基層實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的困境、需求和對(duì)策

余航

根據(jù)黨的十九大實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求，河南省部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重點(diǎn)任務(wù)，2017年投入1347億元財(cái)政資金用于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中，中央財(cái)政992億元、省級(jí)財(cái)政355億元，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利發(fā)展、專項(xiàng)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)村公路建設(shè)等88個(gè)項(xiàng)目。如此大規(guī)模、寬范圍、持續(xù)性投入能否保障實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村需求與目標(biāo)之間的契合程度，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何落實(shí)等都是亟待解決的問(wèn)題。鄉(xiāng)村基層組織是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動(dòng)者，是對(duì)外部資源與政策進(jìn)行適應(yīng)性改良的創(chuàng)新者。本文通過(guò)對(duì)河南省4縣12鄉(xiāng)36村實(shí)地走訪，與涉農(nóng)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行深入訪談，掌握了基層一線的真實(shí)情況和具體資料，為政府實(shí)施和調(diào)整政策提供參考。

一、基層實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的困境

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)與基層探索之間的矛盾

隨著實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出臺(tái)，縣鄉(xiāng)政府組織各部門（含非農(nóng)部門）和各級(jí)鄉(xiāng)村組織干部學(xué)習(xí)十九大精神和中央一號(hào)文件精神，深度解讀政策要領(lǐng)，探討如何結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和當(dāng)?shù)靥厣h(huán)境條件發(fā)展美麗鄉(xiāng)村，各級(jí)干部也主動(dòng)學(xué)習(xí)，思考本部門和本地域與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的結(jié)合問(wèn)題。但是，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，無(wú)論是基層干部還是農(nóng)戶，“等、靠、要”思維慣性導(dǎo)致實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行主體缺乏基層探索和創(chuàng)新的積極性。究其原因，多受制于繁重的一線工作、狹窄的晉升通道、越發(fā)嚴(yán)格的評(píng)價(jià)機(jī)制。探索創(chuàng)新帶來(lái)的成績(jī)與失敗的高風(fēng)險(xiǎn)并存，基層官員的理性選擇是嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)部門對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的具體安排，上級(jí)要求怎么辦就怎么辦，不敢跨越雷池半步。在調(diào)研中，絕大多數(shù)基層干部存在被動(dòng)工作的特征，個(gè)別有積極性并敢于創(chuàng)新的干部因工作不符合領(lǐng)導(dǎo)要求，在大會(huì)上被點(diǎn)名批評(píng)，探索創(chuàng)新的積極性嚴(yán)重受挫。農(nóng)戶長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活方式產(chǎn)生了路徑依賴，農(nóng)村公共物品和基礎(chǔ)社會(huì)供給不足導(dǎo)致其創(chuàng)新乏力。農(nóng)民沒有自發(fā)改善生存環(huán)境的主動(dòng)性，官員“動(dòng)”而農(nóng)民“不動(dòng)”。只有思想意識(shí)的改變才能激活創(chuàng)造力和能動(dòng)性，在政策扶植和外部資源注入

