讓家門口的幼兒園有法可依

谷珵

今年，全面二孩政策實(shí)施后的新生幼兒即將邁入幼兒園，學(xué)位本就不足的情況更顯緊迫。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)有效增加普惠性學(xué)前教育資源供給具有重要意義。如何保障小區(qū)配套園新政取得實(shí)效？怎樣維護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益？誰來滿足家長(zhǎng)多元化的教育需求？不同聲音的共性思考是，力爭(zhēng)讓幼兒有學(xué)上的同時(shí)，提供真正有質(zhì)量的學(xué)前教育。

解決歷史遺留問題

“ 如果說去年是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的整治期，那么今年可能是學(xué)前教育的整治期，小區(qū)配套園的治理工作將在今年受到重大關(guān)注?！薄锻ㄖ奉C布后，深耕教育產(chǎn)業(yè)法律研究多年的北京（上海）盈科律師事務(wù)所資深律師程知音，窺見了變化的端倪。

作為我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的主要方向和著力點(diǎn)，鼓勵(lì)普惠性幼兒園發(fā)展是解決“入園難”“入園貴”問題的措施抓手。80%普惠性學(xué)前資源覆蓋率的指標(biāo)下，小區(qū)配套園成了被選定的突破口，走上專項(xiàng)治理的軌道：要通過全面摸排、分類整改，集中解決規(guī)劃、配建、移交、使用不到位等突出問題。

各種“不到位”背后，有“歷史遺留”的淵源。全國(guó)民辦教育研究聯(lián)盟副秘書長(zhǎng)、浙江師范大學(xué)杭州幼兒師范學(xué)院教師章露紅告訴記者，盡管2010年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中已就城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的規(guī)劃、建設(shè)、交付和使用問題做出規(guī)定，并在此后歷次的“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”中加以強(qiáng)調(diào)，然而現(xiàn)實(shí)中地方政策執(zhí)行力度存在差異?！坝捎谡毮苋蔽?、財(cái)政投入不足、學(xué)前教育資源供給矛盾等因素，不少原屬于公共服務(wù)設(shè)施的小區(qū)配套園成為高收費(fèi)的民辦幼兒園，甚至有些小區(qū)沒有配建幼兒園?！?/p>

“以往不夠重視，最主要的原因是土地政策不清楚?！蹦暇煼洞髮W(xué)學(xué)前教育政策研究中心主任王海英坦言?！霸瓉碛變簣@的規(guī)劃用地屬于居住服務(wù)設(shè)施用地，而不像中小學(xué)屬于公共管理和公共服務(wù)用地，力度自然不同?！泵鞔_用地性質(zhì)、突破模糊地帶，成為此次政策的一大亮點(diǎn)。

然而政策導(dǎo)向下的實(shí)施過程面臨復(fù)雜的問題?！靶^(qū)配套園和小區(qū)園是兩個(gè)概念。小區(qū)配套園是開發(fā)商在取得土地建造住宅項(xiàng)目時(shí)，規(guī)劃文件中明確應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施。對(duì)于此類配套幼兒園，肯定要移交;但如果規(guī)劃時(shí)沒有涉及配套，可能是開發(fā)商基于樓盤銷售自建的幼兒園，是否要擴(kuò)大成配套園值得推敲。”程知音表示，民辦園的辦學(xué)情況比較復(fù)雜。多數(shù)情況下是開發(fā)商與舉辦者達(dá)成租賃協(xié)議，花高租金取得使用權(quán);也有一部分開發(fā)商取得園舍產(chǎn)權(quán)后已經(jīng)以商品房的形式銷售給第三方，由第三方作為舉辦者辦學(xué)或租賃給舉辦者;還有一部分開發(fā)商以園舍使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式一次性賣給舉辦者。如果都統(tǒng)一改成普惠園，在主管部門不能拿出回購(gòu)、補(bǔ)償?shù)确桨傅那闆r下，將會(huì)激化政府與舉辦者之間的矛盾。

