創(chuàng)新是粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的靈魂

賀斌 王全寶

2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）正式公布，規(guī)劃共2.7萬(wàn)字，分為11章，建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心成為粵港澳大灣區(qū)的首要內(nèi)容。

早在2016年8月，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司原副司長(zhǎng)陳宣慶作為中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心學(xué)術(shù)咨詢(xún)委員會(huì)委員，承擔(dān)了“粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃研究”課題，并擔(dān)任課題組組長(zhǎng)。在陳宣慶看來(lái)，創(chuàng)新發(fā)展是貫穿粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的一條主線(xiàn)，不光是科技創(chuàng)新，也包括制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新等。

“一國(guó)兩制”下的合作發(fā)展

記者：在你看來(lái)，《規(guī)劃》最大的亮點(diǎn)是什么？

陳宣慶：在粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)，有兩種制度，三個(gè)關(guān)稅區(qū)，三種貨幣，在“一國(guó)兩制”的框架下，《粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃》第一次把港澳納入?yún)^(qū)域規(guī)劃中來(lái)，作為一整個(gè)區(qū)域來(lái)統(tǒng)籌研究，這是一次重大創(chuàng)舉。

記者：面對(duì)兩種制度，三個(gè)關(guān)稅區(qū)，三種貨幣，如何破除三地之間的體制機(jī)制障礙？

陳宣慶：中共中央總書(shū)記習(xí)近平在中共十九大提出，要為香港澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局創(chuàng)造條件。

作為國(guó)家層面，過(guò)去強(qiáng)調(diào)“一國(guó)兩制”，按《基本法》辦事，現(xiàn)在則更是強(qiáng)調(diào)處理兩個(gè)關(guān)系，一是將港澳納入國(guó)家治理體系，二是港人治港澳人治澳高度自治的關(guān)系。

不得不承認(rèn)，內(nèi)地和港澳之間確實(shí)存在一些壁壘，比如內(nèi)地居民去香港，有一年兩次的限制，去澳門(mén)一年只有一次。在粵港澳大灣區(qū)范疇內(nèi)，如果三地往來(lái)不便利，就會(huì)影響港澳居民來(lái)內(nèi)地上學(xué)、就業(yè)、投資，養(yǎng)老等，宜居宜業(yè)宜游的目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

舉個(gè)例子，港珠澳大橋建成以后，出現(xiàn)車(chē)輛的通行率不高問(wèn)題，由此說(shuō)明光有硬件沒(méi)有軟件，缺乏有效的管理辦法根本就不行。后來(lái)，就“一地兩檢”問(wèn)題，經(jīng)香港立法會(huì)研究，拿到全國(guó)人大常委會(huì)重新解釋?zhuān)诺靡詫?shí)施。從這么一點(diǎn)小事就可以看出三地的體制機(jī)制障礙。

此次“規(guī)劃綱要”的一個(gè)特點(diǎn)就是對(duì)有利于香港澳門(mén)融入國(guó)家發(fā)展大局，有利于其到內(nèi)地上學(xué)、就業(yè)，在生活、投資便利化等各方面，都提供了一些具體政策，交由有關(guān)部門(mén)辦理，相信在《規(guī)劃》引領(lǐng)下，一些壁壘將會(huì)破除。

記者：和三大國(guó)際一流灣區(qū)相比，粵港澳大灣區(qū)最大的挑戰(zhàn)是什么？

陳宣慶：“規(guī)劃綱要”對(duì)粵港澳大灣區(qū)提出五大戰(zhàn)略定位，實(shí)際都是對(duì)標(biāo)國(guó)際一流灣區(qū)。國(guó)際一流灣區(qū)都是優(yōu)質(zhì)生活圈，無(wú)論生態(tài)環(huán)境、社會(huì)保障、公共服務(wù)、交通基礎(chǔ)設(shè)施等，都非常完善暢通。

此外，國(guó)際一流灣區(qū)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、效率比較高的區(qū)域。在粵港澳大灣區(qū)5.6萬(wàn)平方公里的區(qū)域內(nèi)，諸如地均產(chǎn)出，即單位面積的GDP和國(guó)際一流灣區(qū)相比還有一定差距，科技投入、教育水平、技術(shù)研究能力還存在短板。

但粵港澳大灣區(qū)也有自身的優(yōu)勢(shì)，這些在規(guī)劃中都做了闡述，從規(guī)劃而言，對(duì)標(biāo)國(guó)際一流灣區(qū)的戰(zhàn)略定位立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，是具有前瞻性的定位。

