繼承與創(chuàng)新：新時(shí)代國家監(jiān)察體制改革的政治邏輯

蔡文成 陳海超

摘 要：國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，創(chuàng)建監(jiān)察委員會，改革國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措。國家監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了我國監(jiān)察組織、制度、體系等一系列改革創(chuàng)新，體現(xiàn)了新時(shí)代制度改革的政治邏輯：始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民立場、堅(jiān)持歷史繼承、堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展。深化國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)長期復(fù)雜的過程，必須堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、形成紀(jì)檢監(jiān)察合力，加強(qiáng)基層組織建設(shè)、統(tǒng)領(lǐng)協(xié)同監(jiān)察體系，完善法律規(guī)章制度、促進(jìn)體制高效運(yùn)行，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、優(yōu)化外部監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制的不斷完善發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制;監(jiān)察委員會;政治邏輯

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）03-0011-08

國家監(jiān)察體制改革是新時(shí)代事關(guān)全局的重大政治改革，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，要將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！盵1]如何理解和認(rèn)識新時(shí)代國家監(jiān)體制改革的制度設(shè)計(jì)和政治邏輯，怎樣提升國家監(jiān)察體制改革的成效，是本文研究的主要問題。

一、國家監(jiān)察體制改革的政治意義

2018年12月13日，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)上強(qiáng)調(diào)：“深化國家監(jiān)察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國家監(jiān)督體系的重要部署，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要改革?！盵2]國家監(jiān)察體制改革具有重要的政治意義，既是十八大以來反腐倡廉工作的制度總結(jié)，又是監(jiān)察制度發(fā)展到國家監(jiān)察時(shí)期的必然結(jié)果，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。

（一）實(shí)踐意義：新時(shí)代反腐倡廉的現(xiàn)實(shí)需要

監(jiān)察制度是政治體系中必不可少的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，在正風(fēng)肅紀(jì)、打擊腐敗方面發(fā)揮著重要的作用。國家監(jiān)察體制改革的首要目的就是深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，實(shí)施國家監(jiān)察體制改革既是對過去一段時(shí)期反腐斗爭的制度總結(jié)，也是新時(shí)代背景下增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐能力、提高監(jiān)察機(jī)關(guān)工作水平的制度需要。十八大以來，黨和國家對腐敗行為采取零容忍的態(tài)度，在全國范圍內(nèi)開展了聲勢浩大的反腐運(yùn)動，既打“老虎”，又拍“蒼蠅”，“這場反腐敗斗爭的范圍之廣、力度之大、程度之深，恐怕是新中國歷史上少有的”[3]，取得了一系列重大成果，但是依靠階段性的反腐風(fēng)暴，只能使腐敗勢力在一段時(shí)期內(nèi)有所收斂，無法從根源上解決腐敗問題。如何將運(yùn)動反腐轉(zhuǎn)換為久久為功的制度約束？如何形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的新時(shí)代政治風(fēng)氣？這就需要更多地采取制度反腐和法治反腐，將反腐經(jīng)驗(yàn)以法制化的形式確立下來，進(jìn)行深刻的監(jiān)察制度改革，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置能夠更加科學(xué)化、合理化，更加適應(yīng)新時(shí)代的反腐需要，以實(shí)現(xiàn)反腐倡廉的常態(tài)化運(yùn)行。深化國家監(jiān)察體制改革，既可以促進(jìn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織優(yōu)化，又能夠提升監(jiān)察效能，有利于調(diào)動監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察干部的積極性，推動監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)、發(fā)現(xiàn)國家治理的漏洞、懲處違法違規(guī)的行使公權(quán)力的公職人員，也有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察干部依照法律支持和鼓勵(lì)行使公權(quán)力的公職人員忠于職守、保障行使公權(quán)力的公職人員的合法權(quán)益，提升其工作積極性，維護(hù)社會公平正義。

（二）理論意義：新時(shí)代監(jiān)察思想的集中體現(xiàn)