的情況下，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率和生活

質(zhì)量最大化。

（二）落后的經(jīng)濟(jì)、政治、生活條件造成鄉(xiāng)村人才引不來(lái)、留不住

鄉(xiāng)村振興，人才是關(guān)鍵，其中，村兩委干部是抓手，技術(shù)管理人才是保障。目前，很多鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)條件和生活環(huán)境不足以吸引外部人才向鄉(xiāng)村聚集，政治和經(jīng)濟(jì)的上升空間狹窄也制約了人才留存。除去贍養(yǎng)老人、照顧兒童或因病因殘等特殊原因外，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大多選擇外出務(wù)工，勞動(dòng)力資源蓄水池嚴(yán)重枯竭，無(wú)法內(nèi)生出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需要的高質(zhì)量人才。大學(xué)生畢業(yè)返鄉(xiāng)就任村官的人才引進(jìn)政策，由于政策不持續(xù)、上升通道不暢，而缺乏足夠的吸引力。鄉(xiāng)村干部則面臨著任務(wù)重、待遇低的問(wèn)題，各類涉農(nóng)工作、各種惠農(nóng)政策、各項(xiàng)檢查都由他們完成，收入和付出極其不匹配，明顯低于外出務(wù)工所得。根據(jù)對(duì)鄉(xiāng)村干部的收入調(diào)查，鄉(xiāng)干部的收入為每月2000～3000元，村支書和村主任每月的工資收入只有1200元，其他崗位干部月工資收入700元左右，而且缺少辦公經(jīng)費(fèi)。一些村莊換屆選舉或調(diào)整干部時(shí)，出現(xiàn)無(wú)人參選的局面，能力強(qiáng)、素質(zhì)高的村干部更是一將難求，這與大量村莊能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的局面形成了鮮明的反差。

（三）村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)缺失導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開村集體組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，村級(jí)行政管理、公共物品供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等需要村集體經(jīng)濟(jì)提供必要的資金支持，不能完全依賴上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付。改革開放后，以土地為主的資源在農(nóng)戶成員間進(jìn)行平均分配，僅留下少量的機(jī)動(dòng)地和四荒地，并隨著農(nóng)村人口的持續(xù)增加和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分配殆盡。一些村集體經(jīng)濟(jì)組織的資源和收入幾乎為零，很多村莊缺乏特色產(chǎn)品，沒有盈利產(chǎn)業(yè)，村兩委工作舉步維艱。調(diào)研對(duì)象中，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村莊至少存在一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或具有一種特色資源，村容村貌、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面都領(lǐng)先于周邊村莊，但是這類村莊所占比例較低，不足10%。2015年，國(guó)家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，多種外部資源注入和龍頭企業(yè)引入帶動(dòng)了村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為村集體經(jīng)濟(jì)的復(fù)興提供了很好的契機(jī)。但是出于長(zhǎng)期留住企業(yè)及讓利貧困家庭的可持續(xù)扶貧脫貧目標(biāo)，很多村集體較少地參與甚至不參與利益分配，制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

壯大。

二、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基層需求

（一）加大完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)需求

完善的基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)設(shè)施供給水平的差異也是城鄉(xiāng)不平衡的癥結(jié)之一。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其配套設(shè)備不足，既影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的生產(chǎn)生活，也阻礙外部企業(yè)投資的進(jìn)入。

1.農(nóng)村道路建設(shè)。受自然條件惡劣（雨水、天氣、地質(zhì)等）、工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、施工環(huán)節(jié)偷工減料、管理維護(hù)不及時(shí)、車輛超載碾壓等負(fù)面因素綜合影響，公路使用壽命降低，通行能力惡化。調(diào)查地區(qū)的農(nóng)村公路平均使用壽命為3年，僅是設(shè)計(jì)壽命的一半，迫切需要大修或重修，而且道路自然老化更替，也產(chǎn)生對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)持續(xù)化、常態(tài)化基本需求。村莊發(fā)展規(guī)?；厣a(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商對(duì)道路等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)提出更高的要求，需要改建擴(kuò)建。自然村之間互聯(lián)，村內(nèi)街道硬化、綠化、美化，也需要新建道路。

2.地下污水管網(wǎng)建設(shè)。鄉(xiāng)村衛(wèi)生環(huán)境差直接表現(xiàn)為垃圾圍村、污水橫流，這不僅成為橫亙?cè)诿利愢l(xiāng)村建設(shè)前面的最大障礙，而且直接導(dǎo)致疾病傳播，威脅居民身體健康。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立污水處理廠（需投資2500萬(wàn)），為村莊每家每戶鋪設(shè)地下排污管道，條件好的地方可以實(shí)現(xiàn)雨污分流，雨水通過(guò)地表溝渠或管道流入池塘，污水通過(guò)地下管網(wǎng)流入污水處理廠集中處理，污泥處理后制造顆粒有機(jī)肥。

