歷史進(jìn)程中的城市新區(qū)

秦漢

近日，寧波前灣新區(qū)啟動(dòng)建設(shè)，是進(jìn)一步充實(shí)和完善全市重大發(fā)展平臺(tái)體系的戰(zhàn)略之舉。按照學(xué)界觀點(diǎn)，無(wú)論是前灣新區(qū)，還是全市已有的一些開(kāi)發(fā)區(qū)、功能區(qū)，都屬于城市新區(qū)。城市新區(qū)指的是在正式的行政區(qū)劃之外，直接隸屬于某級(jí)政府，并具有獨(dú)立管理權(quán)限、空間范圍、職能定位的各類功能區(qū)塊。就本質(zhì)而言，行政區(qū)劃是國(guó)家權(quán)力在空間上的系統(tǒng)化配置，而城市新區(qū)則是在這一系統(tǒng)之外，為實(shí)現(xiàn)某種特定目標(biāo)而對(duì)權(quán)力的再次配置。從中央到地方，各級(jí)政府在完善空間治理體系和治理能力的實(shí)踐中，已將建設(shè)城市新區(qū)（或國(guó)家級(jí)新區(qū)）作為對(duì)正式行政區(qū)劃的一種有力補(bǔ)充。作為典型的城市新區(qū)，寧波前灣新區(qū)也包含著群體一般性和個(gè)體特殊性。為了更好地認(rèn)識(shí)前灣新區(qū)，我們不妨拉大時(shí)空尺度，在歷史進(jìn)程中探尋城市新區(qū)的演進(jìn)軌跡，結(jié)合時(shí)代背景把握城市新區(qū)的一般性規(guī)律。

城市新區(qū)的發(fā)展可追溯至新中國(guó)成立初期，并對(duì)應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放之后，形成了兩個(gè)各具特色的發(fā)展階段。第一階段的特征是沒(méi)有“開(kāi)發(fā)區(qū)”，但全國(guó)各地出現(xiàn)了眾多工礦區(qū)、工業(yè)城市。這些區(qū)塊在建設(shè)之初獨(dú)立于當(dāng)時(shí)的建制市，服務(wù)于國(guó)家重大發(fā)展任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目布局，因此也屬于城市新區(qū)?！耙晃濉逼陂g，我國(guó)建成的工業(yè)城市占到全部建制市的三分之一左右，至改革開(kāi)放之前，這類城市新區(qū)一直都是設(shè)立建制市的主要來(lái)源，反映出當(dāng)時(shí)國(guó)家重視大工業(yè)的戰(zhàn)略導(dǎo)向。在第二階段，黨和國(guó)家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，城市新區(qū)也轉(zhuǎn)向以各類開(kāi)發(fā)區(qū)、功能區(qū)為主，承擔(dān)了豐富多樣的改革開(kāi)放任務(wù)，這一階段持續(xù)至今。1979年至1988年，國(guó)家先后設(shè)立了深圳、珠海、汕頭等5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1984年，建設(shè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的熱潮開(kāi)始興起；1988年，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)步入歷史舞臺(tái)；1992年，作為首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)的浦東新區(qū)啟動(dòng)建設(shè)。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府也踴躍建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，全國(guó)范圍內(nèi)城市新區(qū)數(shù)量急速膨脹。2003年，全國(guó)各類開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá) 6866個(gè)，以至于國(guó)務(wù)院在同年發(fā)文予以清理整頓。如今，城市新區(qū)的數(shù)量龐大、類型繁多，正在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著“主引擎”的角色。比如，浦東新區(qū)的GDP占到上海全市的三成，寧波的10個(gè)國(guó)家級(jí)功能區(qū)在2018年貢獻(xiàn)了全市30.3%的GDP和38.2%的財(cái)政總收入。

可以看到，鮮明的目標(biāo)任務(wù)導(dǎo)向是建設(shè)城市新區(qū)的核心要素，因此，城市新區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)與同一時(shí)期國(guó)家宏觀戰(zhàn)略、局部區(qū)域戰(zhàn)略密切相關(guān)，而城市新區(qū)所取得的成績(jī)，也證明了我國(guó)在空間治理上的柔性制度安排是成功的。當(dāng)然，現(xiàn)階段的部分城市新區(qū)也存在一些短板和不足，比如規(guī)模效應(yīng)進(jìn)入瓶頸、體制回歸愈發(fā)嚴(yán)重、區(qū)域發(fā)展分割態(tài)勢(shì)顯現(xiàn)等等。如何解決這些問(wèn)題，或許將決定城市新區(qū)今后的發(fā)展方向。

正是面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，寧波前灣新區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。前灣新區(qū)的四個(gè)發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)了落實(shí)國(guó)家層面區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、優(yōu)化局部職能定位三方面考量。同時(shí)，寧波前灣新區(qū)通過(guò)設(shè)立指揮部統(tǒng)籌三個(gè)片區(qū)，說(shuō)明它還肩負(fù)著探索體制創(chuàng)新的使命。作為重要的城市新區(qū)，寧波前灣新區(qū)將繼續(xù)完善政府的空間治理體系，也將在實(shí)踐中推動(dòng)區(qū)域進(jìn)步，為新區(qū)發(fā)展模式積累更多經(jīng)驗(yàn)。