“沒有思想為指導(dǎo)的制度和法律是僵死的，沒有制度和法律為載體的思想是空虛的?！盵4]國家監(jiān)察體制改革是在馬克思主義基本原理和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下進(jìn)行的，是新時(shí)代監(jiān)察理論創(chuàng)新的制度體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體就反腐敗和監(jiān)察工作做了一系列探索和研究，產(chǎn)生了一系列思想和理論。2013年11月提出要“健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，加強(qiáng)黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”[5]。2016年1月提出要“整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”[6]169。2019年1月1日，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委三次會議上指出，要用鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利來取得全面從嚴(yán)治黨的更大戰(zhàn)略性成功。新時(shí)代的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對于監(jiān)察工作的思考是隨著實(shí)踐的發(fā)展而不斷豐富完善的。其次，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一理論是關(guān)于新時(shí)代政治發(fā)展的科學(xué)理論，要求完善的國家政治架構(gòu)、合理的國家權(quán)力配置和高效的政治協(xié)同能力，而監(jiān)察制度正是國家政治體系中的重要一環(huán)，所以深化國家監(jiān)察體制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化理論的必然要求。第三，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革還吸收借鑒了唐代《監(jiān)察六法》中“察官人善惡，使監(jiān)察的覆蓋面拓展到所有的官僚”[4]等古代理論經(jīng)驗(yàn)，是古今中外監(jiān)察理論綜合創(chuàng)新發(fā)展的成果。

（三）發(fā)展意義：紀(jì)檢監(jiān)察體制發(fā)展的必然結(jié)果

“隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”[7]，任何監(jiān)察制度都是在廣泛吸收和保留了原有監(jiān)察制度的優(yōu)點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，克服其缺點(diǎn)和弊端的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的，都是原有監(jiān)察制度的優(yōu)化發(fā)展。我國的監(jiān)察制度既是一脈相承，又是不斷創(chuàng)新的。新中國成立后，中央人民政府在政務(wù)院內(nèi)部設(shè)立了副總理級別的人民監(jiān)察委員會，這是新中國監(jiān)察制度的發(fā)端。改革開放之后國家恢復(fù)并確立了行政監(jiān)察體制，在各級人民政府設(shè)立了雙重領(lǐng)導(dǎo)制的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。但是，隨著我國政治實(shí)踐的不斷發(fā)展，行政監(jiān)察制度在實(shí)際工作中產(chǎn)生了諸如反腐敗主體多但力量分散、監(jiān)察覆蓋范圍重疊但有遺漏、執(zhí)法活動頻繁但效果不佳等弊端，不適應(yīng)新時(shí)代監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展，導(dǎo)致了監(jiān)察效能下降，出現(xiàn)了腐敗猖獗的嚴(yán)重問題，削弱了人民群眾對黨和政府的信任。基于此，以習(xí)近平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體厲行反腐，直面行政監(jiān)察制度的各種問題，借鑒監(jiān)察制度發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過充分討論成功實(shí)施國家監(jiān)察體制改革。國家監(jiān)察體制改革是行政監(jiān)察制度發(fā)展的優(yōu)化路徑，是適應(yīng)新時(shí)代中國監(jiān)察制度發(fā)展的必然選擇，既充分吸收和保留了原有監(jiān)察制度的優(yōu)點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，又解決了原有監(jiān)察制度想解決但不能解決的問題，是原有監(jiān)察制度發(fā)展的必然結(jié)果。

（四）制度意義：國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展基礎(chǔ)

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)國家的制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。構(gòu)建現(xiàn)代化的國家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察能力現(xiàn)代化，這與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的“在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度”[8]高度一致，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措之一。國家監(jiān)察體制改革將監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)合起來，使監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立的國家權(quán)力從行政權(quán)和司法權(quán)之中剝離了出來，構(gòu)建了新時(shí)代的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，深刻改變了中國特色社會主義的政治制度，使其更加適應(yīng)新時(shí)代的實(shí)踐需要且更加具有生機(jī)活力。治理現(xiàn)代化的成功與否在于現(xiàn)代化治理體系的執(zhí)行與否，所以推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化最重要的就是增強(qiáng)國家治理體系的執(zhí)行能力，而保持制度合理運(yùn)行的重要方面就是“要防止濫用權(quán)力”[9]。深化國家監(jiān)察體制改革，就是要加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)及其公職人員的行政監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察的全面覆蓋，深入地開展反腐敗工作，這對防治權(quán)力的越位、缺位和濫用有著十分重要的作用，有利于維系政治制度的長效運(yùn)行，保持政治機(jī)關(guān)的合理配置，鼓勵(lì)公職人員積極工作，從而提升我國政治體系的實(shí)際效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、國家監(jiān)察體制改革的政治過程

