高速公路棄渣場變更中存在的問題及對策分析

薛凱 陳淑娟

摘要：受水土保持方案編制階段、棄渣場征地及建設(shè)單位主觀因素的影響，高速公路建設(shè)項目棄渣場變更率居高不下。文章總結(jié)了高速公路建設(shè)項目棄渣場變更的原因，結(jié)合近年來高速公路建設(shè)項目水土流失監(jiān)測及水土保持設(shè)施驗收工作實際，分析了棄渣場設(shè)置及變更中存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：高速公路;棄渣場變更;水土保持法律法規(guī);對策分析

中圖分類號：U412.366 文獻標識碼：A BOI：10.13282/j.cnki.wccst.2019.07.057

文章編號：1673-4874（2019）07-0194-03

0引言

根據(jù)水土保持法第二十八條“依法應(yīng)當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，其生產(chǎn)建設(shè)活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當綜合利用;不能綜合利用，確需廢棄的，應(yīng)當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害?！钡诮陙硭亮魇ПO(jiān)測及水土保持設(shè)施驗收中發(fā)現(xiàn)，施工過程中利用已批復(fù)的水土保持方案中確定的棄渣場的比例不足10%，尤其是在山區(qū)、丘陵區(qū)的高速公路建設(shè)項目，棄渣量大，棄渣亂傾亂倒現(xiàn)象普遍存在，破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，嚴重威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全。本文以高速公路建設(shè)項目為例，就棄渣場變更中存在的問題進行分析及探討，并就存在的問題提出對策和建議。

1高速公路建設(shè)項目棄渣場變更原因

（1）高速公路建設(shè)項目水土保持方案大部分在主體設(shè)計可行性研究階段完成編制審批，一方面主體工程后續(xù)的設(shè)計施工過程中，較少落實批復(fù)的水土保持方案的內(nèi)容，施工圖設(shè)計的棄渣場與批復(fù)的水保方案確定的棄渣場存在差異;另一方面主體設(shè)計在后續(xù)的初步設(shè)計及施工圖階段存在對路線的優(yōu)化調(diào)整，土石方產(chǎn)生的位置及數(shù)量發(fā)生較大變化，造成原水保方案規(guī)劃的棄渣場已不能滿足實際施工需求，需調(diào)整或新增棄渣場。

（2）棄渣場在落地過程中遇到障礙，高速公路建設(shè)項目棄渣場大多要征用農(nóng)民土地，水土保持方案批復(fù)中的棄渣場征地遇到農(nóng)民拒絕征用的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致水土保持方案中確定的棄渣場落地難以實現(xiàn)，不得不對棄渣場進行調(diào)整。

（3）水土保持方案編制單位在棄渣場確定過程中，只考慮水土保持法律法規(guī)等方面的制約性因素，棄渣多采用集中處置的方式以減少對原地貌的擾動，缺乏與建設(shè)單位及主體設(shè)計單位的有效溝通，在棄渣場選址、堆置方案確定及水土保持措施設(shè)計中對施工的近便性考慮不足，導(dǎo)致棄渣場設(shè)置在實際施工過程中可操作性差，加之部分建設(shè)單位不了解水土保持法律法規(guī)，在施工過程中隨意更改棄渣場。

2高速公路建設(shè)項目棄渣場變更存在的問題及后果

2.1未批先棄違法行為普遍存在

根據(jù)水土保持法第二十八條規(guī)定，生產(chǎn)建設(shè)項目棄渣應(yīng)堆放在水土保持方案確定的專門存放地。在水土保持方案確定的棄渣場以外新設(shè)渣場的，或需要提高棄渣場堆渣量達到20%以上的，應(yīng)符合水利部《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定（試行）》（辦水保[2016]65號）的變更管理規(guī)定，即在棄渣前編制棄渣場變更報告并取得水土保持行政主管部門的批復(fù)。但在實際工作中，高速公路建設(shè)項目棄渣量大，棄渣場設(shè)置數(shù)量多，利用水土保持方案確定的棄渣場的比例小，卻很少有高速公路生產(chǎn)建設(shè)項目在棄渣前編制棄渣場變更報告，新增棄渣場設(shè)置未考慮水土保持法律法規(guī)相關(guān)制約條件，而是根據(jù)施工的便利條件，就近堆置在建設(shè)項目附近，給工程本身的運營及棄渣場本身埋下安全隱患。

根據(jù)水保法第五十五條，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒棄渣的，由縣級以上地方人民政府水土保持行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期清理，按照傾倒數(shù)量處每1O～20元/m的罰款。

