我國(guó)住房制度演化軌跡和長(zhǎng)效機(jī)制的建立

摘要：住房制度改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。改革開(kāi)放后，我國(guó)打破了傳統(tǒng)的福利分房體系，確定了住房市場(chǎng)化的改革方向，住房改革取得了巨大的成就，基本建立了滿(mǎn)足不同人群住房需求的多渠道供應(yīng)、多層次保障的住房供應(yīng)及保障體系，居民住房條件大大改善，房地產(chǎn)業(yè)極大拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著“房住不炒”理念的提出，我國(guó)住房市場(chǎng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，為構(gòu)建住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)協(xié)同推進(jìn)住房、土地、財(cái)稅等相關(guān)制度改革，分類(lèi)培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，調(diào)控政策堅(jiān)持因城因房施策，完善住房領(lǐng)域法律法規(guī)等。

關(guān)鍵詞：住房制度演化軌跡改革經(jīng)驗(yàn)長(zhǎng)效機(jī)制

住房是人類(lèi)最基本的需求之一，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。改革開(kāi)放后，我國(guó)打破了傳統(tǒng)的福利分房體系，實(shí)現(xiàn)了住房供應(yīng)和保障制度的重大轉(zhuǎn)變，住房保障體系不斷完善，居民住房條件大大改善，形成了以居民自有產(chǎn)權(quán)為主、多種產(chǎn)權(quán)形式并存的住房保障格局，基本建立了滿(mǎn)足不同人群住房需求的多渠道供應(yīng)、多層次保障的住房供應(yīng)及保障體系。我國(guó)住房市場(chǎng)已從“總量供不應(yīng)求”轉(zhuǎn)向“總量供求基本平衡，結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性矛盾突出”的新階段。

一、我國(guó)住房制度演化軌跡及取得的成就

（一）我國(guó)住房制度改革的演化軌跡

住房制度的改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和變遷的縮影。住房改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中提出最早、醞釀時(shí)間最長(zhǎng)、試點(diǎn)范圍最廣、出臺(tái)方案最慎重、在全國(guó)鋪開(kāi)最為緩慢的改革。根據(jù)不同時(shí)期住房制度改革的背景和特征，可以將其劃分為五個(gè)階段。

圖1我國(guó)住房制度改革大事記

1.住房實(shí)物分配制度改革階段（1978—1993年）：住房商品化探索

改革開(kāi)房后，由福利分房制度造成的政府沉重的住房補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，以及住房供給不足矛盾的突出，促使政府開(kāi)始思考新的住房供給方式。這一階段，政府為推進(jìn)住房制度改革進(jìn)行了多種形式的嘗試和創(chuàng)新，先后經(jīng)歷了公房出售試點(diǎn)、提租補(bǔ)貼試點(diǎn)和全面起步三個(gè)階段。作為住房商品化改革的探索，這一階段改革的特點(diǎn)是以中央政府為主導(dǎo)的自上而下的改革，目的是緩解政府和企業(yè)住房投資壓力。相關(guān)改革試點(diǎn)政策實(shí)施效果不太理想，但為后續(xù)深化改革積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

2.住房實(shí)物分配向住房市場(chǎng)化改革過(guò)渡階段（1994—1998年）：住房商品化啟動(dòng)

經(jīng)歷初步探索之后，住房制度改革逐漸向市場(chǎng)化的商品房方向發(fā)展，改革的特征主要是權(quán)力下放、培育市場(chǎng)主體，改革的方向是住房產(chǎn)權(quán)改革。1994年，國(guó)家提出了“三改四建”7項(xiàng)具體改革舉措，明確了我國(guó)住房制度改革的總目標(biāo)，標(biāo)志著住房制度改革正式啟動(dòng)。1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》明確提出，“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，標(biāo)志著福利分房制度的終結(jié)，新的市場(chǎng)化住房制度正式開(kāi)始實(shí)施。在這一階段的改革過(guò)程中，政府政策導(dǎo)向是不斷鼓勵(lì)居民自主購(gòu)房，鼓勵(lì)和培育房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)步發(fā)展，探索金融對(duì)住房改革的支持作用，同時(shí)也實(shí)施了國(guó)家安居工程計(jì)劃，積極探索新型住房保障制度。這一階段的住房供應(yīng)模式主要有集資合作建房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房、安居工程住房等。同時(shí)，實(shí)物分房尚未完全取消。