國家監(jiān)察體制改革是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的政治過程，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：2016年10月至2017年10月的試點(diǎn)階段、2017年10月至2018年3月的推廣階段、2018年3月至今的深化階段。各地在國家監(jiān)察體制改革中結(jié)合本地實(shí)際情況，以組織優(yōu)化為先導(dǎo)、以制度改革為支撐、以體系統(tǒng)合為依靠，以管理優(yōu)化為補(bǔ)充切實(shí)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了黨對監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動了新時(shí)代國家監(jiān)察體制改革的順利實(shí)施。

（一）創(chuàng)建監(jiān)察委員會，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋

監(jiān)察委員會的創(chuàng)建既是國家監(jiān)察體制改革的主體內(nèi)容，又是國家監(jiān)察體制改革組織建設(shè)成功的標(biāo)志，其創(chuàng)建過程和組織特點(diǎn)具有深厚的政治價(jià)值。組織建設(shè)的核心在于組織架構(gòu)，反映到國家監(jiān)察體制改革上就是各級監(jiān)察委員會的創(chuàng)建過程與體系成果。國家監(jiān)察體制改革發(fā)端于2016年10月中共十八屆六中全會公報(bào)中將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府的并列提出;試點(diǎn)開始于同年11月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，其決定在三地進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn);推廣開始于2017年10月中央部署的深化監(jiān)察體制改革，其要求按期完成全部省、市、縣的監(jiān)察委員會機(jī)構(gòu)創(chuàng)建;深化開始于2018年3月《中華人民共和國監(jiān)察法》的制定出臺，其以法制化的方式宣告國家監(jiān)察體制改革初步完成，走向深化。由此，監(jiān)察委員會將分布于行政機(jī)關(guān)、司法檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)等主體中面向特定范圍的監(jiān)察力量整合到一起，形成了一個(gè)將所有行使公權(quán)力的監(jiān)察對象分門別類，將所有行業(yè)、部門和領(lǐng)域的公權(quán)力機(jī)關(guān)有效管理，將大量監(jiān)督“盲區(qū)”全面覆蓋的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)。從各級監(jiān)察委員會的創(chuàng)建過程和組織特點(diǎn)可以看出，各級監(jiān)察委員會的設(shè)立不同于以往小修小補(bǔ)的局部完善，是由點(diǎn)到面、由淺到深的整體改革，即監(jiān)察委員會的組織體系全面取代了原有監(jiān)察組織，創(chuàng)建了從中央到地方的覆蓋所有公權(quán)力的強(qiáng)大監(jiān)察機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會以全新的組織架構(gòu)和制度體系實(shí)現(xiàn)了組織領(lǐng)域的巨大改革，而這種組織改革又為國家監(jiān)察體制改革的其他方面提供了組織基礎(chǔ)。

（二）制定國家監(jiān)察法，改革國家權(quán)力結(jié)構(gòu)