2.2棄渣場選址違反水土保持法律法規(guī)及標準的規(guī)定

《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB50433-2018）對棄渣場選址提出8條規(guī)定，包括1條限制性規(guī)定和7條一般性規(guī)定。在高速公路建設(shè)項目水土保持監(jiān)測及驗收中發(fā)現(xiàn)，棄渣場違法違規(guī)選址問題嚴重，主要有以下幾個方面的問題：（1）棄渣場下游緊鄰居民點、學(xué)校、工廠等人口聚集區(qū)，直接威脅人民生命財產(chǎn)安全;（2）棄渣場下游緊鄰公路、鐵路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)，直接威脅基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)安全運行;（3）棄渣場直接布設(shè)在河道管理范圍內(nèi)，影響行洪，對河流下游及兩岸居民生產(chǎn)生活造成威脅。

2.3棄渣場水土保持措施布設(shè)不到位

《水土保持工程設(shè)計規(guī)范》（GB51018-2014）對棄渣場措施布設(shè)提出了一系列防護要求并針對不同類型棄渣場提出相應(yīng)的攔擋、斜坡防護、防洪排導(dǎo)等綜合防護措施體系。但是根據(jù)水土保持監(jiān)測和驗收經(jīng)驗，高速公路建設(shè)項目使用的棄渣場的防護措施缺失，主要有以下原因：（1）現(xiàn)階段高速公路建設(shè)項目多數(shù)只編制水土保持方案，沒有后續(xù)水土保持初步設(shè)計和水土保持施工圖設(shè)計，沒有將水土保持防治措施納入主體工程設(shè)計，形成水土保持專章;（2）部分施工圖設(shè)計中對棄渣場設(shè)計了相應(yīng)的防護措施，但在施工過程中，缺少專業(yè)的水土保持監(jiān)理，加上建設(shè)單位、施工單位對棄渣場的防護措施不重視，造成水土保持措施布設(shè)不到位。

棄渣場攔擋措施缺失，棄渣在堆置過程中滾落至下游或隨降雨徑流沖刷至下游，掩埋下游農(nóng)田、水庫的現(xiàn)象時有發(fā)生;棄渣場未布設(shè)周邊截排水措施或截排水措施布設(shè)不合理，導(dǎo)致上游或周邊匯水匯集至棄渣場內(nèi)部，匯流面積大、雨水豐富地區(qū)棄渣場容易形成浸潤線，嚴重者導(dǎo)致棄渣場滑塌;棄渣場布設(shè)在匯流面積大的溝道內(nèi)，卻沒有做好上游的防洪排導(dǎo)設(shè)施，容易出現(xiàn)堰塞湖，威脅棄渣場本身及其下游的安全;棄渣場堆置結(jié)束后，沒有及時布設(shè)棄渣場邊坡防護及進行臺面土地整治，導(dǎo)致坡面、臺面溝蝕嚴重，分級堆放棄渣場的平臺排水溝、馬道等因此被堵塞，影響排水，使原有截排水溝以及下游的沉沙池等水土保持設(shè)施失去原有效用。

2.4棄渣堆置方式不當

《水土保持工程設(shè)計規(guī)范》（GB51018-2014）明確了棄渣堆置規(guī)定，棄渣場應(yīng)采取自下而上的方式堆置，堆渣高度<10 m的，在實施安全擋護措施下可采取自上而下的方式堆置，并且明確了最大堆渣高度的計算公式及分臺臺階高度取值依據(jù)。

實際棄渣過程中多采用自上而下棄渣方式直接傾倒，尤其是在高速公路建設(shè)項目隧道進出口棄渣場，這種現(xiàn)象更為普遍，棄渣順坡傾倒，遇降雨易產(chǎn)生嚴重水土流失。部分渣場超高堆置，棄渣量較大，易引發(fā)滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，危及附近人民的生命財產(chǎn)安全。

3棄渣場變更對策分析

3.1加強水土保持法律法規(guī)的宣講

通過宣傳欄、遠程教育等模式加大水土保持法律法規(guī)的宣傳，提高社會的水土保持法律意識。如在全國黨員干部現(xiàn)代遠程教育民生水利板塊，就有針對水土保持法的法條體系的解讀。將水土保持理念做成公益廣告，便于全民理解水土保持，全民參與水土保持。

3.2加大監(jiān)管力度，嚴懲違規(guī)棄渣行為

2018-09-13，水利部部長在聽取水土保持司工作匯報時指出，新時代水土保持工作總的思路和要求是把工作重心切實轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來，在監(jiān)管上強手段，在治理上補短板，把生產(chǎn)建設(shè)活動造成的人為水土流失作為監(jiān)管的重中之重。通過“天地一體化”監(jiān)管系統(tǒng)，利用高分衛(wèi)星影像排查違規(guī)棄渣行為，圍繞“發(fā)現(xiàn)問題、認定問題、嚴格追責(zé)”三個要素，形成強大的監(jiān)管態(tài)勢，嚴禁未批先棄、違法違規(guī)選址等問題。