3.住房市場(chǎng)化全面推行階段（1999—2004年）：住房市場(chǎng)化發(fā)展迅速，住房保障收縮

1998年后，我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展迅速，建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，開(kāi)發(fā)投資額快速增長(zhǎng)，住房地產(chǎn)新開(kāi)工面積增速、開(kāi)發(fā)投資額增速和銷(xiāo)售面積增速連續(xù)7年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)，我國(guó)住房市場(chǎng)全面進(jìn)入市場(chǎng)化發(fā)展階段。2003年《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》提出，將“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”改為“多數(shù)家庭購(gòu)買(mǎi)或承租普通商品住房”。至此，住房市場(chǎng)化改革方向更加堅(jiān)定，房地產(chǎn)業(yè)逐漸成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，城市住房?jī)r(jià)格不斷上漲。隨著住房市場(chǎng)化迅速發(fā)展，住房保障處于萎縮階段，尤其是隨著“經(jīng)營(yíng)城市”理念的提出，地方政府憑借對(duì)土地的壟斷地位積極開(kāi)發(fā)和出讓國(guó)有建設(shè)用地獲得了大量預(yù)算外收入，導(dǎo)致保障性住房建設(shè)的積極性不斷減弱，一些城市甚至停止建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。

4.住房市場(chǎng)調(diào)控階段（2005—2015年）：調(diào)控住房市場(chǎng)，重新重視住房保障問(wèn)題

伴隨著我國(guó)住房市場(chǎng)的高速發(fā)展，住房市場(chǎng)發(fā)展不平衡、投資增長(zhǎng)過(guò)快、供給結(jié)構(gòu)不合理、市場(chǎng)秩序混亂等問(wèn)題日益突出，與此同時(shí)由于房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，也引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題，百姓住房難問(wèn)題越來(lái)越突出。政府采取了一系列以住房?jī)r(jià)格調(diào)控為主的房地產(chǎn)宏觀(guān)調(diào)控政策措施，相繼制定了“國(guó)八條”“國(guó)六條”“新國(guó)八條”“國(guó)五條”“新國(guó)五條”“國(guó)十三條”等一系列住房市場(chǎng)調(diào)控政策措施，從規(guī)范土地交易、打擊土地囤積、加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸管理、提高住房貸款利率、規(guī)范房地產(chǎn)期房預(yù)售制度、完善二手房市場(chǎng)交易管理、整頓房地產(chǎn)交易秩序等方面，對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行了規(guī)范管理和需求抑制。雖然這一階段國(guó)家對(duì)住房市場(chǎng)調(diào)控政策措施之多、力度之大、頻率之快、參與部門(mén)之多前所未有，但由于政府調(diào)控房?jī)r(jià)的政策一直以行政手段為主，并未真正觸及住房?jī)r(jià)格上漲的深層次原因，調(diào)控并未有效抑制住房?jī)r(jià)格的迅猛上漲，住房?jī)r(jià)格進(jìn)入“越調(diào)控越漲”的怪圈。為了緩解房?jī)r(jià)上漲給低收入群體帶來(lái)的住房壓力，我國(guó)重新重視了住房保障問(wèn)題，制定了《廉租房管理實(shí)施辦法》《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等法規(guī)，頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，加快保障性住房建設(shè)力度，規(guī)范保障性住房的管理，全面確立了由廉租房、公租房、經(jīng)適房和限價(jià)房4類(lèi)住房構(gòu)成的保障房實(shí)物供應(yīng)體系。此外，我國(guó)還開(kāi)展了集中成片棚戶(hù)區(qū)改造，積極推進(jìn)舊住宅區(qū)綜合整治，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。

5.住房調(diào)控升級(jí)與轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2016年至今）：住房理念轉(zhuǎn)變，回歸住房基本功能