制度建設(shè)的核心在于立法，而國家監(jiān)察法的制定就是以法律形式明確各級監(jiān)察委員會的地位和職權(quán)、是以法治思維來反對腐敗的重要表現(xiàn)。國家監(jiān)察體制改革的制度建設(shè)主要包括：《憲法》的修改、國家監(jiān)察法及相關(guān)法律法規(guī)的制定，由此帶來了國家監(jiān)察體制的制度確立和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的巨大改革。2018年3月通過的中華人民共和國憲法修正案在第三章“國家機(jī)構(gòu)”中增加了第七節(jié)“監(jiān)察委員會”，并將“中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”“中華人民共和國設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會”“國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作”[10]寫入其中，這在憲法意義上確立了國家監(jiān)察體制改革的制度成果。同期通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》和之前各地出臺的監(jiān)察機(jī)關(guān)工作條例將憲法意見加以細(xì)化，完善了國家監(jiān)察體制的各方面制度內(nèi)容，一方面改善了以往監(jiān)察法制不健全、法治思維缺乏的不利局面，更為重要的是帶來了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的巨大變化。根據(jù)憲法規(guī)定，國家及各級監(jiān)察委員會由全國及各級人民代表大會產(chǎn)生，這使得國家監(jiān)察委員會的政治地位與“一府兩院”持平，而“監(jiān)察權(quán)乃一種有別于立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的一種新型國家權(quán)力，而這五種權(quán)力相互關(guān)系共同構(gòu)成我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)”[11]，由此完成了新時(shí)代國家權(quán)力的優(yōu)化配置，這是事關(guān)全局的重大權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，為國家監(jiān)察體制改革的其他方面提供了法律支撐和制度保障。

（三）塑造監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)威，統(tǒng)合強(qiáng)大監(jiān)察力量

監(jiān)察委員會通過整合各方面監(jiān)察力量形成了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威監(jiān)察機(jī)關(guān)和統(tǒng)一指揮的強(qiáng)大監(jiān)察體系，構(gòu)建了運(yùn)行合理的聯(lián)動監(jiān)察機(jī)制。在監(jiān)察體制內(nèi)部，監(jiān)察委員會將原屬于行政系統(tǒng)的監(jiān)察力量、檢察系統(tǒng)的反貪反瀆力量和預(yù)防職務(wù)犯罪等監(jiān)察力量整合到一起，從根本上改變了以往各監(jiān)察機(jī)關(guān)的多重領(lǐng)導(dǎo)困境，建立了從中央到地方的獨(dú)立監(jiān)察組織，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部力量的集中統(tǒng)一。在監(jiān)察體制外部，監(jiān)察委員會統(tǒng)籌憲法規(guī)定的政黨監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，憑借其獨(dú)立的監(jiān)察組織和統(tǒng)一的監(jiān)察權(quán)威，初步構(gòu)建了協(xié)調(diào)有序、內(nèi)外聯(lián)動的協(xié)同監(jiān)察體系，面對社會熱點(diǎn)問題及時(shí)發(fā)聲，善于使用網(wǎng)絡(luò)平臺等新媒體工具，關(guān)注重大輿情事件，極大地取得了人民群眾對監(jiān)察機(jī)關(guān)的認(rèn)同和支持。監(jiān)察委員會一方面通過統(tǒng)合內(nèi)外監(jiān)察力量，另一方面因其由各級人民代表大會產(chǎn)生而形成“一府一委兩院”新格局，同時(shí)又與中國共產(chǎn)黨各級紀(jì)律檢查委員會合署辦公，形成了強(qiáng)大的監(jiān)察權(quán)威，而這也使得監(jiān)察委員會在我國政治體系中更有話語權(quán)，有利于破解同級監(jiān)督不力等一系列難題。