業(yè)內(nèi)人士指出，有不少配套園是開發(fā)商按市場(chǎng)價(jià)拿地并建設(shè)，政府收取出讓金，而沒有負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的部分?！安荒馨阉袣v史遺留問題歸咎于開發(fā)商或舉辦者，最終轉(zhuǎn)嫁給幼兒園的舉辦者。”程知音強(qiáng)調(diào)。這也是《通知》中“一園一案”的題中之義。

明確“營(yíng)非”選擇

值得注意的是，《通知》明確了配套園性質(zhì)，即“辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園”。對(duì)于“非營(yíng)利性”的要求，可謂戴上了“硬指標(biāo)”。

實(shí)際上，2017年新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》生效，民辦園在登記法人屬性時(shí)就面臨營(yíng)利性或非營(yíng)利性的選擇。不少舉辦者在觀望中感到困惑：普惠性與非營(yíng)利性究竟是何關(guān)系？

據(jù)程知音介紹，非營(yíng)利性民辦園屬于法律概念，而普惠園是政策概念。普惠園意味著限價(jià)，但非營(yíng)利性民辦園本身強(qiáng)調(diào)的是幼兒園的法人屬性，并不必然指代價(jià)格的限制。章露紅對(duì)記者分析，目前各地對(duì)普惠性民辦園收費(fèi)的限價(jià)主要有三種方式：一是對(duì)標(biāo)公辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，“高的地區(qū)可達(dá)同級(jí)別公辦園的1-2.5倍，低的只有同級(jí)別公辦園的50%”;二是以絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行最高限價(jià);三是綜合辦園成本、政府投入、幼兒園等級(jí)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民承受能力等因素以合同約定方式確定政府指導(dǎo)價(jià)。

理論上，舉辦者在面臨普惠性、非普惠性和營(yíng)利性、非營(yíng)利性的雙重選擇時(shí)，有兩兩搭配的四種組合性方案?！暗趯?shí)踐中，已有陜西、遼寧、北京、天津、河南等地將非營(yíng)利性限定為申請(qǐng)普惠性民辦園的資格，或作為申請(qǐng)學(xué)前教育專項(xiàng)補(bǔ)助的前提?！闭侣都t說，“這次國(guó)家出臺(tái)的‘深改意見’也基本明確了這樣一種導(dǎo)向?！?/p>

“普惠性幼兒園的界定通常有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即可獲得、付得起、有質(zhì)量?！蓖鹾Ｓ⒅赋觯鄳?yīng)的，非營(yíng)利性民辦園主要具備幾個(gè)特點(diǎn)：辦園目的出于公益，不可取得辦學(xué)收益，不可收回辦學(xué)結(jié)余。“選擇的兼容存在邊界性問題。從法理邏輯比較，二者涇渭分明，然而從國(guó)情和園情發(fā)出，促進(jìn)普惠性民辦幼兒園的非營(yíng)利轉(zhuǎn)向更適合中國(guó)國(guó)情。但要警惕地方政策差異造成的政策洼地或者地方保護(hù)，本質(zhì)上普惠和非營(yíng)利不能混為一談。”

盡管《通知》極力強(qiáng)調(diào)整改避免“一刀切”，但民辦園被強(qiáng)行“轉(zhuǎn)普”的事件接二連三出現(xiàn)，挫傷了民辦力量的辦學(xué)熱情?！澳壳霸S多地方的普惠性民辦園政策只是個(gè)‘空架子’。各省在普惠性民辦園登記注冊(cè)制度、變更終止制度上的邊界較為清晰，但是對(duì)于扶持獎(jiǎng)勵(lì)制度和監(jiān)督管理制度這類核心制度的邊界仍較為模糊?！蓖鹾Ｓ⒔忉專舜巍胺菭I(yíng)利”的限定確是自上而下的調(diào)控，當(dāng)前階段于公眾而言是有益的，但轉(zhuǎn)變過程中還需保護(hù)舉辦者的利益。如果能保障各地普惠性民辦園獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入，明晰監(jiān)督管理的主體、程序，或?qū)⑻崴俣冗^制度邊界的“磨合期”。