經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，我國(guó)住房總量供不應(yīng)求的問(wèn)題已經(jīng)得到明顯緩解，住房保障體系已基本形成，但住房市場(chǎng)區(qū)域性供給過(guò)剩和有效供給不足共存，保障性住房建立有效性仍顯不足，住房的經(jīng)濟(jì)屬性過(guò)強(qiáng)等問(wèn)題較為突出。面對(duì)新時(shí)代、新要求，面對(duì)住房領(lǐng)域不平衡、不充分問(wèn)題，亟須改變過(guò)度強(qiáng)調(diào)住房經(jīng)濟(jì)屬性的傾向，以及住房投資需求不斷膨脹的現(xiàn)實(shí)，亟須對(duì)住房的本質(zhì)屬性進(jìn)行準(zhǔn)確界定。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的定位，住房市場(chǎng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。在“房住不炒”的理念下，“購(gòu)租并舉”成為新時(shí)代我國(guó)住房制度改革的主要方向，也是彌補(bǔ)住房領(lǐng)域“歷史欠賬”的重要舉措。黨的十九大提出，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這一論述系統(tǒng)闡述了未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)住房政策的制度框架和發(fā)展目標(biāo)，為解決新時(shí)代住房領(lǐng)域不平衡、不充分矛盾提供了清晰的路線(xiàn)圖和解決方案。

（二）我國(guó)住房制度改革取得的成就

40年的住房制度改革，打破了傳統(tǒng)的福利分房體系，確立了市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)地位，實(shí)現(xiàn)了住房供應(yīng)體系的重大轉(zhuǎn)變，取得了巨大成就。

1.住房保障體系不斷完善，居民住房條件大大改善

住房保障體系不斷完善，住房保障成就顯著。改革開(kāi)放40年，我國(guó)初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的住房保障體系，形成了以居民自有產(chǎn)權(quán)為主、多種產(chǎn)權(quán)形式并存的產(chǎn)權(quán)格局，出現(xiàn)了商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、廉租房、公租房、共有產(chǎn)權(quán)房、自住房等近10種形式的住房類(lèi)型，住房市場(chǎng)從無(wú)到有、從小到大，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要支柱。

人均住房建筑面積不斷增加，居民住房條件大大改善。城市和農(nóng)村居民人均住宅建筑面積從1978年6.7、8.1平方米增至2016年的36.6、45.8平方米，分別增長(zhǎng)了約4.5和4.7倍。根據(jù)不同研究及調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年左右，我國(guó)城鎮(zhèn)居民戶(hù)均住房套數(shù)已達(dá)到1套。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)和人民銀行共同發(fā)布《中國(guó)家庭金融調(diào)查報(bào)告》顯示，2011年中國(guó)城市戶(hù)均擁有住房已經(jīng)為1.22套;根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)和相關(guān)數(shù)據(jù)推算，2010年我國(guó)戶(hù)均住房套數(shù)約1.02套;央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司研究也顯示2011年我國(guó)城鎮(zhèn)戶(hù)均住房套數(shù)約為1套。居民住房資產(chǎn)不斷增加，從2004年的32.74萬(wàn)億元增加到2014年的136.52萬(wàn)億元，8年增加了100多萬(wàn)億元，占居民非金融資產(chǎn)的比重一直在90%以上。

2.住房市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，極大拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

住房市場(chǎng)發(fā)展迅速，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資規(guī)模不斷上升。住宅地產(chǎn)銷(xiāo)售面積從1978年1834.95萬(wàn)平方米增至2016年13.75億平方米，年均增長(zhǎng)11.70%，39年共銷(xiāo)售127.95億平方米。住房平均銷(xiāo)售價(jià)格從1991年756元增至2016年的7203元，16年增長(zhǎng)了8.5倍。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資規(guī)模從1986年101億元增至2017年109799億元，年均增速高達(dá)20.81%。2000年以來(lái)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重均在15%以上。

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資作為一種投資支出對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，2000—2017年，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資增量占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增量的比重達(dá)到14.42%。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，1997—2006年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)為0.18。2004年以來(lái)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)均在5.8%以上，其中，2009年最高為13.3%。從投入產(chǎn)出的角度看，房地產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性，處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)鏈條的中間環(huán)節(jié)，房地產(chǎn)投資需求能夠通過(guò)對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的相互作用對(duì)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。相關(guān)研究結(jié)果顯示，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資拉動(dòng)建筑業(yè)增加值占建筑業(yè)增加值的比重為43.1%，拉動(dòng)水泥、玻璃、鋼鐵、化工、五金等工業(yè)行業(yè)增加值占工業(yè)增加值的比重的10.7%。

3.住房市場(chǎng)總體保持穩(wěn)定，長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)逐漸開(kāi)啟