（四）完善管理制度建設(shè)，提高監(jiān)察工作水平

監(jiān)察委員會的高效運(yùn)行需要一系列管理制度的建設(shè)，其中最關(guān)鍵的就是人事管理和技術(shù)管理。第一，“正確的路線確定之后，干部就是決定的因素”[12]，各級監(jiān)察委員會的人事管理在轉(zhuǎn)隸工作中就堅(jiān)持了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的正確方向，各地紀(jì)委書記出任監(jiān)委主任，同時(shí)堅(jiān)持“嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)、強(qiáng)抓思想關(guān)、聚焦業(yè)務(wù)關(guān)”的原則，著重考察了轉(zhuǎn)隸人員的業(yè)務(wù)能力、政治素質(zhì)和黨風(fēng)廉政情況，出臺了相關(guān)方案，打消了監(jiān)察人員的思想顧慮，同時(shí)要求所有監(jiān)察人員都要參與崗前培訓(xùn)與日常培訓(xùn)，著重鍛煉了監(jiān)察人員的反腐敗能力和法治思維。第二，各級監(jiān)察委員會根據(jù)監(jiān)察實(shí)踐的發(fā)展，拓展了更新更全的行政技術(shù)?！爸贫▏冶O(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代兩規(guī)措施?！盵1]由此監(jiān)察委員會的職能拓展至監(jiān)督、調(diào)查和處置三方面，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。2017年4月7日北京市通州區(qū)某鎮(zhèn)財(cái)政所出納李某因涉嫌挪用公款罪，被通州區(qū)監(jiān)委留置，5月5日，經(jīng)通州區(qū)檢察院決定被逮捕。6月12日，李某以挪用公款罪獲刑3年，緩刑5年。對李某的宣判是全國第一次對由監(jiān)委查處的公職人員職務(wù)犯罪案件的宣判。[13]行政技術(shù)的創(chuàng)新有利于監(jiān)察委員會適應(yīng)新時(shí)代監(jiān)察實(shí)踐的需要，更好地對監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)察和幫助。第三，對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用以及技術(shù)創(chuàng)新負(fù)面效應(yīng)的制約也是行政技術(shù)創(chuàng)新的重要內(nèi)容。各級監(jiān)察委員會應(yīng)用了大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和生物科技等新時(shí)代監(jiān)察技術(shù)利器，能夠更好地應(yīng)對新時(shí)代的監(jiān)察挑戰(zhàn)。相關(guān)管理制度的完善有利于各級監(jiān)察委員會更好地開展監(jiān)察業(yè)務(wù)，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)工作水平。

三、國家監(jiān)察體制改革的政治遵循

國家監(jiān)察體制改革由理論到實(shí)踐、由試點(diǎn)到推廣，是新時(shí)代國家政治體制的重大改革，有著統(tǒng)一的政治方向，鮮明的人民立場，明確的政治目標(biāo)和明晰的改革思路等一系列深刻的政治邏輯遵循，體現(xiàn)了新時(shí)代的政治創(chuàng)新。

（一）改革的立場：始終堅(jiān)持人民立場

國家監(jiān)察體制改革始終堅(jiān)持人民至上的立場，在改革中始終做到了為人民謀福利、謀幸福。人民立場就是始終堅(jiān)持最廣大人民的根本利益高于一切，尊重人民主體地位，依靠人民群眾，帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活，反映到政治改革的邏輯中就是要求改革要始終堅(jiān)持人民導(dǎo)向。國家監(jiān)察體制改革的人民立場主要體現(xiàn)在指導(dǎo)理念和制度設(shè)計(jì)上。首先，在指導(dǎo)理念上，國家監(jiān)察體制改革以“懲治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題、著力增強(qiáng)人民群眾獲得感”[14]為初心和使命，堅(jiān)持“做到老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進(jìn)什么，通過改革給人民群眾帶來更多獲得感[6]103，將為人民利益服務(wù)的指導(dǎo)理念貫穿于改革的全過程。在制度設(shè)計(jì)上，各級監(jiān)察委員會都是由各級人民代表大會產(chǎn)生的，而人民代表大會制度是我國的根本政治制度，各級人民代表大會更是民意的代表，因此各級監(jiān)察委員會及監(jiān)察干部都是由民意選舉產(chǎn)生。其次，監(jiān)察委員會的派駐組織深入最基層，聚焦人民最關(guān)心的基層腐敗問題，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋，做到了全心全意為人民服務(wù)。最后，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民意志的體現(xiàn)，各級監(jiān)察委員會在黨的領(lǐng)導(dǎo)下與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公充分體現(xiàn)了其人民立場。