3.3對水土保持方案中設(shè)置的棄渣場嚴把關(guān)，減少棄渣場變更

（1）水土保持方案編制單位對棄渣場設(shè)置嚴把關(guān)。選址前水土保持方案編制人員要盡可能收集項目的前期設(shè)計資料，公路沿線地質(zhì)資料、氣象資料，泥石流、滑坡崩塌災(zāi)害分布資料、水文資料等，在此基礎(chǔ)上進行現(xiàn)場查勘，調(diào)查深度要滿足《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB50433-2018）中有關(guān)棄渣場調(diào)查深度的要求，對于10萬m以上棄渣場要搜集相關(guān)工程地質(zhì)資料，避免在有地下滑層的區(qū)域布設(shè)棄渣場?，F(xiàn)在水土保持方案編制要求開工前完成即可，高速公路建設(shè)項目路線長，項目組成復(fù)雜，項目可行性研究報告完成后，后續(xù)設(shè)計局部優(yōu)化調(diào)整可能性大，因此，高速公路建設(shè)項目水土保持方案編制可在項目初步設(shè)計或施工圖設(shè)計之后項目開工前完成，避免主體設(shè)計變化導(dǎo)致的棄渣場變更。棄渣場選址時要加強與主體設(shè)計單位及建設(shè)單位的溝通，在滿足水土保持法律法規(guī)選址要求的前提下，選擇便于施工運渣的棄渣場，盡可能在水土保持方案編制階段落實棄渣場租賃合同或用地協(xié)議，便于棄渣場落地。

（2）在水土保持審查階段對棄渣場選址嚴把關(guān)。高速公路建設(shè)項目路線長，棄渣量大，設(shè)置渣場較多，技術(shù)評審專家應(yīng)盡可能現(xiàn)場查勘每一處棄渣場，對于地形簡單、堆渣量較小的棄渣場也可通過視頻資料了解現(xiàn)場情況，對棄渣場的合理性一一排查，進一步確保棄渣場選址合法合規(guī)。

3.4水土保持理念應(yīng)滲透到高速公路整個建設(shè)過程中

水土保持理念應(yīng)貫穿高速公路整個建設(shè)過程。首先在主體設(shè)計中，遵守國家水土保持法律法規(guī)的要求，落實水土保持行政主管部門批復(fù)的該項目的水土保持方案要求，最大限度地保護生態(tài)，減少棄渣，控制擾動范圍，在更高層次上達到工程、生態(tài)、景觀相協(xié)調(diào)。現(xiàn)階段高速公路建設(shè)項目水土保持是作為主體設(shè)計的一個專章，高速公路主體設(shè)計單位應(yīng)充分認識與理解水土保持理念，設(shè)計完善有效的水土流失防治體系，便于后續(xù)棄渣場防治措施的落實。

建設(shè)單位要重視項目建設(shè)過程中的水土保持問題，及時完善水土保持相關(guān)變更工作，開展水土保持監(jiān)測、監(jiān)理工作。建設(shè)單位施工過程中對棄渣場選址嚴把關(guān)，應(yīng)盡可能把棄渣堆放在水土保持方案確定的位置。確需調(diào)整的，應(yīng)根據(jù)棄渣場變更管理規(guī)定在棄渣前編制棄渣場變更水土保持方案補充報告書。

3.5未批先棄棄渣場的補救措施

對于未批先棄既成事實的棄渣場，應(yīng)積極配合水土保持行政主管部門的執(zhí)法檢查，并盡早啟動棄渣場變更水土保持方案補充報告書編制，分析評價既有棄渣場選址合法合規(guī)性及現(xiàn)有水土保持措施的有效性，對選址不合理的棄渣場，應(yīng)及早將棄渣清理堆放至棄渣場變更水土保持方案補充報告書中確定的堆放地，將棄渣場危害降到最低;對于選址符合要求的棄渣場，在現(xiàn)有棄渣場布設(shè)措施的基礎(chǔ)上，拆除無效措施，補充完善棄渣場水土保持措施防治體系;對于堆置方式不合理的棄渣場，應(yīng)對棄渣場平面進行分級分臺整治，使棄渣場邊坡達到自然穩(wěn)定。

4結(jié)語

在有關(guān)行政主管部門水土保持工作強監(jiān)管的大環(huán)境下，高速公路建設(shè)項目棄渣場問題應(yīng)成為建設(shè)單位、主體設(shè)計單位及水土保持方案服務(wù)單位重視的問題，通過多方面的共同努力，棄渣場選址將趨于更加合法合規(guī)易操作，應(yīng)減少棄渣場變更，避免因棄渣造成的生態(tài)環(huán)境破壞或人民生命財產(chǎn)安全受到威脅。