記者：在大灣區(qū)內(nèi)，如何實(shí)現(xiàn)要素的便捷流動(dòng)和優(yōu)化配置？

陳宣慶：過(guò)去的規(guī)劃，都是政府靠行政手段推動(dòng)，但粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃出臺(tái)之后，有利于我們更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。因?yàn)橄愀?、澳門(mén)是國(guó)際上兩個(gè)開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)體，有廣闊的對(duì)外營(yíng)商的渠道，有法制化的從商經(jīng)驗(yàn)，有完善的制度規(guī)范。中共十八大提出“構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”。在粵港澳大灣區(qū)，如何通過(guò)和港澳的合作，學(xué)習(xí)港澳的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于構(gòu)建整個(gè)粵港澳大灣區(qū)的開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)內(nèi)地的體制完善，深化改革，將具有示范作用，從而有利于各種要素的流轉(zhuǎn)。

記者：規(guī)劃提出在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破，具體指哪些領(lǐng)域？

陳宣慶：這次規(guī)劃綱要在一些具體政策措施上，涉及一些改革，但對(duì)于一些重大的體制改革，規(guī)劃中并沒(méi)有觸及。

這些領(lǐng)域包括機(jī)制的完善和創(chuàng)新，比如建立優(yōu)質(zhì)生活圈的機(jī)制，打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的機(jī)制，建立世界級(jí)城市群一流灣區(qū)的機(jī)制等，我們量身打造了諸多平臺(tái)，包括珠三角九個(gè)城市，每個(gè)城市都為港澳青年量身打造創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，針對(duì)性很強(qiáng)。

為什么要這樣做？因?yàn)橄愀壑挥幸磺Ф嗥椒焦锏耐恋?，空間成為制約香港發(fā)展的瓶頸，香港過(guò)高的房?jī)r(jià)使得香港青年無(wú)力買(mǎi)房，出現(xiàn)一些不穩(wěn)定因素。

同樣，澳門(mén)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以博彩業(yè)為主，一方面，經(jīng)濟(jì)下行，去澳門(mén)賭博的人數(shù)減少；另一方面，隨著周邊等國(guó)家紛紛開(kāi)放博彩業(yè)，澳門(mén)的博彩業(yè)勢(shì)必受到?jīng)_擊，大量青年失業(yè)，也將成為不穩(wěn)定因素。

相比之下，整個(gè)粵港澳大灣區(qū)有5.6萬(wàn)平方公里土地，空間巨大，粵港澳大灣區(qū)必須為港澳拓寬發(fā)展空間。但從行政區(qū)劃上來(lái)說(shuō)，不可能在土地上有所調(diào)整，只能在體制機(jī)制上創(chuàng)新，通過(guò)飛地經(jīng)濟(jì)、聯(lián)合協(xié)作、項(xiàng)目合作等方式，為香港澳門(mén)創(chuàng)業(yè)者量身訂造更多的平臺(tái)，無(wú)形中拓寬了港澳的發(fā)展空間。

創(chuàng)新是規(guī)劃最大的特點(diǎn)

記者：在你看來(lái)，《規(guī)劃》最大的特點(diǎn)是什么？

陳宣慶：粵港澳大灣區(qū)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是創(chuàng)新。去年11月12日，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在會(huì)見(jiàn)香港澳門(mén)各界慶祝國(guó)家改革開(kāi)放40周年訪(fǎng)問(wèn)團(tuán)講話(huà)時(shí)指出：“實(shí)施粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，是我們立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)作出的重大謀劃，也是保持香港、澳門(mén)長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定的重大決策。建設(shè)好大灣區(qū)，關(guān)鍵在創(chuàng)新?！?/p>

在這次規(guī)劃綱要中，“創(chuàng)新”兩字被不斷提起，我認(rèn)為，創(chuàng)新不能光喊口號(hào)，而是要反映在整個(gè)粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。

一是要理念創(chuàng)新，在合作理念和認(rèn)知上達(dá)成共識(shí)。

二是要目標(biāo)創(chuàng)新，目標(biāo)要有整體性、引領(lǐng)性、前瞻性和階段性，規(guī)劃綱要把打造國(guó)際一流灣區(qū)，建設(shè)世界級(jí)城市群作為粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的一個(gè)十分明確的目標(biāo)，并提出2022年的近期目標(biāo)和2035年的中長(zhǎng)期目標(biāo)。