（二）改革的目標(biāo)：職能體系優(yōu)化提升國家治理能力

國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是監(jiān)察制度的職能優(yōu)化和體系調(diào)整，這需要通過大量的實(shí)踐探索和理論創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。職能優(yōu)化是對特定組織所承擔(dān)的職責(zé)和具有的功能進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，政府組織職能優(yōu)化就是對政府組織的職責(zé)和功能進(jìn)行優(yōu)化，使政府組織效能得到提升，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。職能優(yōu)化首先體現(xiàn)在各級監(jiān)察委員會的創(chuàng)建上，其創(chuàng)建是對十八大以來反腐敗實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是對原有監(jiān)察制度漏洞的應(yīng)對，最終實(shí)現(xiàn)了從運(yùn)動反腐到制度反腐的質(zhì)的飛躍，而這種制度改革與優(yōu)化正是職能優(yōu)化的最大體現(xiàn)。其次體現(xiàn)在監(jiān)察委員會的組織架構(gòu)上，即從中央到地方、獨(dú)立于其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)察組織體系。這個(gè)組織體系統(tǒng)合了其他監(jiān)察力量，完成了從同體監(jiān)督到異體監(jiān)督、從分散監(jiān)督到統(tǒng)一監(jiān)督的巨大職能優(yōu)化。還體現(xiàn)在反腐效能上，各級監(jiān)察委員會以制度反腐為依托深入開展反腐敗斗爭，懲治了一批腐敗分子，完成了“不敢腐，不能腐”的重要目標(biāo)，監(jiān)察效能大大提升。最后體現(xiàn)在各級監(jiān)察委員會的管理制度上，其相對于行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行政權(quán)限大大拓展、行政技術(shù)的應(yīng)用更廣泛，從而使各級監(jiān)察委員會更加適合新時(shí)代的監(jiān)察實(shí)踐，推動各級監(jiān)察委員會的體制運(yùn)行更加合理。

（三）改革的思路：創(chuàng)新性繼承與轉(zhuǎn)化

國家監(jiān)察體制改革中對中國古代監(jiān)察制度和社會主義國家監(jiān)察制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行了批判吸收，實(shí)現(xiàn)了合理繼承與創(chuàng)新發(fā)展。歷史繼承體現(xiàn)著社會意識的前后相繼關(guān)系，政治改革的歷史繼承就是在政治改革中對本民族歷史上優(yōu)秀政治經(jīng)驗(yàn)和理論的延續(xù)和發(fā)展。中國古代建立了世界上最完善的監(jiān)察制度，在先秦時(shí)期就產(chǎn)生了監(jiān)國、巡狩、述職等基本的監(jiān)察方式，在漢代就以中丞制為標(biāo)志創(chuàng)建了獨(dú)立監(jiān)察制度，蘊(yùn)藏著豐富的監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)與制度啟示，因此各級監(jiān)察委員會在創(chuàng)建過程中充分借鑒了古代中國的監(jiān)察思想、監(jiān)察方式和監(jiān)察制度的有益部分，豐富了自身的歷史內(nèi)涵。國家監(jiān)察體制改革還借鑒了我國社會主義監(jiān)察制度的經(jīng)驗(yàn)。社會主義國家始終高度重視監(jiān)察制度的建設(shè)，早在1927年中國共產(chǎn)黨就在中共五大會議上決定成立中央監(jiān)察委員會，新中國成立后，又在政務(wù)院設(shè)立了監(jiān)察委員會。長期的革命斗爭和社會主義建設(shè)中的監(jiān)察實(shí)踐對國家監(jiān)察體制改革提供了直接的經(jīng)驗(yàn)啟示，而國家監(jiān)察體制改革本身就是針對原有監(jiān)察制度的優(yōu)化改革。最后，十八大以來的以習(xí)近平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼承歷史經(jīng)驗(yàn)，對監(jiān)察工作提出了一系列行之有效的理論和論斷，直接指導(dǎo)了國家監(jiān)察體制改革的創(chuàng)新發(fā)展。習(xí)近平總書記在2014年講到“善于繼承才能善于創(chuàng)新”[15]，這是對國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)新性繼承與轉(zhuǎn)化的最生動注解。

四、深化國家監(jiān)察體制改革的政治路徑

深化國家監(jiān)察體制改革是一個(gè)系統(tǒng)的政治工程，必須始終堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成紀(jì)檢監(jiān)察合力，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，統(tǒng)領(lǐng)協(xié)同監(jiān)察體系，完善法律規(guī)章制度，促進(jìn)體制高效運(yùn)行，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化外部監(jiān)督體系，持續(xù)聚焦反腐敗建設(shè)，不斷完善監(jiān)察體制，最終形成現(xiàn)代化監(jiān)察體系。

