評《成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理中黨的領導機制探索》

趙秀玲

2017年11月，《中國基層治理發(fā)展報告2017》由廣東人民出版社出版。近日重讀此書，感慨頗多。此書從編撰到出版歷時一年多，為了比較全面反映中國基層治理發(fā)展概況，我們不僅實地走訪四川、廣東、浙江等地進行調研，還邀請全國各地學者參與專題研究。李羚研究員的《成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理中黨的領導機制探索》-文，就是受課題組邀請而作的。今天重讀此文，筆者又有了一些感想。

城鄉(xiāng)社區(qū)治理是國家治理的重要內容，也是城市化發(fā)展進程中黨領導基層治理能力得以提升的體現(xiàn)。黨的十八大以來，習近平總書記提出一系列關于城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的新觀點和新論斷。社會治理是社會建設的重大任務，是國家治理的基礎和重要內容。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐中，一個核心問題是如何發(fā)現(xiàn)社會，建構黨與社會的關系。長期以來，社會建設和治理滯后薄弱，引發(fā)大量城市病。習近平總書記在黨的十九大提出“黨領導一切”，在成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，黨的領導機制探索就是對黨與社會關系在基層治理實踐中的思考和總結。該文主要從四個方面進行論述：城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)狀與黨的領導機制的提出;成都推進城鄉(xiāng)基層治理中對黨的領導機制的探索;黨的領導機制的成效與存在的問題;完善黨的領導機制的相關建議。其獨特之處如下：

一、具有強烈的問題意識和理論自覺

成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理是國家治理探索的縮影。隨著城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，城鄉(xiāng)社會發(fā)生深刻變化，利益主體多元化，利益訴求多種多樣，傳統(tǒng)社會管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)。加強社會建設、推動社會管理向治理轉變，是中國共產黨適應城鄉(xiāng)發(fā)展的必然選擇。近年來，城鄉(xiāng)基層治理成為學界和社會實踐共同關注的重要內容之一，其研究主要圍繞如下方面展開：國家與社會關系，基層民主與社會參與，基層社會管理與基層公共服務等。但問題在于，隨著城鄉(xiāng)改革的深入，政府購買公共服務力度加大，越來越多的社會組織和農民合作社出現(xiàn)，黨組織的領導地位和作用

均有待加強。在基層調研中我們發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)基層治理的改革要么是單一性的改革創(chuàng)新，要么是城鄉(xiāng)各自孤立的單一改革，缺乏對城鄉(xiāng)基層治理體系的整體設計和制度安排。這涉及領導核心作用以及與社會組織和企業(yè)等組織的關系，也涉及群眾參與治理的問題。完善多元主體治理中的領導作用是城鄉(xiāng)基層治理研究必須回應的問題。作者從馬克思主義先進性政黨理論出發(fā)，提出中國城鄉(xiāng)基層治理面臨政治發(fā)展與政治秩序相適應的問題。當前，城鄉(xiāng)社會急劇轉型、社會矛盾多發(fā)，在推進政治發(fā)展的同時，與大多數發(fā)展中國家一樣，政治秩序具有優(yōu)先性。這就要求我們必須將城鄉(xiāng)基層治理置于國家治理框架下，將基層黨組織作為引領基層社會治理的關鍵來抓。

一、關注了實踐中黨的領導機制的實現(xiàn)方式和途徑

成都積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理機制是一個不斷深化的過程，大體分為三個階段：2003～2007年是探索新型村級治理的萌芽期，重點是以民主選舉為主的基層治理創(chuàng)新實踐。2008～2012年是構建新型基層治理機制的試驗期，重點是以創(chuàng)設村民議事會為突破口，關鍵是加強和改進基層黨組織領導方式，以推進村民參與基層治理。這樣，既探索村級黨組織領導方式新的實現(xiàn)形式，又為群眾參與基層公共事務提了民主協(xié)商空間。2013～2017年，是城鄉(xiāng)基層治理機制深化階段。成都市出臺《城鄉(xiāng)社區(qū)治理機制建設實施綱要》，其重點是探索各類基層黨組織的組織創(chuàng)新，培育社會組織和合作社，積極建構“一核多元，合作共治”的基層治理新格局。應該說，成都城鄉(xiāng)基層治理機制是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機制的重要內容。