“十三五”以來(lái)，尤其是在“房住不炒”定位提出后，我國(guó)堅(jiān)持分類(lèi)調(diào)控，因城因地施策，落實(shí)地方政府主體責(zé)任。部分城市為了抑制不斷上漲的住房?jī)r(jià)格，出臺(tái)了包括限購(gòu)、限貸、限商等“五限”政策在內(nèi)的一系列有針對(duì)性的措施，住房調(diào)控政策顯現(xiàn)了較好的調(diào)控效果，住房市場(chǎng)總體保持穩(wěn)定。2015—2017年，我國(guó)住房開(kāi)發(fā)投資總額年均增速為5.17%，低于“十二五”時(shí)期8.51個(gè)百分點(diǎn)。住房待售面積處于“十二五”以來(lái)最低水平，2017年僅30163萬(wàn)平方米。目前，一線(xiàn)城市和部分熱點(diǎn)二線(xiàn)城市新建商品住宅價(jià)格同比漲幅回落，三四線(xiàn)城市的房?jī)r(jià)也趨于穩(wěn)定。

自2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次明確提出“房住不炒”理念以來(lái)，我國(guó)住房調(diào)控思路發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，住房市場(chǎng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。黨的十九大報(bào)告關(guān)于住房制度改革的論述，是未來(lái)一段時(shí)期建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的核心指導(dǎo)思想。隨著租售同權(quán)、住房租賃試點(diǎn)、集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房等一系列住房供應(yīng)政策的出臺(tái)，以及信息聯(lián)網(wǎng)、不動(dòng)產(chǎn)登記、房地產(chǎn)稅等措施的相繼落地，我國(guó)住房調(diào)控政策開(kāi)始以“五限”為主體的短期調(diào)控向長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制逐漸開(kāi)啟。

二、住房制度改革的經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持試點(diǎn)先行，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新

試點(diǎn)先行—系統(tǒng)評(píng)估—全國(guó)鋪開(kāi)，是我國(guó)改革開(kāi)放40年來(lái)各領(lǐng)域改革得以順利推進(jìn)的寶貴經(jīng)驗(yàn)之一。在住房制度改革方面，我國(guó)許多重大改革創(chuàng)新政策大部分采取了自上而下和自下而上相結(jié)合的先試點(diǎn)再推廣的做法。如果試點(diǎn)成果達(dá)到了預(yù)期的政策效果，該項(xiàng)政策將在全國(guó)廣泛推廣，如果試點(diǎn)并未達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)，該項(xiàng)政策將不會(huì)出臺(tái)。我國(guó)住房制度改革試點(diǎn)既有成功的案例，也有失敗的教訓(xùn)。一方面有地方政府自行試點(diǎn)成功后全國(guó)推行的自下而上的形式。如，1991年，在借鑒新加坡住房公積金制度的基礎(chǔ)上，上海率先在全國(guó)制定并實(shí)施住房公積金制度。之后，北京、天津及全國(guó)各地逐步推廣實(shí)行。另一方面，也有中央為推行某項(xiàng)政策而選擇部分區(qū)域自上而下的試點(diǎn)形式。如，1982年，鑒于城鎮(zhèn)居民工資水平低、購(gòu)買(mǎi)能力有限，原國(guó)家建委和原城市建設(shè)總局決定在鄭州、常州、四平和沙市4個(gè)城市試行公有住房的補(bǔ)貼出售，即政府、單位、個(gè)人各負(fù)擔(dān)房?jī)r(jià)的1/3，但在試點(diǎn)中暴露出許多問(wèn)題，1985年終止了這種做法。

（二）堅(jiān)持市場(chǎng)化和政府保障相結(jié)合，構(gòu)建多主體供給體系

在住房制度改革過(guò)程中牢牢堅(jiān)持市場(chǎng)化和政府保障相結(jié)合，在住房市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上構(gòu)建保障房政策體系，充分體現(xiàn)了住房的多重屬性。盡管在不同的時(shí)期由于改革的重點(diǎn)不同，我國(guó)住房制度市場(chǎng)化改革方向和政府保障各有所側(cè)重，但我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)從未出現(xiàn)單一主體供應(yīng)的情況，從未有過(guò)單一類(lèi)型的住房形式。截至目前，在住房市場(chǎng)改革過(guò)程中，我國(guó)住房市場(chǎng)共有商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、廉租房、公租房、共有產(chǎn)權(quán)房、自住房等近10種形式的住房類(lèi)型。住房市場(chǎng)化改革大大改善了居民的住房條件，促使住房市場(chǎng)快速發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè)。但中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家的基本制度，以及全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，要求住房制度改革過(guò)程中，必須首要考慮保障和改善民生，為人民群眾特別是低收入群眾解決基本的住房需求。為了解決低收入家庭住房問(wèn)題，落實(shí)政府責(zé)任，必須充分發(fā)揮政府兜底保障作用。

