提升區(qū)域治理能力共塑長三角美麗國土空間

汪毅 何淼

黨的十八大以來，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化發(fā)展以及黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相繼上升為國家戰(zhàn)略，這意味著在國家治理體系中，提升區(qū)域治理能力不僅是豐富和改革中央和地方關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，也是國家完善改革開放空間格局和參與全球競爭的重要支撐，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

長三角區(qū)域作為我國城市群最為發(fā)達的區(qū)域之一，“都市圈+城市群”的格局不斷重塑與優(yōu)化，區(qū)域治理實踐不斷深入，但是在更高質(zhì)量一體化的發(fā)展背景下，還面臨著區(qū)域發(fā)展不平衡不充分，跨區(qū)域共建共享共保共治機制尚不健全等挑戰(zhàn)。因此，完善區(qū)域治理體系，提升區(qū)域治理能力在新的背景下已經(jīng)成為極為緊迫的任務(wù)。國土空間是承載國家戰(zhàn)略的物質(zhì)載體，全面提升長三角國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，是落實長三角區(qū)域一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的必然要求，也將為國家治理體系現(xiàn)代化貢獻智慧與力量。

區(qū)域空間治理一直是國外城市群協(xié)同發(fā)展的重要議題，并形成了“新區(qū)域主義”“多中心治理”等多個理論流派?？v觀全球經(jīng)驗，有以下成功的作法值得借鑒：一是以廣泛共識的區(qū)域空間規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌區(qū)域的協(xié)同與一體化發(fā)展，并通過立法等手段強化其地位與效力。如紐約聯(lián)合都市區(qū)的《紐約戰(zhàn)略規(guī)劃》、大倫敦地區(qū)的《大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃》、東京都市圈的《創(chuàng)造未來：東京都長期展望》等都成為推動這些地區(qū)一體化發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件。二是針對控制空氣污染、氣候變化、海平面上升、土地利用等區(qū)域重點問題展開多層次、多主體的區(qū)域協(xié)作。如舊金山灣區(qū)就形成了以灣區(qū)區(qū)域協(xié)作組織（BARC）為中心，地方政府聯(lián)盟、灣區(qū)空氣質(zhì)量管理部門、灣區(qū)保護發(fā)展委員會、大都市交通委員會等多個組織參與的治理結(jié)構(gòu)。柏林—勃蘭登堡地區(qū)設(shè)計了引入上級政府仲裁的“分歧臺階”制度，以及吸引多元主體參與區(qū)域治理的“鄰里論壇”。三是弱化行政區(qū)管理界線，通過功能區(qū)、經(jīng)濟區(qū)等來重塑區(qū)域空間格局，并針對不同功能區(qū)采用不同的空間政策。如大倫敦地區(qū)綜合各類因素，劃定了機遇區(qū)、加強區(qū)和復(fù)興區(qū)。東京都市圈則通過建設(shè)“區(qū)域多中心城市復(fù)合體”來疏解老中心區(qū)功能。

新時代長三角的區(qū)域空間治理要遵循生態(tài)優(yōu)先理念，以推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、人民高品質(zhì)生活為目標(biāo)，推進治理能力向高水平邁進。可從強化規(guī)劃引領(lǐng)、加強底線共同管控、構(gòu)建多層次治理體系、強化中心城市使命擔(dān)當(dāng)和共建區(qū)域空間信息大數(shù)據(jù)平臺五個方面來提升長三角區(qū)域空間治理能力。

首先，強化規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建長三角美麗國土空間總體戰(zhàn)略格局。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的要求，全國層面建立五級三類的國土空間規(guī)劃體系，其中專項規(guī)劃是三類規(guī)劃中的一類，也即在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定意圖與特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排。結(jié)合長三角實際，以編制專項規(guī)劃來促進國土空間資源合理配置、空間結(jié)構(gòu)高效組織、空間政策精準實施。一方面，要建立區(qū)域國土空間保護開發(fā)格局。從自然資源本底出發(fā)，統(tǒng)籌區(qū)域重點流域、生態(tài)環(huán)境、歷史文化保護、景觀風(fēng)貌等重要保護區(qū)域和廊道，建立區(qū)域國土空間保護格局。同時圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以重要交通廊道、長江經(jīng)濟帶、沿海海岸帶為依托，建立國土空間開發(fā)格局。另一方面是優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局。主體功能區(qū)戰(zhàn)略在推動生態(tài)文明建設(shè)中具有基礎(chǔ)性作用，在構(gòu)建國家空間治理體系中具有關(guān)鍵性作用。優(yōu)化主體功能區(qū)的空間分區(qū)，按照城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、特殊功能區(qū)等對全域進行主體功能劃分。強調(diào)對跨行政區(qū)的區(qū)域按照主體功能進行整合，形成系統(tǒng)聯(lián)系并有利于整體推進實施的功能版塊。在分區(qū)的基礎(chǔ)上，重點劃定與落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