由于成都推進城鄉(xiāng)一體化實踐，注重城鄉(xiāng)公共服務均衡化，不僅注重群眾從改革中獲得實惠，也積極推動黨領導基層治理機制的制度性建設。一是黨委領導、政府主導、注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理機制的建構，有效地、系統(tǒng)地推進頂層設計。二是堅持區(qū)域化管理，實現(xiàn)基層黨建與基層治理同步。在“一核多元，合作共治”的新型治理機制中，注重實現(xiàn)黨組織的領導功能，整合社會群眾參與和公共服務資源，構建基層黨組織領導、基層政府主導、社區(qū)參與的協(xié)同治理機制。在發(fā)展社會組織方面，近年來，成都大力培育發(fā)展社會組織和自組織，不斷推出改革登記制度、實施孵化工程、探索購買服務、推行“三社互動”、給予資金扶持等五大創(chuàng)新舉措，促進社區(qū)治理主體多元化，使基層黨組織實現(xiàn)了從包攬型向核心型、管理型向服務型、指導型向引導型的轉變，進而夯實黨在基層執(zhí)政的群眾基礎。三是黨領導下村（居）民白治有效性得到實現(xiàn)，注重方法創(chuàng)新與依法辦事相結合。為更好與《村民委員會組織法》相銜接，成都出臺《成都市村民議事會議事導則（試行）》等指導性文件，詳細規(guī)定村民會議對村民議事會的授權關系，明晰村民會議、村民代表會議和村民議事會各自的決策范圍，使得村民議事會的創(chuàng)新有法可依、有章可循。通過村（居）民議事會搭建起運用民主協(xié)商調解基層矛盾的制度性平臺，妥善解決過去干部管不了、管不好的事情。同時擴大村（居）民議事會議事范圍，從土地確權、村莊產業(yè)、購買服務、道路改造、燃氣鋪設至舊樓加裝電梯、空間更新、社區(qū)文化營造等，搭建群眾與村（社）區(qū)的利益關聯(lián)度，增強村居自治的社會和文化的深厚基礎。

二、對進一步完善城鄉(xiāng)基層治理中黨的領導機制提出了建設性意見

成都新型城鄉(xiāng)基層治理機制實踐證明，只有把黨的領導機制化和制度化，才能為加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供強有力的政治和組織保障。從成都的實踐經驗來看，要著重從五方面提升黨的領導機制。第一，強化黨組織領導核心地位，確保城鄉(xiāng)基層治理的發(fā)展導向。在不斷創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層黨組織設置模式和運行機制的基礎上，突出村（居）黨組織在各種組織中的領導地位。第二，發(fā)揮政府主導優(yōu)勢，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會治理職能轉型，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委服務基層的社會治理能力，注重發(fā)揮黨領導下的基層組織自治機制。第三，大力發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)議事會民主協(xié)商制度，搭建多元主體參與的基層治理平臺。重點是完善議事會協(xié)商機制與現(xiàn)行的村民自治制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理的有機銜接，提升基層組織參與社區(qū)治理的空間和能力。同時，要充分發(fā)揮基層黨組織在整合資源、溝通社會、調解矛盾、服務供給等方面的組織優(yōu)勢，培育以黨員為骨干的志愿者隊伍，廣泛動員黨政機關、企事業(yè)單位、各類社會組織和村（居）民參與社區(qū)志愿服務。鼓勵大學、科研機構參與社區(qū)治理，大力推進城鄉(xiāng)區(qū)域化黨建深度融合治理，實現(xiàn)黨的領導對象和領域的重大拓展。第四，大力發(fā)展社會組織和自組織，創(chuàng)新群眾參與組織化形式。培育社區(qū)骨干或黨員領辦社區(qū)組織，通過組織嵌入、政府購買、體制吸納、價值引領促進其有序發(fā)展。第五，推動城鄉(xiāng)社區(qū)文化建設，重塑城鄉(xiāng)社區(qū)集體意識和公共精神。當前基層黨委政府的一個重要戰(zhàn)略責任，就是要強化社區(qū)文化引領能力，注重城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃，在更新規(guī)劃中，保留社區(qū)日常生活和歷史記憶，強化社區(qū)共同集體記憶和文化，提升公共文化服務水平，突出鄉(xiāng)土特色與民族特色，形成與鄰為善、以鄰為伴、守望相助的良好社區(qū)氛圍。

成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理是個不斷深化的過程，尤其是習近平總書記視察四川時的重要講話，標志成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理進入新階段。該文雖然主要是對成都2017年以前的城鄉(xiāng)社區(qū)治理進行反思和總結，但依然可見作者對成都城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的熱情關注和未來預見。尤其值得一提的是，十九大提出黨領導一切的理念，這將執(zhí)政黨與城市化和社區(qū)發(fā)展的關系提到戰(zhàn)略地位。研究成都城鄉(xiāng)社區(qū)治理中黨的領導機制，無疑是對黨的領導的內涵和實現(xiàn)機制的一次積極探索，無論從理論還是實踐都對黨建引領城鄉(xiāng)社區(qū)治理有較強的針對性和借鑒意義。