（三）堅(jiān)持分類(lèi)調(diào)控，因城施策

分類(lèi)調(diào)控在房地產(chǎn)領(lǐng)域已成為出臺(tái)調(diào)控政策的一個(gè)共識(shí)，是十多年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)地域差別較大，不同地區(qū)、不同城市住房市場(chǎng)面臨的情況不同，不同人群對(duì)住房需求的目的不同。住房調(diào)控將根據(jù)不同城市的不同特點(diǎn)，尤其是一二線(xiàn)城市和三四線(xiàn)城市的不同情況，以及城市居民對(duì)住房的不同需求，實(shí)行分類(lèi)調(diào)控政策，分類(lèi)施策、分城施策。目前，各城市最常用的房地產(chǎn)調(diào)控手段主要包括差別化的貨幣政策、財(cái)稅政策、土地政策及“限購(gòu)”等行政措施。2017年，部分城市為了抑制不斷上漲的住房?jī)r(jià)格，采取了從限購(gòu)和限貸等方面，通過(guò)區(qū)分戶(hù)籍隸屬和購(gòu)房數(shù)量分別制定了差別化的調(diào)控措施（見(jiàn)表2）。

（四）堅(jiān)持漸進(jìn)改革，強(qiáng)化宏觀(guān)調(diào)控

我國(guó)住房制度改革過(guò)程是一條漸進(jìn)式改革路徑，這一改革路徑與改革開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)式改革路徑相一致，都是在“摸著石頭過(guò)河”的邏輯下，采取“試點(diǎn)—推廣—再試點(diǎn)—再推廣”的改革路徑。在住房制度改革的初期，國(guó)務(wù)院先后4次選擇不同城市進(jìn)行試點(diǎn)改革，為后來(lái)的全國(guó)改革積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

朱亞鵬：《住房制度改革——政策創(chuàng)新與住房公平》，中山大學(xué)出版社2007年版。2000年以來(lái)，面對(duì)住房?jī)r(jià)格的不斷上漲，我國(guó)對(duì)住房市場(chǎng)依然是漸進(jìn)式改革，通過(guò)貨幣政策、財(cái)稅政策、土地政策及限購(gòu)、限貸、限價(jià)、限售、限商等行政措施進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控。漸進(jìn)式房改避免了激進(jìn)式改革中因利益關(guān)系迅速調(diào)整而引發(fā)的社會(huì)震蕩，較好地實(shí)現(xiàn)了房改深化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的共同目標(biāo)。

三、現(xiàn)階段我國(guó)住房市場(chǎng)存在的問(wèn)題

（一）長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成，政府主體責(zé)任有待加強(qiáng)

自2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”這樣一個(gè)基本理念之后，全國(guó)有100多個(gè)城市實(shí)行了限制政策，包括“五限”政策，政府以行政命令方式強(qiáng)制控制住房?jī)r(jià)格，這種剎車(chē)式的短期調(diào)控效果雖然比較明顯，但不能長(zhǎng)久，住房長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成。雖然有些城市開(kāi)展了集體土地建立公共租賃住房試點(diǎn)以及住房租賃試點(diǎn)等，但相關(guān)政策僅處于試點(diǎn)階段，政策成效和機(jī)制化長(zhǎng)效措施尚未建立，政府在住房長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程中主體責(zé)任有待加強(qiáng)。

（二）住房市場(chǎng)分化加深，不同層級(jí)城市房?jī)r(jià)漲幅出現(xiàn)較大分化

一方面，不同層級(jí)城市住房市場(chǎng)分化嚴(yán)重。一二線(xiàn)城市住房市場(chǎng)供不應(yīng)求，價(jià)格出現(xiàn)爆漲（雖然在調(diào)控后價(jià)格出現(xiàn)穩(wěn)定，但由于供需矛盾較大，價(jià)格上漲壓力較大），面臨及時(shí)補(bǔ)庫(kù)存的窘境。如北京、深圳等城市。另一方面，大多數(shù)三線(xiàn)及三線(xiàn)以下城市住房仍然是供過(guò)于求，房?jī)r(jià)平緩，部分地區(qū)甚至仍面臨較大的去庫(kù)存壓力。同時(shí)，受一二線(xiàn)城市嚴(yán)格的調(diào)控政策影響，大城市周邊部分城市住房市場(chǎng)房?jī)r(jià)下挫嚴(yán)重。如北京周邊的燕郊、固安等。