3.農(nóng)村垃圾處理。垃圾處理始終是困擾現(xiàn)代社會(huì)生態(tài)發(fā)展的難題。農(nóng)村垃圾傳統(tǒng)處理方式就是隨意丟棄在房前屋后、路邊、廢棄坑塘、水溝等處，進(jìn)行自然分解或焚燒處理，嚴(yán)重污染生活環(huán)境。目前，由于垃圾存量大，資金和運(yùn)力不足，導(dǎo)致垃圾清運(yùn)不及時(shí)，垃圾箱成了新污染源，影響鄉(xiāng)村美化，需要上級(jí)財(cái)政進(jìn)行支持和補(bǔ)貼（20萬(wàn)元/年/村）。同時(shí)，垃圾清運(yùn)后廢舊坑塘改造與景觀再造、池塘周邊綠化也是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的靈動(dòng)之筆，需要政府財(cái)政支持。

（二）實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要科學(xué)規(guī)劃

鄉(xiāng)村振興，規(guī)劃先行。美麗鄉(xiāng)村既要注重清新的空氣、干凈的道路、綠色的樹木、清澈的水塘等細(xì)節(jié)，更要注重村莊整體格局整齊、建筑風(fēng)格搭配、功能區(qū)優(yōu)化布局、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等大格局。

1.村莊規(guī)劃的緊迫性問(wèn)題。人口多、居住集中、生態(tài)條件佳的村莊，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中需要優(yōu)先進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。人口流出多、生存條件差需要整村搬遷，需要村莊合并轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社區(qū)，人口居住分散的村莊，城市近郊已納入或即將納入城市規(guī)劃的村莊，其規(guī)劃設(shè)計(jì)可以延后推遲。

2.規(guī)劃主體問(wèn)題。上級(jí)政府主導(dǎo)規(guī)劃優(yōu)勢(shì)在于方案設(shè)計(jì)全面、各種資源動(dòng)員能力強(qiáng)、共享性高。村莊主導(dǎo)規(guī)劃優(yōu)勢(shì)在于能根據(jù)村莊自然、土地、人口、財(cái)富等資源狀況，制定出適合當(dāng)?shù)靥厣⒖尚行愿?、形式多樣化的?guī)劃。二者結(jié)合能實(shí)現(xiàn)管理上的帕累托改進(jìn)，但還需根據(jù)具體情況，確定主導(dǎo)和輔助關(guān)系，避免多頭指揮，重復(fù)投入。

3.規(guī)劃成本問(wèn)題。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，聘請(qǐng)專業(yè)公司制作全面鄉(xiāng)村規(guī)劃需要幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)，聘請(qǐng)私人團(tuán)隊(duì)的規(guī)劃費(fèi)用以10萬(wàn)元為底線。在村集體收益有限的情況下無(wú)法承擔(dān)該項(xiàng)支出，需要納入政府支農(nóng)項(xiàng)目預(yù)算。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要當(dāng)?shù)鼗鹑谥С?/p>

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)業(yè)初期資本原始積累，成長(zhǎng)期做強(qiáng)做大，成熟期戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型都需要金融支持。大中型龍頭企業(yè)與合作社擴(kuò)大規(guī)模和輻射帶動(dòng)范圍，發(fā)展高成本綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行“三產(chǎn)”融合，需要巨大的資金投入。從政府各涉農(nóng)部門獲得支農(nóng)項(xiàng)目資金有限，而且不具備連續(xù)性;從金融機(jī)構(gòu)獲得政策性貸款額度有限，不足以支持企業(yè)發(fā)展需要;商業(yè)貸款難度大、門檻高。家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶規(guī)模小，自有資本少，積累能力弱，難以承接和獲取政府支農(nóng)項(xiàng)目支持，更受到金融機(jī)構(gòu)的排斥，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱使這類小微企業(yè)難以從村莊內(nèi)部融資。我們調(diào)研村莊的貧困戶愿意將5萬(wàn)元金融扶貧貸款流向外部龍頭企業(yè)，因擔(dān)心還款風(fēng)險(xiǎn)而不愿貸給本村種養(yǎng)大戶。因此，需要財(cái)政設(shè)立擔(dān)保公司，其資本至少達(dá)到國(guó)有銀行擔(dān)保資產(chǎn)要求。同時(shí)，多為家庭農(nóng)場(chǎng)和種養(yǎng)大戶等小微企業(yè)開設(shè)支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目，降低項(xiàng)目申報(bào)門檻。