（一）堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成紀(jì)檢監(jiān)察合力

黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，在深化國家監(jiān)察體制改革中必須推進(jìn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成強(qiáng)大的紀(jì)檢監(jiān)察合力，共同營造風(fēng)清氣正的政治氛圍。一要明確監(jiān)察體制變革的目標(biāo)是加強(qiáng)黨對監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須把增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力貫穿于深化國家監(jiān)察體制改革的全過程，必須建立起黨委負(fù)主責(zé)，紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公負(fù)專責(zé)、高效權(quán)威的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)。二要深化各級監(jiān)察委員會和紀(jì)檢機(jī)關(guān)在組織人事方面的深度融合發(fā)展，繼續(xù)探索新時(shí)代黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體組織模式，加強(qiáng)監(jiān)察人員培訓(xùn)力度，使其成為既懂紀(jì)律又懂法律的新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察干部。三要保持紀(jì)法暢通，形成強(qiáng)大的紀(jì)檢監(jiān)察合力。在具體業(yè)務(wù)工作開展中，必須堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國相結(jié)合，處理好黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的相互關(guān)系，一方面要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，用紀(jì)律管住黨員干部，另一方面在黨內(nèi)監(jiān)督達(dá)不到的地方，或者對不適用執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員，交由監(jiān)察委員會來解決，依法實(shí)施監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察全覆蓋。

（二）加強(qiáng)基層組織建設(shè)，統(tǒng)領(lǐng)協(xié)同監(jiān)察體系

加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)基層組織建設(shè)是監(jiān)察機(jī)關(guān)深入實(shí)踐、深入群眾的關(guān)鍵一步，進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)同監(jiān)察體系是監(jiān)察體系真正發(fā)揮監(jiān)督合力的重要保證。首先是加強(qiáng)監(jiān)察委員會基層組織建設(shè)，“推動監(jiān)察工作向基層延伸，使群眾身邊的公職人員受到嚴(yán)密監(jiān)督”[16]。要以提升組織力為重點(diǎn)，創(chuàng)新多種派駐機(jī)制，優(yōu)先向重要部門、薄弱領(lǐng)域派駐監(jiān)察組，切實(shí)將監(jiān)察機(jī)構(gòu)派駐到公權(quán)力的細(xì)微領(lǐng)域，深入群眾，解決基層腐敗;加強(qiáng)基層監(jiān)察組織隊(duì)伍建設(shè)，建立起完善的基層交流機(jī)制，保證基層監(jiān)察隊(duì)伍的吸引力和活力;同時(shí)要加強(qiáng)對基層監(jiān)察隊(duì)伍的培訓(xùn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、思想培訓(xùn)和基層實(shí)踐培訓(xùn)，確?；鶎颖O(jiān)察隊(duì)伍更好地適應(yīng)基層、服務(wù)基層。其次是各級監(jiān)察委員會必須推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督協(xié)調(diào)銜接，推動黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的有效貫通，形成黨統(tǒng)一指揮的協(xié)同監(jiān)察體系，真正發(fā)揮國家監(jiān)督合力。要處理好監(jiān)察委員會與紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系，堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法監(jiān)察相結(jié)合，在合署辦公中增強(qiáng)與紀(jì)檢隊(duì)伍的信息交流、組織協(xié)作。各級監(jiān)察委員會要重視與司法檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，在業(yè)務(wù)協(xié)作中要形成監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判這樣的工作機(jī)制，還要充分加強(qiáng)與審計(jì)機(jī)關(guān)的合作，將監(jiān)察全覆蓋與審計(jì)全覆蓋有機(jī)結(jié)合起來，充分利用審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的腐敗線索，嚴(yán)肅懲治經(jīng)濟(jì)腐敗問題。最后，要積極聽取群眾意見，堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，始終做到為人民服務(wù)。