其次，加強底線共同管控，落實生態(tài)文明新時代的區(qū)域責(zé)任擔(dān)當(dāng)。區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)動共保不僅是長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，更是區(qū)域內(nèi)群眾的共同期盼。堅持生態(tài)保護優(yōu)先發(fā)展理念，把保護與修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在重要位置，合力保護重要生態(tài)空間、共同保護重要生態(tài)系統(tǒng)。立足于區(qū)域資源稟賦和環(huán)境承載能力，加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線。共同建立底線管控的規(guī)則、目標(biāo)、監(jiān)督預(yù)警、實施反饋的工作閉環(huán)。與此同時，針對沿海生態(tài)廊道、長江生態(tài)廊道、淮河—洪澤湖生態(tài)廊道、環(huán)巢湖地區(qū)、環(huán)太湖地區(qū)等重要區(qū)域進行山水林田湖草的系統(tǒng)治理與空間協(xié)同保護修復(fù)。積極探索以“國家公園”為代表的行政分區(qū)與自然分區(qū)相疊加區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理模式。

再次，構(gòu)建不同地域?qū)蛹墶⒍嘣黧w參與的多層級、多主體治理體系框架。利用制度優(yōu)勢完善“區(qū)域—城市”雙邊模式，建立囊括“國家—區(qū)域—省—城市（市縣）—鎮(zhèn)街”等多層次互動模式。通過不同層級機構(gòu)的協(xié)商互動，解決不同層面一體化協(xié)同的問題，更加務(wù)實有效地推動區(qū)域協(xié)同。借鑒國際上區(qū)域協(xié)同治理和合作的經(jīng)驗，在多層級治理的基礎(chǔ)上，設(shè)計必要時引入上級政府仲裁矛盾的“分歧臺階”制度，解決協(xié)同治理過程中的爭議與矛盾。另外，將各級政府、專業(yè)性社會組織、行業(yè)協(xié)會、各類智庫、企業(yè)聯(lián)盟等多元主體吸納進區(qū)域的治理體系框架中，開展更加靈活多樣的協(xié)作。

第四，強化中心城市的擔(dān)當(dāng)作為，主動推動大都市區(qū)（都市圈）一體化。多中心、大中小城鎮(zhèn)發(fā)育齊全是長三角城市群的重要特征，因此要進一步強化中心城市功能，發(fā)揮中心城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，重點推進上海、南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設(shè)，著力推進以基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)一體化為著力點的都市圈同城化。大城市主動響應(yīng)中小城市對接發(fā)展、承擔(dān)功能外溢疏解等訴求，推動都市圈城鎮(zhèn)合理分工、組織高效。同時，以共商共建共管共享共贏為目標(biāo)，鼓勵中心城市與周邊中小城市以及中心城市之間發(fā)展各類跨行政區(qū)的功能區(qū)。推廣長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的經(jīng)驗，以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、文化功能區(qū)等功能區(qū)為主要形式，打造一批一體化發(fā)展的跨區(qū)協(xié)同的重點功能區(qū)。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)鼓勵發(fā)展飛地經(jīng)濟，創(chuàng)新園區(qū)共建模式。生態(tài)功能區(qū)探索生態(tài)補償機制與區(qū)域環(huán)境聯(lián)動治理機制，增強區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。文化功能區(qū)推動文化旅游合作發(fā)展，共建世界級文化旅游目的地，增強居民區(qū)域文化認同。

最后，共建區(qū)域空間信息大數(shù)據(jù)平臺，推進長三角智慧城市群建設(shè)。以資源利用、環(huán)境保護、土地開發(fā)、區(qū)域交通、公共服務(wù)等為重點建設(shè)標(biāo)準統(tǒng)一、數(shù)據(jù)端口開放、建設(shè)互通的空間信息大數(shù)據(jù)平臺，提升信息技術(shù)服務(wù)空間治理的能力。以空間信息平臺為依托，加強對主體功能區(qū)內(nèi)各類空間行為的評估管控，推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準落地。加強自然資源動態(tài)監(jiān)測和監(jiān)管，構(gòu)建面向山水林田湖草等多種資源的全方位監(jiān)控體系。建立全天候、多層次的污染排放感知體系，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境污染防治與管理。針對各類空間底線以及重點區(qū)域建立監(jiān)測預(yù)警模型，實現(xiàn)資源環(huán)境承載力動態(tài)監(jiān)測，完善區(qū)域資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機制以及責(zé)任追究機制。

（作者分別系南京市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師，創(chuàng)新型城市研究院助理研究員）

責(zé)任編輯：包詠菲