三、對(duì)策建議

（一）明確城鄉(xiāng)定位，明晰土地權(quán)利

未來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)在于明確城鄉(xiāng)定位。城市資源集聚創(chuàng)造了規(guī)?；c多樣化的市場(chǎng)和需求，使亞當(dāng)斯密的分工理論發(fā)揮了作用，高生產(chǎn)效率創(chuàng)造高收入，高收入引致高消費(fèi)，高消費(fèi)吸引更多的資源集聚，城市步入發(fā)展的良性循環(huán)。城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化快速發(fā)展激勵(lì)了創(chuàng)新，吸引了年輕勞動(dòng)力，集聚了各類財(cái)富，城市被定位為集聚創(chuàng)新與價(jià)值創(chuàng)造中心。農(nóng)村借助天然的自然環(huán)境條件和稟賦優(yōu)勢(shì)，承載著農(nóng)產(chǎn)品供給、生態(tài)調(diào)節(jié)、鄉(xiāng)土文明傳承、社會(huì)穩(wěn)定蓄水池等功能，隨著現(xiàn)代生產(chǎn)要素的引入，在一定程度上解決了農(nóng)業(yè)問(wèn)題。因此，在未來(lái)城鄉(xiāng)融合中，農(nóng)村被定位為食源性初次級(jí)農(nóng)產(chǎn)品供給與休閑養(yǎng)老場(chǎng)所。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城市反哺農(nóng)村，市民回流農(nóng)村，需要完善的基礎(chǔ)設(shè)施、舒適的居住條件、寧?kù)o優(yōu)美的生活環(huán)境及和諧的人與自然關(guān)系。長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元制造成了村莊破敗、基礎(chǔ)設(shè)施殘缺和環(huán)境衛(wèi)生條件惡化，難以吸引城市資源回流農(nóng)村。解決這一陷阱靠國(guó)家財(cái)政投入只能是杯水車薪，關(guān)鍵要明晰土地權(quán)利。在土地集體所有制、土地用途管制和鄉(xiāng)村規(guī)劃三重約束下，給農(nóng)民充分明晰的土地權(quán)利，取消各種額外限制，允許土地按照市場(chǎng)規(guī)則自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和利用。允許城市工商資本流轉(zhuǎn)耕地，允許城市居民購(gòu)買流轉(zhuǎn)宅基地、自建房屋，政府只需對(duì)交易的自愿性和契約加強(qiáng)監(jiān)管。一些三農(nóng)學(xué)者擔(dān)心資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致農(nóng)民失地失業(yè)問(wèn)題，是對(duì)農(nóng)民非理性的誤判和對(duì)基層政府土地市場(chǎng)監(jiān)管無(wú)效的擔(dān)憂。理性農(nóng)民會(huì)在土地自用還是流轉(zhuǎn)之間進(jìn)行選擇，如只有1套住房的城市居民不會(huì)因房?jī)r(jià)高漲而賣掉住房一樣。以往出現(xiàn)的基層干部以權(quán)謀私，與工商資本勾結(jié)征用賤賣集體土地等違法現(xiàn)象，隨著土地權(quán)利明晰，以及各級(jí)黨政干部下鄉(xiāng)駐村常態(tài)化而逐步消解。