（三）完善法律規(guī)章制度，促進(jìn)體制高效運(yùn)行

深化國家監(jiān)察體制改革必須在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架內(nèi)開展，要以監(jiān)察能力現(xiàn)代化和監(jiān)察體系現(xiàn)代化為重要改革方向。一要完善監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律規(guī)章，建立起合理的運(yùn)行機(jī)制，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成實(shí)際效能，加速推進(jìn)監(jiān)察法律的“立、改、廢”工作，通過完善法律制度來推進(jìn)監(jiān)察工作的開展。同時(shí)，要鼓勵(lì)各地區(qū)在國家監(jiān)察法允許范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況制定出具體規(guī)章、條例和政策，探索出符合當(dāng)?shù)乇O(jiān)察實(shí)踐的規(guī)章條例以更好地適應(yīng)各地的監(jiān)察實(shí)踐。二要打造透明型監(jiān)察機(jī)關(guān)，建立健全監(jiān)察信息公開制度，積極開展監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員信息公開、文件公開、活動公開等項(xiàng)目，切實(shí)做到透明公開地開展監(jiān)察工作。三要優(yōu)化民意互動機(jī)制，充分利用好各種媒體的溝通作用，盡可能全面地聽取民意，同時(shí)也要將監(jiān)察委員會通過各種媒體生動形象地介紹給人民群眾，做到既聽取人民的意見，為人民服務(wù)，又要為人民所親。四要推進(jìn)監(jiān)察手段的應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新，提高監(jiān)察人員運(yùn)用信息手段的本領(lǐng)。五要優(yōu)化內(nèi)部人力物力協(xié)調(diào)機(jī)制，建立起內(nèi)部實(shí)時(shí)信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)人員、物資高效流動。完善監(jiān)察法律規(guī)章制度，促進(jìn)監(jiān)察體系內(nèi)外機(jī)制合理高效運(yùn)行，才能將監(jiān)察委員會的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換成效能優(yōu)勢。

（四）健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化外部監(jiān)督體系

各級監(jiān)察委員會自身也需要完善的內(nèi)外監(jiān)督，以防止監(jiān)察權(quán)力的不當(dāng)使用。一要健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。各級監(jiān)察委員會必須堅(jiān)持依法監(jiān)察，要以法律規(guī)章為根本性制約，通過具體規(guī)章制度來約束監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其人員。要加強(qiáng)監(jiān)察隊(duì)伍黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅(jiān)持培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞谋O(jiān)察人員，若監(jiān)察人員違紀(jì)違法必須從嚴(yán)從重處分。要改進(jìn)監(jiān)察干部管理和任用方式，嚴(yán)格晉升程序，積極探索監(jiān)察官制度，建立監(jiān)察官學(xué)院，完善監(jiān)察人事安排制度。要執(zhí)行重大事項(xiàng)報(bào)告和回避、保密等制度，建立打聽案情、過問案件報(bào)告和備案制度，防止內(nèi)部人員干涉案件的處理。二要優(yōu)化外部監(jiān)督體系。積極引導(dǎo)和加強(qiáng)政黨監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督對監(jiān)察委員會的監(jiān)督作用，各級黨委要對各級監(jiān)察委員會的工作負(fù)主要責(zé)任和主要監(jiān)督義務(wù)，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)要對監(jiān)察隊(duì)伍中的黨員實(shí)施執(zhí)紀(jì)檢查。各級人民代表大會要對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督審查，保證監(jiān)察權(quán)不被濫用。司法檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持和完善“監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判”的工作機(jī)制，在法律制度上對監(jiān)察委實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，要發(fā)揮民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督對監(jiān)察委員會及監(jiān)察干部的全方位監(jiān)督作用。

監(jiān)察委員會既是行之有效的反腐機(jī)構(gòu)，又是國家政治體系中的重要組成部分，在新時(shí)代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著重要作用。深化國家監(jiān)察體制改革要繼續(xù)推進(jìn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)、制度建設(shè)和體系建設(shè)，完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的管理制度和協(xié)同機(jī)制，只有綜合推進(jìn)，相輔相成，才能獲得實(shí)效。

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責(zé)任編校? ? 張煜洋