三是要空間格局創(chuàng)新，不僅將粵港澳大灣區(qū)作為一個(gè)相對(duì)完整的地域單元進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，還構(gòu)建了極點(diǎn)帶動(dòng)，軸帶支撐的網(wǎng)絡(luò)化空間格局，回避了區(qū)域城市首位度的研析，妥善處理了極點(diǎn)、核心與軸帶的關(guān)系及空間聚集與擴(kuò)散的關(guān)系，強(qiáng)化了對(duì)周邊、泛珠三角等區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。

四是發(fā)展定位創(chuàng)新，新的空間布局需要新的發(fā)展定位，不是哪一合作方的定位，而是合作發(fā)展的整體定位。把粵港澳大灣區(qū)定位為“宜居、宜業(yè)、宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”符合這一區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在要求，體現(xiàn)人與社會(huì)，人與自然和諧共生的發(fā)展理念，也是促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

五是平臺(tái)的創(chuàng)新，為促進(jìn)各方深入合作，規(guī)劃綱要打造了一大批合作發(fā)展特色平臺(tái)，如科技創(chuàng)新平臺(tái)、區(qū)域合作平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)、金融服務(wù)平臺(tái)，以及珠三角九市分別為港澳青年到當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)量身定制的各種特色平臺(tái)、各種示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、專(zhuān)門(mén)基地和中心等?；浉郯拇鬄硡^(qū)創(chuàng)新發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容就是按照構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制，形成改革開(kāi)放新格局的總體要求，統(tǒng)籌推進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)各類(lèi)合作平臺(tái)建設(shè)。

六是項(xiàng)目的創(chuàng)新，粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的重點(diǎn)，是那些各方都密切關(guān)注，有迫切需求，但是單方都難以自行解決的重大項(xiàng)目?！耙?guī)劃綱要”圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大科技創(chuàng)新、社會(huì)民生保障、優(yōu)質(zhì)生活圈構(gòu)建等提出了一些重大建設(shè)項(xiàng)目，當(dāng)前，應(yīng)按照事權(quán)的劃分，在中央政府統(tǒng)籌及合作各方共同努力下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，抓緊推進(jìn)各類(lèi)重大項(xiàng)目實(shí)施。

七是機(jī)制的創(chuàng)新，“規(guī)劃綱要”圍繞創(chuàng)新和完善粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的體制機(jī)制做了精心設(shè)計(jì)，在這些層面要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

八是政策的創(chuàng)新，推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展，必須設(shè)計(jì)和創(chuàng)新促進(jìn)各方互利共贏的制度體系和政策框架，特別是強(qiáng)化中央政府的頂層設(shè)計(jì)和政策促進(jìn)。

記者：粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，具有哪些優(yōu)勢(shì)條件？

陳宣慶：粵港澳大灣區(qū)已初步具備建成國(guó)際一流灣區(qū)的優(yōu)勢(shì)條件。

一是在世界經(jīng)濟(jì)版圖中的地位更加重要。珠三角產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚已成為世界先進(jìn)制造業(yè)基地，港澳是世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已深度融入世界經(jīng)濟(jì)體系，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力已接近一些中等發(fā)達(dá)國(guó)家，成為世界范圍內(nèi)最具活力的區(qū)域之一和中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。

二是創(chuàng)新資源高度集聚。高端創(chuàng)新要素加快聚集，創(chuàng)新載體能力不斷提高，企業(yè)創(chuàng)新主體地位凸顯，科技投入產(chǎn)出效率穩(wěn)步提高。2017年廣東省R&D經(jīng)費(fèi)投入2343.6億，名列全國(guó)第一，同比增長(zhǎng)15.2%，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率58%、技術(shù)自給率72.5%，已正式進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段。

三是優(yōu)質(zhì)生活圈初具規(guī)模。經(jīng)過(guò)近幾年的合作建設(shè)，大灣區(qū)已具有較完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施、社會(huì)保障制度，也是中國(guó)生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，人們生活富足，幸福指數(shù)較高。

四是交通基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。輻射國(guó)際、國(guó)內(nèi)的對(duì)外通道正在形成，以口岸為節(jié)點(diǎn)，由軌道、公路、水運(yùn)、航空等多種運(yùn)輸方式組成的跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施體系得以發(fā)展完善，灣區(qū)內(nèi)通達(dá)率進(jìn)一步提高，交通樞紐功能初步發(fā)揮。