（二）財(cái)政支持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)化可以引入外部經(jīng)營(yíng)主體，村集體引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，實(shí)行股份制村企合營(yíng)（農(nóng)民入資源股、村集體經(jīng)濟(jì)組織入管理股），以股代租，盤活村集體資產(chǎn)。在缺乏外部合作條件的情況下，由村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)本地優(yōu)勢(shì)資源和特色產(chǎn)品獨(dú)立進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，組織農(nóng)戶加入規(guī)?；a(chǎn)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作與企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，壯大村集體資產(chǎn)。集體經(jīng)濟(jì)較弱的村莊需要財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面和產(chǎn)業(yè)化初期給予支持，將政府財(cái)政投資形成的資產(chǎn)量化到村集體經(jīng)濟(jì)組織，還可以通過(guò)成立鄉(xiāng)村振興基金，扶持集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)和壯大。

（三）整合支農(nóng)資金統(tǒng)一管理、專業(yè)化監(jiān)督，酌情取消縣鄉(xiāng)財(cái)政配套

在未來(lái)支農(nóng)資金分配使用上，各級(jí)各路資金在縣級(jí)進(jìn)行整合，整合后的資金項(xiàng)目不再由原涉農(nóng)部門發(fā)包、檢查，而是按照效率優(yōu)先兼顧公平的原則，根據(jù)所轄村莊發(fā)展規(guī)劃需要，安排項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序和資金分配，對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行用途管制，由上級(jí)對(duì)口主管部門、村集體和獲益村民代表共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收以及后期效果評(píng)價(jià)。同時(shí)，對(duì)財(cái)力薄弱的縣鄉(xiāng)政府，減少或取消財(cái)政配套，配合黨風(fēng)廉政建設(shè)，嚴(yán)格考核制度、獎(jiǎng)懲激勵(lì)制度、監(jiān)督檢查制度，調(diào)動(dòng)基層干部積極性，杜絕擠占挪用貪腐行為。在扶貧脫貧中，基層政府將所有支農(nóng)資金整合到貧困村進(jìn)行扶貧攻堅(jiān)，各類項(xiàng)目建設(shè)無(wú)需地方配套，項(xiàng)目推進(jìn)順利，扶貧脫貧效果明顯，貧困村和貧困戶對(duì)政策和項(xiàng)目的滿意度很高，對(duì)扶貧人員工作滿意度非常高。此外，改變重建設(shè)、輕管理，重實(shí)施、輕規(guī)劃，重物質(zhì)、輕服務(wù)的預(yù)算管理模式，將各項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)成本、管理成本和后期運(yùn)營(yíng)成本納入項(xiàng)目總預(yù)算，分期按時(shí)足額籌措撥付，保障項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性和可持續(xù)性。

（四）提高村干部待遇，打造職業(yè)干部隊(duì)伍

村兩委作為最基層組織，承擔(dān)著實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地生根的重任，是黨和政府以及農(nóng)民的依靠。惠農(nóng)政策的落實(shí)、支農(nóng)項(xiàng)目的建設(shè)管理、公共服務(wù)的提供、農(nóng)村矛盾的化解都離不開村干部的積極參與和努力付出。未來(lái)的鄉(xiāng)村振興將黨建村建相融合，將駐村第一書記和工作隊(duì)制度長(zhǎng)期化，從物質(zhì)、環(huán)境、精神三方面改造傳統(tǒng)農(nóng)村。將鄉(xiāng)村干部領(lǐng)出去，開闊眼界思路，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)方法，加強(qiáng)與外界溝通交流，集聚社會(huì)資源并在需要時(shí)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源。經(jīng)常性差異化培訓(xùn)，提高他們的技術(shù)水平、管理水平和服務(wù)水平，有效地組織群眾，帶領(lǐng)大家發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，提高村干部經(jīng)濟(jì)待遇、政治待遇，吸納返鄉(xiāng)農(nóng)民、企業(yè)家、成功人士、退伍軍人、大學(xué)生、政府掛職干部進(jìn)入村集體組織的領(lǐng)導(dǎo)崗位，按照其優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)進(jìn)行合理分工，按照其工作付出和個(gè)人能力給予對(duì)等的回報(bào)，匹配基本辦公經(jīng)費(fèi)，做到責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，打造職業(yè)干部隊(duì)伍。