（三）住房中介服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后，缺乏相應(yīng)體制機(jī)制建設(shè)與規(guī)范監(jiān)管

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)住房租賃市場(chǎng)仍然處于自發(fā)狀態(tài)，發(fā)展相對(duì)滯后，發(fā)展仍不規(guī)范。具體看，住房租賃市場(chǎng)主要存在四個(gè)問(wèn)題：一是在機(jī)制體制方面和有關(guān)法律方面還不完善，尚未制定專(zhuān)門(mén)住房租賃市場(chǎng)法律;二是房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)在服務(wù)上還存在不規(guī)范、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，“黑中介”、假房東、二房東重重設(shè)卡，“霸王條款”、無(wú)理漲價(jià)、房租欺詐、不退還押金等現(xiàn)象依然存在;三是租賃市場(chǎng)存在監(jiān)管漏洞問(wèn)題，租房市場(chǎng)的監(jiān)管涉及到房產(chǎn)中介、流動(dòng)人口管理、基層社區(qū)等多個(gè)方面，各部門(mén)共同努力協(xié)調(diào)推進(jìn)的局面尚未形成;四是租賃市場(chǎng)缺少專(zhuān)營(yíng)租賃服務(wù)化的企業(yè)，沒(méi)有形成一個(gè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)品牌，使整個(gè)市場(chǎng)供給還是以散戶(hù)狀態(tài)為主。

（四）住房市場(chǎng)泡沫化嚴(yán)重，潛在金融風(fēng)險(xiǎn)較大

從全國(guó)平均水平看，住房?jī)r(jià)格從2000年2112元增至2017年7614元，增長(zhǎng)3倍多。其中，北京市住房?jī)r(jià)格從2006年7877元增至2017年35218元，十年增長(zhǎng)近5倍。在住房?jī)r(jià)格不斷上漲的驅(qū)動(dòng)下，住房開(kāi)始從原有的居住屬性向金融屬性轉(zhuǎn)變，房地產(chǎn)投機(jī)日益嚴(yán)重。其中，個(gè)人住房貸款余額從2012年8.1萬(wàn)億元增至2017年20.1萬(wàn)億元，年均增速高達(dá)22.01%，是同期廣義貨幣（M2）發(fā)行量（年均增速12.32%）的近2倍。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款余額從2012年3.86萬(wàn)億元增至2017年7萬(wàn)億元。住房市場(chǎng)的過(guò)度金融化和過(guò)度投資化，導(dǎo)致潛在金融風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

（五）住房保障建設(shè)仍存不足，住房保障效率有待提升

一方面，某些地區(qū)保障房供需矛盾突出。隨著住房長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的不斷加快，在“多主體供給、多渠道保證、租購(gòu)并舉”的住房制度框架下，我國(guó)保障性住房建設(shè)尤其是部分一線(xiàn)城市住房保障建設(shè)仍存不足。如，北京市部分共有產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目申購(gòu)比例仍達(dá)200：1;深圳市計(jì)劃“十三五”期間籌集建設(shè)保障性住房和人才住房40萬(wàn)套，但據(jù)統(tǒng)計(jì)“十三五”期間人才住房的實(shí)際需求為51萬(wàn)套，供需矛盾十分突出。另一方面，保障房制度管理問(wèn)題突出。一是部分資金管理使用不嚴(yán)格。如，2017年有10.31億元安居工程資金被違規(guī)用于商品房開(kāi)發(fā)、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)、出借等，有4.21億元安居工程資金被通過(guò)提供虛假資料、重復(fù)申報(bào)等方式套取騙取或侵占。二是部分工程項(xiàng)目建設(shè)管理不嚴(yán)格。如，有些已經(jīng)基本建成的住房由于配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，擱置1年以上無(wú)法交付用戶(hù)使用。部分項(xiàng)目未嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計(jì)、施工等招投標(biāo)規(guī)定，屋頂滲漏、墻面開(kāi)裂等質(zhì)量缺陷不時(shí)出現(xiàn)。三是部分住房分配使用管理不到位，一些地方對(duì)保障對(duì)象的資格審核和后續(xù)監(jiān)管不到位，導(dǎo)致不符合條件的家庭享受城鎮(zhèn)住房保障貨幣補(bǔ)貼和享受農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金，部分地區(qū)還存在住房被違規(guī)轉(zhuǎn)借、出租、銷(xiāo)售或用于辦公經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象。同時(shí)，保障房還缺乏健全的退出機(jī)制，有些地區(qū)雖然建立了退出機(jī)制，但退出執(zhí)行不到位，出現(xiàn)“不該保已?！钡痊F(xiàn)象。