王海英直言：“對(duì)于已經(jīng)私有化的幼兒園，如果只能辦成非營(yíng)利，可行的辦法是政府補(bǔ)償?shù)轿唬蚴菃为?dú)出臺(tái)政策，說明此類園所終止辦園時(shí)房產(chǎn)歸原投資者。”程知音也建議，教育局可以購(gòu)回這部分房產(chǎn)，再以減免租金的方式提供給舉辦者提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。

降費(fèi)不降質(zhì)

《通知》發(fā)布會(huì)上，“最安全的建筑、孩子最喜歡的建筑和離家最近的建筑”成了未來幼兒園建設(shè)的目標(biāo)。然而有些家長(zhǎng)想選擇高端幼兒園，如果小區(qū)幼兒園無法提供，可能要跨交通解決，也會(huì)增加部分家長(zhǎng)的擇園困擾。對(duì)于滿足差異化的教育需求來說，民辦園扮演了不可或缺的角色。王海英認(rèn)為配套園規(guī)劃可以依據(jù)實(shí)際情況區(qū)分處理，“有些城市現(xiàn)有的幼兒園體量能夠滿足80%的普惠率，在一定范圍內(nèi)是有空間滿足高端需求的?！?/p>

接踵而至的學(xué)前新政令從業(yè)者喜憂參半，其中很大一部分擔(dān)憂集中在“轉(zhuǎn)普”導(dǎo)致的質(zhì)量下降。配套園政策下發(fā)后，這股焦慮似乎在放大。一些民辦園采用增加班級(jí)人數(shù)、取消外教教學(xué)、不再實(shí)行教寢分離制度等辦法來應(yīng)對(duì)低收費(fèi)，于是引發(fā)了家長(zhǎng)的擔(dān)心：如果教學(xué)質(zhì)量隨著學(xué)費(fèi)下調(diào)而下降，寧愿不變成普惠性幼兒園。

“綜合實(shí)際情況，可以用‘收費(fèi)限價(jià)、補(bǔ)助不足、質(zhì)量堪憂’來形容目前普惠性民辦園的基本生態(tài)?！闭侣都t指出，新時(shí)期促進(jìn)普惠性民辦園發(fā)展，要避免“因普惠而平庸”，亟需各地民辦園分類管理辦法和普惠性民辦園扶持政策的落實(shí)和完善。

如何保障治理期的保教質(zhì)量？王海英介紹，業(yè)內(nèi)有不少力量在致力于保教質(zhì)量的提升，包括形成區(qū)域教研共同體，倡導(dǎo)責(zé)任督學(xué)，由當(dāng)?shù)氐膶W(xué)前教育協(xié)會(huì)做飛行檢查，邀請(qǐng)退休園長(zhǎng)和優(yōu)秀教師組成志愿者團(tuán)隊(duì)進(jìn)行幫扶?；蛘呒哟笸度肓Χ龋热缒暇┦心壳霸诨I備從政策層面倡議給普惠性民辦園每年人均500元的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，使普惠性民辦園獲得有質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展。

地方政府在制定政策和實(shí)踐中，需要謹(jǐn)記究竟誰才是發(fā)展普惠性幼兒園的責(zé)任主體?！白罡镜氖枪k園，其次是公辦性質(zhì)幼兒園，第三是普惠性民辦園，第四是非營(yíng)利性民辦園，這才是普惠性學(xué)前教育的正確路徑?！蓖鹾Ｓ⒈硎荆瑢?duì)于民辦園來說，也不要回避和忘卻加入普惠的教育情懷，是為了保障教師權(quán)利、改善園所環(huán)境、提升辦園質(zhì)量，讓教師踏實(shí)工作，讓孩子快樂成長(zhǎng)。