)地準出監(jiān)管職責，強化當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督抽檢力度。生產(chǎn)者應(yīng)實施自檢或委托檢測，產(chǎn)品檢驗合格后可獲得產(chǎn)地證明文件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門開展產(chǎn)品質(zhì)量核查和產(chǎn)地信息核實等工作。動物衛(wèi)生監(jiān)督部門應(yīng)加強畜禽產(chǎn)地檢疫。具體操作中需要對準出形式做出明確規(guī)定，制定標準的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全合格證或農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出卡等證明文本，統(tǒng)一工作流程，對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出實施規(guī)范化管理。對于獲得“三品一標”認證的農(nóng)產(chǎn)品，由縣級監(jiān)管部門核查其證明材料后出具準出證明;對于未獲得“三品一標”認證的農(nóng)產(chǎn)品，由縣級監(jiān)管部門核查其生產(chǎn)記錄符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測要求后出具準出證明，形成“在以三品一標認證為主，產(chǎn)品檢測為輔”的產(chǎn)地準出管理模式。

3.3 建立科學的質(zhì)量安全監(jiān)測體系

構(gòu)建和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測體系，是農(nóng)業(yè)部門所面臨的一項緊迫任務(wù)。一是提高認識，科學定位監(jiān)測體系。樹立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測的公益服務(wù)觀念，進一步明確各級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測部門的監(jiān)管職責。二是合理規(guī)劃，發(fā)揮監(jiān)測體系作用。從不同行政級別和不同區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需求出發(fā)，進行機構(gòu)設(shè)置和資源配置，構(gòu)建區(qū)域布局合理、全面覆蓋、優(yōu)勢互補的監(jiān)測體系。三是創(chuàng)新機制，拓展監(jiān)測服務(wù)領(lǐng)域。重點監(jiān)管“菜籃子”和糧油產(chǎn)品，建立健全生產(chǎn)基地、收貯運環(huán)節(jié)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險隱患分布及變化情況為依據(jù)，不斷擴大監(jiān)測范圍、品種、參數(shù)及監(jiān)測次數(shù)。省級以風險監(jiān)測為重點，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的現(xiàn)實狀況和風險因素進行精準把握，依法將監(jiān)測結(jié)果向社會公布;市級以例行監(jiān)測為重點，對風險隱患進行排查;縣級以監(jiān)督抽檢為重點，對違法行為進行嚴厲打擊和懲處;鄉(xiāng)級以產(chǎn)地準出服務(wù)檢測為重點，對生產(chǎn)活動進行監(jiān)控。四是增加投入，提高監(jiān)測能力水平。各級政府都應(yīng)加強財政支持，在財政預(yù)算中列支監(jiān)測機構(gòu)運作經(jīng)費，對有牌子無編制的情況逐步予以解決，盡可能為監(jiān)管部門的工作開展提供財力保障。五是加強培訓，提高監(jiān)測隊伍素質(zhì)。積極發(fā)揮培訓和繼續(xù)教育的作用，通過多種形式、多個渠道開展技術(shù)和管理培訓，提高監(jiān)測人員的知識水平，促進監(jiān)測隊伍綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的全面提升。

3.4 建立完善的質(zhì)量安全追溯管理體系

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理體系建設(shè)由政府主導推動，構(gòu)建從種養(yǎng)殖源頭到消費終端的全過程追溯體系。一是平臺設(shè)計層面。完善全省統(tǒng)一權(quán)威的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理系統(tǒng)，以此為平臺推進追溯管理信息化進程，并加快市、縣兩級平臺搭建。此外，利用平臺搭建基礎(chǔ)，建設(shè)多級追溯數(shù)據(jù)管理中心，搜集并整理追溯信息，合理劃分各級追溯數(shù)據(jù)管理中心職責，省級中心負責省內(nèi)信息的匯總、分析、評價和反饋，縣、市兩級中心負責轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營主體信息的登記核查工作。二是主體參與層面。選擇重點企業(yè)、農(nóng)民合作社為試點追溯單元，通過大型追溯主體引導小農(nóng)戶聯(lián)合加入追溯管理體系，并將“三品一標”農(nóng)產(chǎn)品和生豬優(yōu)先納入追溯范圍。引導其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營單位開展試點。三是環(huán)節(jié)互通層面。統(tǒng)一追溯技術(shù)標準，并與產(chǎn)地準出、包裝標識、索票索證等有機銜接，實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費等環(huán)節(jié)追溯信息互通共享。

3.5 建立可行的網(wǎng)格化監(jiān)管工作體系

積極探索基于屬地管理責任原理的網(wǎng)格化監(jiān)管模式，通過劃分網(wǎng)格區(qū)域，明確責任區(qū)域、責任單位和責任人，確定監(jiān)管重點和對象，形成“橫向到邊、縱向到底”的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全網(wǎng)格化監(jiān)管格局。按不同監(jiān)管等級可分為一、二、三級。一級網(wǎng)格中，村級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全協(xié)管員、村級動物防疫員等人員在掌握網(wǎng)格內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、收儲運等生產(chǎn)經(jīng)營主體的基本情況及存在隱患的基礎(chǔ)上，主要開展產(chǎn)地巡查、情況報告、政策宣傳、產(chǎn)品檢測、產(chǎn)地準出等工作，協(xié)助開展畜禽防疫、產(chǎn)地檢疫、農(nóng)業(yè)執(zhí)法等其他工作。二級網(wǎng)格中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管員為網(wǎng)格責任人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全服務(wù)站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站定人定點，聯(lián)系網(wǎng)格內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、收儲運、畜禽屠宰等生產(chǎn)經(jīng)營主體，負責監(jiān)管檢查、定期抽檢、畜禽防疫、產(chǎn)地檢疫、產(chǎn)地準出、宣傳培訓等工作，協(xié)助開展農(nóng)業(yè)執(zhí)法等。定點聯(lián)系人員應(yīng)與生產(chǎn)經(jīng)營者及其所在的一級網(wǎng)格責任人員建立三方雙向聯(lián)系機制，強化監(jiān)管工作，精細做好服務(wù)。三級網(wǎng)格中，縣級農(nóng)業(yè)（畜牧、水產(chǎn)）部門全面管理轄區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作，統(tǒng)籌做好一、二級網(wǎng)格運行，落實好有關(guān)科（股、站）的專門人員，按照“指導抓、重點抓”思路，定點指導二級網(wǎng)格管理人員，重點監(jiān)管大型農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營主體，主要開展安全技術(shù)推廣、品牌培育、監(jiān)管執(zhí)法、畜禽屠宰管理、監(jiān)督抽檢、應(yīng)急處置等工作。

4 討論

自2008年四川省提出加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)以來，經(jīng)過10年來的努力，四川農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了顯著成效，但農(nóng)業(yè)大而不強的問題仍然突出。加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，以質(zhì)量興農(nóng)是四川省推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強省轉(zhuǎn)變的重要舉措。本研究以四川省為研究對象，通過實地調(diào)研，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管現(xiàn)狀和存在的問題進行深入探究，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建四川省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效機制，以期為政府部門加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管提供實踐參考。但本研究主要采用調(diào)查分析和定性分析，缺乏對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管實施績效的定量評價，這是研究的不足之處，有待于在今后的研究中作進一步完善。