四、構(gòu)建住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的政策建議

（一）協(xié)同推進(jìn)住房及相關(guān)制度改革，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵領(lǐng)域改革突破

一方面，進(jìn)一步完善住房基礎(chǔ)性制度。通過(guò)新增用地、盤(pán)活存量土地和利用農(nóng)村集體建設(shè)用地等增加商品房、保障房等住房供給，強(qiáng)化對(duì)住房供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整。加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，多種舉措增加長(zhǎng)期性租賃住房數(shù)量，提高租賃住房承租率。積極推進(jìn)“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”，建立和完善承租者權(quán)益保護(hù)制度，確保租房者在子女入學(xué)、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面享有同等權(quán)益。另一方面，改革住房相關(guān)配套制度。繼續(xù)深化土地制度改革，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市制度，形成一級(jí)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。取消經(jīng)營(yíng)性用地土地儲(chǔ)備制度，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地，土地使用權(quán)持有者在交納相關(guān)稅費(fèi)后，通過(guò)市場(chǎng)自由轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，形成二級(jí)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤制度。建立土地出讓金中央與地方分成制度，抑制地方政府“炒地”，形成收益分配約束機(jī)制;進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，完善城鎮(zhèn)新市民的租購(gòu)住房財(cái)政補(bǔ)貼制度，形成新老居民均等化機(jī)制。建立中央向地方提供保障性住房轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與城市接納新市民規(guī)模掛鉤制度。

（二）堅(jiān)持因城因房施策，體現(xiàn)不同地區(qū)不同住房類(lèi)型的差異

一方面要因地施策。在一二線(xiàn)熱點(diǎn)城市或住房供需矛盾較大的城市，加大住房供應(yīng)，在總量上要形成與住房需求相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)供給機(jī)制，形成與人口、房?jī)r(jià)掛鉤的動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則。同時(shí)，大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，推進(jìn)購(gòu)租并舉，加快市場(chǎng)租買(mǎi)選擇機(jī)制的形成，適度增加共有產(chǎn)權(quán)住房等保障性住房供給。另一方面要因房施策。對(duì)于商品房、工礦改建住房、小產(chǎn)權(quán)房等采取不同的政策導(dǎo)向，使房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制與土地制度改革銜接等。

（三）分類(lèi)培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，滿(mǎn)足不同居民住房需求

一是放寬公租房準(zhǔn)入條件，允許提取公積金支付房租。二是加大公共租賃住房供應(yīng)，支持專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；淖》孔赓U企業(yè)發(fā)展。三是完善住房租賃市場(chǎng)監(jiān)管體系。完善租賃市場(chǎng)管理法律法規(guī)體系，規(guī)范住房租賃企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員行為，建立公開(kāi)的房屋租賃信息服務(wù)與監(jiān)管平臺(tái)。四是打通從住房保障到市場(chǎng)的通道，推動(dòng)保障性住房租賃市場(chǎng)與商業(yè)性租賃市場(chǎng)融合為統(tǒng)一的租賃市場(chǎng)，建立兩者間的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

（四）完善住房領(lǐng)域法律法規(guī)，為建立住房長(zhǎng)效機(jī)制提供法律保障

一是統(tǒng)一住房租賃的權(quán)益保障與住房保障標(biāo)準(zhǔn)，加快出臺(tái)《住房租賃法》和《住房保障法》，以法律的形式保障居民的住房租賃權(quán)益、規(guī)范住房租賃企業(yè)的行為、明確住房保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)居民與法人依法建房、租房、購(gòu)房權(quán)益，尤其保護(hù)租房相關(guān)各方的權(quán)益，形成法律保障機(jī)制。二是明確炒房、炒地、房地產(chǎn)企業(yè)囤房、捂盤(pán)惜售等行為的違法犯罪性質(zhì)，根據(jù)其違法或犯罪程度，分別給予民事和刑事處罰，形成法律懲戒機(jī)制。

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