五是面向全球的區(qū)域發(fā)展格局初步形成。門(mén)戶(hù)樞紐功能、科技創(chuàng)新功能、先進(jìn)制造功能等核心功能得以強(qiáng)化，國(guó)際交往功能、現(xiàn)代服務(wù)功能、休閑旅游功能得以提升，功能互補(bǔ)、借位發(fā)展、相互支撐的空間格局初步建立。此外，大灣區(qū)也具有政策優(yōu)勢(shì)疊加、發(fā)展平臺(tái)眾多、內(nèi)地與港澳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、兩種制度互為支撐等優(yōu)勢(shì)。

記者：在空間格局創(chuàng)新方面，規(guī)劃中有核心城市，有節(jié)點(diǎn)城市，如何發(fā)揮核心城市作用，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)同發(fā)展和共同發(fā)展？

陳宣慶：在我們做課題研究的時(shí)候，提出了核心區(qū)、延伸區(qū)和拓展區(qū)概念。

延伸區(qū)延伸到哪兒呢？主要是粵西、粵北等落后地區(qū)。目前，珠三角九市在整個(gè)廣東省的GDP中，約占90%，也就是說(shuō)，在廣東省21個(gè)城市中，12個(gè)城市GDP只占廣東省的10%，所以粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，必須考慮對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)作用。

而拓展區(qū)拓展到哪呢？主要是兩個(gè)重要區(qū)域，福建和北部灣地區(qū)，包括廣西和海南，進(jìn)一步輻射整個(gè)泛珠三角地區(qū)，北邊和長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶對(duì)接，和京津冀遙相呼應(yīng)。同時(shí)對(duì)珠西流域起促進(jìn)和帶動(dòng)作用，輻射中南西南。

記者：機(jī)制創(chuàng)新的難點(diǎn)是什么？

陳宣慶：在粵港澳大灣區(qū)的規(guī)劃里，由于制度不同，很多內(nèi)容相對(duì)固化無(wú)法改變，但機(jī)制是靈活的，比如“一地兩檢”的創(chuàng)新，使得旅客在一個(gè)口岸完成兩次檢驗(yàn)，極大方便了旅客。

但這一機(jī)制創(chuàng)新也面臨著體制的障礙。當(dāng)初提出“一地兩檢”的思路和做法時(shí)，香港特區(qū)政府沒(méi)有意見(jiàn)，但一些人提出反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“一地兩檢”就意味著中國(guó)內(nèi)地的邊檢人員要到香港去。而邊檢本身是執(zhí)法行為，內(nèi)地到香港執(zhí)法是特別行政區(qū)基本法所不容許的，因此后來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)這一法律進(jìn)行重新解釋?zhuān)摍C(jī)制才得以建立。

此外，包括打造優(yōu)質(zhì)生活圈的科技創(chuàng)新等，這個(gè)機(jī)制是一套體系，如果建立不起來(lái)，沒(méi)有創(chuàng)新，按照過(guò)去的管理辦法將寸步難行。具體梳理一下，這些機(jī)制包括區(qū)域合作的機(jī)制，科技合作的機(jī)制，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的機(jī)制，社會(huì)保障機(jī)制，社會(huì)發(fā)展機(jī)制，方便港澳人員到內(nèi)地創(chuàng)業(yè)就業(yè)投資等機(jī)制等，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，才能開(kāi)展實(shí)施。

記者：在你看來(lái)，政策創(chuàng)新表現(xiàn)在哪些層面？

陳宣慶：政策創(chuàng)新分為三個(gè)層面。第一個(gè)層面是中央政府，在中央政府事權(quán)范圍內(nèi)的重大交通設(shè)施建設(shè)，比如和中南西南華南相連接的高等級(jí)公路，重要的機(jī)場(chǎng)、航道等，項(xiàng)目必須納入國(guó)家的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

第二個(gè)層面是合作方，假如廣東要打造一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的編制不歸中央管，靠合作方來(lái)解決，首先這個(gè)項(xiàng)目做不做？各拿多少錢(qián)？都需要大家來(lái)商量。此外，還要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓市場(chǎng)主體在推動(dòng)大灣區(qū)建設(shè)中起主導(dǎo)作用，弱化政府意識(shí)。

第三個(gè)層面是規(guī)劃，利用實(shí)施保障措施，通過(guò)中央領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)，港澳和內(nèi)地對(duì)接，及時(shí)發(fā)現(xiàn)了解規(guī)劃實(shí)施當(dāng)中的重大問(wèn)題。

需要說(shuō)明的是，規(guī)劃不是靈丹妙藥，也不是一成不變的，還需要不斷地進(jìn)行豐富和完善。

（摘自《中國(guó)新聞周刊》2019年第7期）